中國土地治理的規(guī)劃權體系構建

李 俊

在中國土地改革的歷史變遷中，規(guī)劃一直都作為有效管理土地的基礎。按既有規(guī)劃進行土地治理，不僅僅是法治建設的外在體現，更是具體管理制度形成的內在要求。《土地管理法》第三章專章規(guī)定土地利用的總體規(guī)劃內容，從管理的角度對土地規(guī)劃進行賦權，實現土地管理所要求的用途管制目標。同時，土地財產權利的行使受用途管制的制約，應當遵守預設的土地利用總體規(guī)劃。顯然，中國的土地規(guī)劃是以土地利用的總體規(guī)劃為基礎進行體系設計。相較于《土地管理法》，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《規(guī)劃意見》）將主體功能規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多項國土空間規(guī)劃融為一體，并將這一規(guī)劃體系再次分解為編制審批體系、實施監(jiān)督體系等四大部分，確立了“多規(guī)合一”的規(guī)劃模式。

不過，除了確定一系列規(guī)劃審批規(guī)則、規(guī)劃技術性指標，以及在規(guī)劃適用上進行分層劃分之外，規(guī)劃權的系統(tǒng)構建還需要將分散的規(guī)劃權體系化，從規(guī)劃類型和規(guī)劃時間上予以細分，糅合公權與私權以實現土地的合理利用。這一過程，還應當立足于中國土地治理的視野，挖掘土地規(guī)劃權的制度內涵和行使的限度、梳理土地規(guī)劃規(guī)范群內部的邏輯脈絡，發(fā)現以土地規(guī)劃為中心的權力束與土地財產權利束之間的聯動關系。

一、管制與規(guī)劃并行的雙軌治理模式

（一）以土地利用為中心的“管制-規(guī)劃”治理邏輯鏈

在土地管理的研究視角下，資源合理配置、政府的土地管理職能等均可能被視為分析土地管理行為的邏輯起點。①張先貴：《權力束視角下中國土地管理行為法權表達及意義——立足于〈土地管理法〉修改背景下的審思》，《社會科學輯刊》2016年第5期。但立足于《土地管理法》的規(guī)范群，管制與規(guī)劃無疑是土地治理邏輯鏈的基礎。就土地總體規(guī)劃而言，存在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃三大分類，其中土地利用規(guī)劃居于核心地位。《土地管理法》第3條更是將“按歸規(guī)劃合理利用土地”視為中國的一項基本國策，并將其與保護耕地一并作為中國土地治理的基本原則。換言之，土地利用規(guī)劃是廣義土地總體規(guī)劃的核心和邏輯起點，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃則是在土地利用規(guī)劃的基礎上所做的拓展與細化。

在中國法語境下，對土地進行合理利用必然會涉及土地用途的管制，這是中國土地管理歷史演進的結果。只不過，中國在不同的歷史階段采取了差異化的管理模式?！锻恋毓芾矸ā吩?986年實施時，拋棄了“城市用地由政府劃撥，誰用誰管；農村土地由集體所有，集體用集體管”的土地管理思路，否定了“誰使用、誰管理”的多頭分散用地管理模式，確定了“統(tǒng)一分級限額審批制”為核心的土地管理制度。不過，在土地大規(guī)模開發(fā)的時代背景下，以土地有效供給為核心的“統(tǒng)一分級限額審批制”與耕地資源保護制度難以有效融合。為適應土地管理實踐的發(fā)展，立法者在1998年修訂《土地管理法》時將土地管理制度明確為“用途管制制度”。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進而明確要求堅持最嚴格的耕地保護制度，以落實土地用途管制為核心的土地管理模式，進而實現“公法與私法規(guī)范結合的激勵性管制模式”①郭潔：《土地用途管制模式的立法轉變》，《法學研究》2013年第2期。。

為了達到合理利用土地的管理目標，需要用途管制和土地規(guī)劃雙軌并行，兩者內外協(xié)同成為有效治理土地的關鍵。其一，要有效的落實土地管制，就必須以土地總體規(guī)劃為基礎。其核心就是建立土地利用總體規(guī)劃規(guī)則，既包含上下級編制關系、編制原則、“國家、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”劃分土地利用區(qū)的規(guī)則、土地利用總體規(guī)劃的分級審批制、不同土地類型的用地規(guī)則、土地利用的計劃管理方式，以及相應的土地調查、評級、統(tǒng)計和信息管理等分級分層規(guī)范。其二，上述規(guī)劃內容需要借助土地用途管制才能予以落實。顯然，作為協(xié)調保護耕地資源和建設用地供給關系的土地用途管制制度，與土地規(guī)劃一同形成了中國土地治理的雙軌模式，最終形成“以規(guī)劃為基礎，以統(tǒng)一用途管制為手段”的國土空間開發(fā)保護制度。

（二）雙軌治理模式下的規(guī)劃譜系

1.現行土地總體規(guī)劃制度的分級分類設置

《土地管理法》第4條開宗明義地指出中國實行土地用途管制制度。依據土地用途，中國土地被規(guī)劃為農用地、建設用地和未利用地三種類型，使用主體必須按總體規(guī)劃所確定的用途來使用土地。針對前兩項內容，土地管理法既從建設用地總量上進行控制，還限制農用地向建設用地的轉換，著重對耕地進行特殊保護。針對未利用地，現行法則主要通過“四荒地”等制度予以規(guī)范。

就內涵而言，土地總體規(guī)劃是借助統(tǒng)一用途管制的手段對土地資源進行保護，以提升國土空間開發(fā)保護的治理能力。但是，《土地管理法》與《規(guī)劃意見》在具體規(guī)劃內容上側重不同。《土地管理法》主要涉及土地利用的總體規(guī)劃，對主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等內容并未作詳細規(guī)定，只在該法第21條和22條指出城鄉(xiāng)規(guī)劃和綜合治理應當與土地利用的總體規(guī)劃相銜接，以實現生產、生活、生態(tài)空間的可持續(xù)性發(fā)展。相反，《規(guī)劃意見》從“多規(guī)合一”的角度，更為詳細地闡釋了土地規(guī)劃體系?！兑?guī)劃意見》是一項意在梳理現行土地規(guī)劃譜系的政策規(guī)定，尤其是通過總結成熟的經驗來完善現行土地規(guī)劃和用途管制的內容。相較于《土地管理法》，《規(guī)劃意見》在編制要求上更為細化，同時凸顯出土地規(guī)劃的戰(zhàn)略性，旨在協(xié)調區(qū)域發(fā)展、形成主體功能區(qū)，進而優(yōu)化城鎮(zhèn)化、農業(yè)生產和生態(tài)保護的格局。

2.規(guī)劃譜系中主體的單一性與多樣化

“多規(guī)合一”呈現了土地規(guī)劃的樹型譜系模式，體現了各類規(guī)劃相互依存、相互影響的緊密關系。凡是被《土地管理法》賦權的規(guī)劃主體，均可以通過用途管制的區(qū)分方式去干預土地的利用，實現土地資源的合理有效配置，以彌補市場調節(jié)的不足。國土空間規(guī)劃體系的建立首先在國家層面展開，由國家統(tǒng)籌安排土地的功能空間，優(yōu)化國土空間的結構與布局。國家統(tǒng)籌也意味著全國國土空間開發(fā)保護形成“一張圖”，各編制主體均應以“分級分類”的標準進行編制。①在《規(guī)劃意見》中，中國在2020年將基本建立國土空間規(guī)劃體系，基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護的“一張圖”。也即，國土空間規(guī)劃，在全國自上而下形成統(tǒng)一的標準、體系和監(jiān)督平臺。也即，各級政府編制國土空間總體規(guī)劃，各地在此基礎上編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，尤其是建設用地不得超過上一級的編制總量，而耕地則不得低于上一級規(guī)劃的保有量。在單一性主體的規(guī)劃編制下，這種體現土地利用規(guī)劃技術的“藍圖規(guī)劃”通過不同主題、不同層級的規(guī)劃付諸實際。②郭潔：《土地用途管制模式的立法轉變》。

規(guī)劃權的性質決定了規(guī)劃主體的單一性。即便市場化的激勵性管制方式可以促成規(guī)劃的制定，土地規(guī)劃可以由民事主體參與編制，但是規(guī)劃權的編制主體與參與主體并不一致，規(guī)劃主體不能擴展到私主體層面。同時，在不同的規(guī)劃視角下，單一性規(guī)劃權的行使主體呈現出多樣化的特征。在“多規(guī)合一”的規(guī)劃譜系中，國家還以“總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃”逐級細化，形成相互依存和有效銜接的規(guī)劃整體。③參見《規(guī)劃意見》關于分級分類建立國土空間規(guī)劃的規(guī)定。各級規(guī)劃主體具有不同的規(guī)劃編制重點，且編制內容也應當與其編制級別相對應。全國國土空間規(guī)劃側重于戰(zhàn)略性，由自然資源部進行編制。各級政府是地方土地規(guī)劃權的編制主體，但是下級土地利用總體規(guī)劃仍應依據上一級土地利用總體規(guī)劃編制。

復雜的是，總體規(guī)劃還將基層組織納入規(guī)劃主體行列。區(qū)別于傳統(tǒng)的“垂直的規(guī)劃權力分配模式”，國家和地方政府在規(guī)劃權配置上互為補充。④趙力：《美國土地利用規(guī)劃權的配置》，北京：法律出版社，2019年，第210頁。首先，編制市縣及以下土地規(guī)劃時，具體地塊的用途和開發(fā)建設強度需要基層規(guī)劃主體進行編制。其次，針對鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織以一個或多個行政村為對象編制詳細的鄉(xiāng)村規(guī)劃，并報上一級政府審批。最后，基層政府組織作出的土地利用總體規(guī)劃，非經法定程序和審批主體同意不得予以變更，表明了極強的主體單一性和多樣化特征。

二、土地利用總體規(guī)劃權的類型擴張與內容限制

雖然雙軌治理模式構建了“多規(guī)合一”的規(guī)劃權體系，但是仍然不可忽視規(guī)劃權在具體行使過程中存在的障礙。規(guī)劃權的體系化需要對現有規(guī)劃類型進行改造，并確定規(guī)劃權行使內容的限度，使之與土地的合理利用相吻合。

（一）土地總體規(guī)劃權行使理念的分層架構

1.立足于合理利用的“校正型規(guī)劃權”

規(guī)劃權的行使是為了落實國土空間開發(fā)保護的要求，嚴格保護永久基本農田和控制非農建設占有農用地?？梢哉f，規(guī)劃權的行使首先是一項有限的權力行使，這種限制并非由財產權范圍所決定，而是源于規(guī)劃權自身的基本要求。也即，土地規(guī)劃權的產生是以土地資源的合理利用為目標，其首要功能旨在校正土地利用的不合理性和使用方式的低效性。也即，規(guī)劃權的行使目標并非為了最大范圍地滿足土地利用的需求，而在于土地的合理利用，尤其是提升節(jié)約和集約的土地利用水平。

2014年國土資源部頒發(fā)了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，從部門規(guī)章的角度對全國土地利用進行規(guī)范和引導，針對耕地和建設用地來實現國家關于土地利用的結構和布局，并提升土地的利用效率。在確保耕地數量的前提下，通過集約和節(jié)約的方式來嚴控總量和盤活存量。此時，規(guī)劃權的行使主體可以發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，通過“校正”的方式創(chuàng)新節(jié)約集約用地的新模式。在“校正”的規(guī)劃方式下，各地區(qū)通過對城市閑置土地的利用和農用地的整治來達到盤活土地利用的良性結果，進而根據校正結果來確定實際用地標準。此外，具有戰(zhàn)略性和全局性的規(guī)劃在編制過程中變得極為具體，導致了規(guī)劃的不穩(wěn)定性。此時“校正型規(guī)劃”不僅僅是對土地利用的初次規(guī)劃，而且還涵括再次規(guī)劃。當初次規(guī)劃不滿足現實需要時，特定的編制主體可以按法定理由和程序對規(guī)劃予以“校正”。

2.滿足城鄉(xiāng)用地需求并促進實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的“融合型規(guī)劃權”

中國土地制度建立在城鄉(xiāng)二元結構之上，土地所有權也因城鄉(xiāng)之別分為國家所有權和集體所有權，兩者的目的和功能均有較大差異。對于城市土地而言，土地資源的稀缺無法滿足民事主體使用國有建設用地的需求，那么除了“節(jié)約集約”用地之外，將集體的土地轉化為國家所有成為城市土地增量的一種途徑；而對于農村土地而言，既要維持基本農田的數量和質量，又要適當滿足各類建設用地的需要，更要符合農地集體所有權作為基層治理工具的創(chuàng)設目的。在城鎮(zhèn)化的趨勢之下，保護耕地資源與建設用地的供給之間必然形成緊張關系，作為計劃手段的規(guī)劃恰恰能起到調和功能，起到引導城鄉(xiāng)市場合理配置土地的作用。①張先貴：《中國土地用途管制改革的法理求解》，《法學家》2018年第4期。

在“三規(guī)合一”的規(guī)劃體系下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能規(guī)劃立足于土地利用總體規(guī)劃，三者需要相互融合才能發(fā)揮作用。在城鄉(xiāng)融合地帶，中國并非實行單一化和平面化的規(guī)劃模式，而是通過細化標準形成了復合化、立體化的規(guī)劃體系。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中存在“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”的區(qū)域規(guī)劃群，以及“土地利用的總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃”的技術性規(guī)劃群，各項規(guī)劃權相互融合才能滿足城鄉(xiāng)用地需求，從而促進城鄉(xiāng)之間的協(xié)調發(fā)展。但值得注意的是，城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)邊界開發(fā)，涉及到不同土地類型的差異化利用、土地所有權性質轉化、土地使用權類型轉化等諸多問題，需要依靠土地規(guī)劃的內部協(xié)調等法律技術手段來實現土地治理的目標。此時規(guī)劃權行使的難點在于，如何在合理利用的前提下對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的用地進行統(tǒng)籌規(guī)劃。事實上，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)劃，應采取內外有別的管制方式。其一，針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的建設需求，規(guī)劃主體采取“詳細規(guī)劃與規(guī)劃許可”相結合的方式。通過詳細規(guī)劃明確土地的使用目的，同時借助規(guī)劃許可來限制土地的濫用。其二，針對開發(fā)邊界以外的建設需求，規(guī)劃主體在常規(guī)管制的基礎上增設“約束指標和分區(qū)準入”制度，因地制宜地制定規(guī)劃內容。②依據《規(guī)劃意見》，中國土地規(guī)劃根據區(qū)域、用途和空間管制實行“分區(qū)準入”，也以不能突破或者必須實現的指標實行“約束性指標”制度，這兩者都是對常規(guī)規(guī)劃的必要補充，遵循因地制宜的指導思想來制定土地規(guī)劃。顯然，不同類型的規(guī)劃都具備土地合理利用的制度目的，但在規(guī)劃目標和規(guī)劃手段上仍存在不同。③趙力：《美國土地利用規(guī)劃權的配置》，第167頁。規(guī)劃權的體系化需要融合不同規(guī)劃，解決耕地保護與建設用地供給的矛盾，保障不同類型土地的合理利用，以滿足鄉(xiāng)村產業(yè)、基礎設施發(fā)展的用地需求，實現城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。

3.強調人與自然和諧的“消極型規(guī)劃權”

在規(guī)劃權的體系構建中，城鄉(xiāng)建設規(guī)劃逐漸成為合理利用土地的最佳方案，這種規(guī)劃方式更能形成科學、適度、有序的國土空間布局體系。不過，形成能促進社會經濟可持續(xù)性發(fā)展的國土空間體系布局，并不能完全依靠規(guī)劃權來實現。同時，規(guī)劃權的本質是對土地利用進行合理配置，不能等同于對土地利用的強行干預。規(guī)劃權的發(fā)展脈絡也與土地規(guī)劃思想史的演變過程大抵相符，經歷了一個由“原始規(guī)劃思想”到“現代強干預規(guī)劃思想”，再到“回歸弱干預規(guī)劃思想”的過程。④黨國英、吳文媛：《土地規(guī)劃管理改革：權利調整與法治構建》，《法學研究》2014年第5期。

規(guī)劃權若要實現人與自然相和諧、社會經濟可持續(xù)性發(fā)展的目標，不僅需要事先預防土地的不合理利用、對過度規(guī)劃進行有效限制，還需要消極干預或者弱干預。事實上，消極型規(guī)劃權的行使基礎是對人與自然和諧的尊重與保障，又或者源于市場的自然結果，有別于積極的、激勵性的土地利用方式?！跋麡O型規(guī)劃”在實踐中充分體現在嚴格保護永久基本農田，嚴控非農業(yè)建設占有農用地、保障占用耕地與開發(fā)復墾耕地數量平衡和質量相當、審美保護⑤肖偉志：《土地規(guī)劃法中的審美保護》，《法學評論》2010年第4期；方澗、沈開舉：《美國城市土地區(qū)劃中的美學規(guī)范及其對中國的啟示》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2017年第4期。等方面。甚至于，保持現狀、對現實進行最小化干預、恢復土地的原有自然狀態(tài)等被視為有效治理土地的方式之一。這種“消極”并非負面或不合理的利用，而是以消極的方式實現了土地的規(guī)劃價值?！跋麡O型規(guī)劃”的治理方式不局限于對土地利用的限制，而是通過消極利用來實現土地的綜合治理目標，在美麗鄉(xiāng)村建設、城市個性化建設、保持城鄉(xiāng)風貌的多樣性中能起到積極、重要的作用。

（二）“用途管制”分類下土地總體規(guī)劃權的行使限制

1.農用地的規(guī)劃權行使內容的限制

農用土地一般包括各類農田和水利用地，其用途與土地自身的自然屬性相關，必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃所確定的用途進行使用?？梢哉f，農用地的規(guī)劃，需要根據土地所屬的地理位置和土壤環(huán)境等要素來確定，行使規(guī)劃權的主體并不能隨意為之。鑒于耕地在糧食安全上的重要性，劃定永久農田和對耕地實行特殊保護成為土地總體規(guī)劃的基本要求，并且嚴格控制耕地向非耕地的轉化。在非農建設確實需要占用耕地時，政府也應維持耕地保有量，通過占用耕地的數量和質量來確定開墾量。同時，農用地規(guī)劃權的行使，還要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，以只增不減的原則來保護耕地。即便是未被劃分為永久基本農田的耕地和其他農用地也需要予以合理規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農村各集體經濟組織可以對村內土地進行綜合整治，因地制宜地進行輪作休耕或者改良土壤提高地力，以提高耕地質量和增加有效的耕地面積，從而達到保護耕地的規(guī)劃目的。

2.建設用地的規(guī)劃方式的限制

盡管土地利用規(guī)劃的目標首要是保護耕地，但市場經濟高速發(fā)展后，規(guī)劃目標也逐漸轉向注重社會經濟生態(tài)綜合效益的可持續(xù)發(fā)展方式。土地用途管制的重心也從農用地逐漸延展至建設用地的管制，并對后者的管制對象劃定了建設邊界、拓展建設邊界和禁止進行建設等邊界。①參見2008年國務院批準頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，以及2016年國土資源部頒發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調整方案》。不但城市土地需要嚴格規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地也需要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并且經審批才可以被允許使用。尤其是在集體經營性建設用地入市的背景下，針對集體建設用地還需要建立控制性詳細規(guī)劃，重要地塊還可以編制修建性詳細規(guī)劃，以滿足《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體規(guī)劃要求。

3.對未利用地的規(guī)劃限制

未利用地本是一種土地未利用的現象，在《土地管理法》中特指農用地和建設用地以外的土地，但在私法規(guī)范上并無完全對應的概念。未利用地描述的只是一種無利用主體的狀態(tài)，并非特指一種脫離于現行法律框架的土地形態(tài)。從所有權歸屬的角度來看，未利用地仍然屬于《物權法》所規(guī)定的國家所有或者集體所有的土地。對未利用地解釋不宜泛化，應作限制性解釋，將其限定在四荒地和無規(guī)劃的用地范圍內，除了未用于農業(yè)生產、未用于建造建筑物和構筑物的土地之外，生態(tài)用地等保持自然狀態(tài)的土地也應當屬于未利用地的界定范疇。但是，未利用地不應包括“已經規(guī)劃為農用地或者建設用地，但還未加以利用”的土地類型。顯然，上述規(guī)定是《土地管理法》第4條從規(guī)劃的角度對土地進行的分類，與《物權法》第46條、第47條、第48條、第58條的土地分類標準并不一致。

對土地規(guī)劃而言，一塊未利用土地被規(guī)劃為農用地還是建設用地也是對土地發(fā)展權的一種分配，那么土地發(fā)展權配置的調整和彌補最終還是要落實到土地規(guī)劃上。②嚴金明、劉杰：《關于土地利用規(guī)劃本質、功能和戰(zhàn)略導向的思考》，《中國土地科學》2012年第2期；陳柏峰：《土地發(fā)展權的理論基礎與制度前景》，《法學研究》2012年第4期。換言之，對未利用土地的規(guī)劃是土地發(fā)展權創(chuàng)設和運行的技術保障。也即，未利用地的規(guī)劃受到了“土地發(fā)展權分配”的限制，未利用地的地理位置、土壤情況等都成為受限的因素。

三、規(guī)劃權與私權的沖突與協(xié)調

（一）土地利用“權力—權利”束內部之間的平衡

從性質上看，土地規(guī)劃權、土地監(jiān)督權、土地用途管制等具有公法性質的權力集合體構成了土地管理的權力束。土地管理的權力束所包含的權力內容都建立在土地財產權的基礎之上，并借助管制的方式來提升土地利用效益和優(yōu)化土地資源配置。在重視農民土地財產權保護的趨勢下，規(guī)劃權為代表的公權力與私權的銜接尤為重要。③耿卓：《農民土地財產權保護的觀念轉變及其立法回應——以農村集體經濟有效實現為視角》，《法學研究》2014年第5期。

如前所述，在眾多土地利用的權力束中，土地總體規(guī)劃權是一項具有前瞻性的權力。規(guī)劃權的編制詳細內容被行使時，可能會是一項具體行政行為，從而直接對民事主體的財產權利產生影響。不過，就規(guī)劃權本身而言，無論是抽象行政行為還是具體行政行為，都必然會與土地利用的權利束相碰撞?；趪宜袡嗪图w所有權，土地利用的權利束包括了國有建設用地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權等一系列權利內容。以合同方式實現的上述用益物權，應以符合規(guī)劃的方式使用，并在權利形成和權利行使過程中受到規(guī)劃權的限制。也即，政府通過規(guī)劃權的行使來引導土地的合理和有效利用，同時對私人財產權利的行使進行了限制。

顯然，在土地利用的“權力-權利”束內部之間，必然存在規(guī)劃權利與民事權利的界限問題，以及以哪項權力（利）為基礎的問題。①郭潔：《土地用途管制模式的立法轉變》。這一爭議催生了土地規(guī)劃模式的轉變，使得“權力-權利”束內部之間必須相互協(xié)調?！靶Ｕ鸵?guī)劃”和“融合型規(guī)劃”是規(guī)劃權力束的行使內容，更是借助規(guī)劃權來激發(fā)利用土地權利束的行使，讓土地得以合理、有效的利用?！跋麡O型規(guī)劃權”則拓展了權利束的行使空間，使得權利主體更多地享受到公共利益。同時，權利束的發(fā)展也推動了規(guī)劃權的改革。

（二）事先規(guī)劃對土地權利束的限制

對財產權利的限制首先在于權利的社會化觀念，也即，在于強調權利的非絕對性，權利的承認需符合社會的利益。②謝哲勝：《不動產財產權的自由與限制——以臺灣地區(qū)的法制為中心》，《中國法學》2006年第3期。事實上，對土地權利予以限制的形態(tài)多樣，土地規(guī)劃（土地用途管制）僅僅是限制民事主體享有土地權利的方式之一。例如土地分區(qū)管制、規(guī)劃標準等都是政府行使公權力對民事主體使用不動產權利的限制，只不過此種限制需受到嚴格的檢驗。③陳越峰：《城市空間利益的正當分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權益案切入》，《法學研究》2015年第1期。土地規(guī)劃對財產權利進行限制的目的，在于轉變市場配置土地資源時單純的利益導向，平衡土地的財產屬性和社會屬性之間的關系。④柴榮、李竹：《城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制——基于公平正義的分析》，《山東社會科學》2017年第6期。

通常，規(guī)劃權對土地財產權利的限制具有事先預見性，在民事主體利用財產權利之前規(guī)劃權行使主體就已經編制了規(guī)劃。即便規(guī)劃編制后存在不確定性或有被修改的可能，但是只要原有規(guī)劃未被變更，民事主體利用土地時也不得違反原有規(guī)劃所確定的內容或應當按原有規(guī)劃的內容利用土地。顯然，規(guī)劃內容體現出強行規(guī)范與禁止規(guī)范的特點，通過兩類強制性規(guī)范來限制土地權利內容的行使。同時，《土地管理法》第74條和第77條還專門針對違反土地利用總體規(guī)劃的不同情形進行規(guī)范。在非法轉讓的土地上或非法占有的土地上新建建筑物和其他設施時，縣級以上人民政府可以要求違反規(guī)劃的行為人限期拆除，恢復土地原狀；在耕地上擅自建房時，可以要求行為人限期改正并處以罰款。

甚至于，事先規(guī)劃所涉及的內容還會作為合同的條款約束雙方當事人，并對轉讓行為產生影響。但是，這并不意味著當合同的約定違反《合同法》第52條第5項的強制性規(guī)定時，當事人只能通過參引構成要件，將《土地管理法》等規(guī)定的禁止規(guī)范引入私法，產生合同無效的法律效果。也即，規(guī)劃所具有的強制性特征可能只針對轉讓行為，而非對合同效力產生影響。其一，政府管制對市場準入設定門檻，將規(guī)劃內容設置為合同的積極生效要件，并排除《合同法》第52條第5項的適用?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第38條規(guī)定，市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當依據控制性詳細規(guī)劃，提出規(guī)劃條件并將其作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。此時規(guī)劃被強制設定為合同內容，并非對合同當事人意思自由的干預，而是作為一項積極生效要件對轉讓行為產生影響。換言之，若此項“生效管制”要件未獲得滿足，會直接影響轉移權利的行為，此時合同不能生效。其二，如果規(guī)劃意旨并非在于影響合同的有效性，而只是涉及合同外部秩序時，合同的效力也不受規(guī)劃內容的影響。顯然，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條涉及的規(guī)劃許可證規(guī)定，就應認定為僅具外部秩序意義的管理性強制規(guī)定。⑤關于生效管制型和純粹秩序型的區(qū)分方式，參見朱慶育：《〈合同法〉第52條第5項評注》，《法學家》2016年第3期。

除法律外，事先規(guī)劃的強制性特征還通過政策文件的形式體現出來。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》中指出，生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是土地開發(fā)的“三條控制線”，其中按生態(tài)功能劃定的生態(tài)保護紅線，以及按照集約適度和綠色發(fā)展要求劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從政策上限制了民事主體享有財產權利的范圍，從國土空間規(guī)劃的角度為權利的行使劃定了界限。

（三）事后規(guī)劃對財產權利的限制

民事財產權利不符合事后規(guī)劃的情形，主要存在下述兩種情形。其一，事后規(guī)劃“已利用，但尚未被規(guī)劃”的土地。例如，依據《土地管理法》第59條和65條規(guī)定，鄉(xiāng)村建筑物應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設，在土地利用總體規(guī)劃制定前已修建卻不符合規(guī)劃所確定的用途時，不得重建和擴建。換言之，如果已建的建筑物或構筑物不符合事后規(guī)劃內容，不會被強制拆除?？梢?，此類事后規(guī)劃只是限制了民事主體利用財產權利的內容，而不是消滅民事權利。其二，事后調整既有規(guī)劃。事后規(guī)劃既可以是初次規(guī)劃，也可以是再次規(guī)劃。如果是再次規(guī)劃，也即對原有土地利用總體規(guī)劃進行修改，此時再次規(guī)劃的內容須經原批準機關批準。同時，既然再次規(guī)劃是對初次規(guī)劃的修改，那么勢必會影響到符合原規(guī)劃內容的土地利用內容。此時，應對《土地管理法》第59條和65條作擴張解釋，將“滿足初次規(guī)劃，但不滿足再次規(guī)劃”的已建建筑物和構筑物列入該條的適用范圍。

值得注意的是，當出現上述“已利用但尚未被規(guī)劃的土地進行事后規(guī)劃”和“滿足初次規(guī)劃，但不滿足再次規(guī)劃”的情形，民事主體享有的財產權是否可因規(guī)劃而受到限制需進一步分析。

其一，事后規(guī)劃有別于征收制度。《中華人民共和國憲法》第13條、《物權法》第42條、《土地管理法》第46條至49條規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收并予以補償。①財產補償的利益平衡模式來源于土地利用限制的補償模式，有美國的“管制準征收理論”和德國的“類似征收侵害理論”之分。參見郭潔：《土地用途管制模式的立法轉變》。如果已建建筑不符合事后規(guī)劃，但符合上述條文中公共利益條件時，可以被征收并給予適當補償。但是，因公共利益導致的征收與事后規(guī)劃的權力行使并不等同，兩者在適用時可能存在重疊，但在制度目的上存在差異。②值得注意的是，規(guī)劃調整和征收并無邏輯聯系，因規(guī)劃調整而產生征收的情形，只是恰好滿足了征收的構成要件。

其二，事后規(guī)劃必然會對公民財產權的行使造成影響，應依實際情況對土地財產權利主體進行補償。事后規(guī)劃的影響區(qū)分為積極影響和消極影響，前者會導致權利人的財產價值增值，后者會導致財產貶值或者引發(fā)“容積率轉移”的情形。③實踐中，為了解決了舊城保護和開發(fā)的困境，政府會通過規(guī)劃的方式，將該棟建筑自有的容積率轉移到同一財產主體的其他建筑物之上?！叭莘e率轉移”“地票”“城市建設用地增減掛鉤”等實踐模式，均是基于規(guī)劃權對民事主體的財產權產生影響的表現形式，是借規(guī)劃之名以開發(fā)方式來實現土地的有效治理。參見張先貴：《中國法語境下土地開發(fā)權是如何生成的——基于“新權利”生成一般原理之展開》，《求是學刊》2015年第6期。如果事后規(guī)劃對權利人產生的是積極影響，權利人無需因規(guī)劃支付額外費用。但涉及到征收時，則需考慮權利人為公共利益的特別付出，應予以額外補償。當然，此種情形與商業(yè)性的偽征收無關。如果事后規(guī)劃產生的是消極影響，那么政府在作出事后規(guī)劃后，應當對權利主體進行補償。換言之，因新規(guī)劃或規(guī)劃調整導致私權利的損失，除通過市場途徑予以解決外，還應當考慮事后規(guī)劃（含規(guī)劃調整）對權利主體帶來消極影響所產生的損失。④規(guī)劃調整與征收都是因公共利益引起的非市場行為，但其補償均可考慮“內部化到可能因此取得利益的相鄰者的土地上”。參見黃茂榮：《法學方法與現代民法》（第五版），法律出版社2007年版，第562頁。

（四）規(guī)劃權對權利束產生的“外部性”積極影響

規(guī)劃權的產生基礎并非為了限制民事主體財產權利的行使，而是旨在補充市場調節(jié)作用的不足，從權利束外部實現土地資源的合理配置。相對土地上的民事權利，土地規(guī)劃所具有的外部性特征在基層土地治理中能產生積極影響。例如，村莊規(guī)劃能有效促進鄉(xiāng)村振興，達到土地治理的目標。顯然，土地規(guī)劃權越來越積極主動和多維度地對土地財產權進行限制，中國土地規(guī)劃也不能一味依靠公權力的影響，而應當采取公私主體相互合作的治理模式。尤其在編制土地詳細計劃時，可以發(fā)揮公眾參與的程序規(guī)則，構建民事主體與公權力主體之間的互動關系，建立重大影響規(guī)劃的評估制度，從而激發(fā)規(guī)劃權的對土地財產權利束的外部影響，更有效地促成權利主體與公權力主體一道參與土地的治理。⑤郭潔：《土地用途管制模式的立法轉變》。

綜上，規(guī)劃權體系的構建是實現土地合理利用的前提，也是中國土地治理的核心內容。就內在體系而言，土地規(guī)劃體系的構建不僅在于提升土地利用效率、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，還需要實現人與自然的和諧。而在外部體系的構建上，要以《土地管理法》為基礎，通過用途管制的不同類型來完善規(guī)劃權制度。在土地利用權力束和土地財產性權利束的互動下，規(guī)劃權的內部體系與外部體系才能獲得統(tǒng)一，土地資源才能得到最為合理的配置。