我國存款準(zhǔn)備金制度發(fā)展中存在的問題及完善建議

孫桂紅

摘要： 存款準(zhǔn)備金制度是中央銀行三大貨幣政策工具之一，在調(diào)節(jié)商業(yè)銀行流動性、控制貨幣供應(yīng)量以及促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營等方面發(fā)揮著積極的作用。本文通過梳理和回顧我國存款準(zhǔn)備金率變動的歷程及其特征，提出對存款準(zhǔn)備金制度在執(zhí)行過程中需要關(guān)注的問題，并基于此提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞： 人民銀行? 存款準(zhǔn)備金率? 存款準(zhǔn)備金制度

存款準(zhǔn)備金政策是在中央銀行體制下建立起來的，要求商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定的比率在其吸收的存款總額中提取一定的資金交存中央銀行，并借以間接地對社會貨幣供應(yīng)量進(jìn)行控制的制度。存款準(zhǔn)備金制度的建立最早起源于美國，在美國的影響下其他國家的中央銀行也相繼作了類似的規(guī)定。我國在該制度產(chǎn)生的初期是為了使商業(yè)銀行在支付和清算上得到便利和保障。隨著制度的發(fā)展演變，現(xiàn)今，該政策不僅使貨幣供應(yīng)量和社會流動性得到調(diào)節(jié)，而且在金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。

一、我國存款準(zhǔn)備金政策歷史回溯

我國的存款準(zhǔn)備金制度是在1984年建立起來的，至今存款準(zhǔn)備金率經(jīng)歷了五十四次調(diào)整，其中降低存款準(zhǔn)備金率19次，提高存款準(zhǔn)備金率35次。歷年中小型和大型金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率的均值分別為13.8%和14.9%。最低的一次是1999年11月存款準(zhǔn)備金率由8%下調(diào)到6%，最高一次為2011年6月國內(nèi)大型和中小型存款類金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率分別達(dá)到21.5% 和19.5%。（具體見圖1）。我國存款準(zhǔn)備金政策調(diào)整大致可以分為以下五個階段：

圖1 存款準(zhǔn)備金率調(diào)整情況表

資料來源：中國人民銀行;WIND資訊。

（一）1984-1998年，中央銀行集中資金調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)階段

我國存款準(zhǔn)備金制度最早在1984年建立，改革開放逐漸推進(jìn)到金融領(lǐng)域，商業(yè)銀行的職能（面向普通企業(yè)和個人存款貸款業(yè)務(wù)）逐漸從中國人民銀行剝離出來，存款準(zhǔn)備金制度也建立起來。當(dāng)時央行規(guī)定了“法定存款準(zhǔn)備金率”，對企業(yè)、城鎮(zhèn)儲蓄和農(nóng)村存款，其法定準(zhǔn)備金率各自是20%、40%、25%。由于過高的法定存款準(zhǔn)備金率帶來流動性問題，為了減輕金融機(jī)構(gòu)的壓力，人民銀行從1985年開始統(tǒng)一了存款準(zhǔn)備金率的標(biāo)準(zhǔn)，不再按存款種類核定分類的做法，統(tǒng)一調(diào)整為10%，對準(zhǔn)備金也開始支付利息。1987年和1988年，人民銀行先后兩次將存款準(zhǔn)備金率從10%上調(diào)至13%，兩次的存款準(zhǔn)備金率頻繁調(diào)整，一是為了適當(dāng)集中資金，將資金用于支持重點產(chǎn)業(yè)和項目;二是為了緊縮銀根，控制通貨膨脹。這對于防止經(jīng)濟(jì)過熱、物價過快上漲以及貨幣投放過多發(fā)揮了積極的作用。

（二）1998-2004年，存款準(zhǔn)備金制度發(fā)展和改革階段

一是1997年由于受亞洲金融危機(jī)的影響，導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)增速快速下滑，加上之前的經(jīng)濟(jì)高通脹所導(dǎo)致的貨幣發(fā)行收縮，使得整個經(jīng)濟(jì)陷入通縮的局面。為保障商業(yè)銀行資金充裕，1998年3月以來，央行實際執(zhí)行了寬松的貨幣政策，人民銀行將存款準(zhǔn)備金率從13%下調(diào)到8%。盡管-5%的調(diào)整幅度是歷次調(diào)整中最為劇烈的，但中央銀行通過追加收回再貸款計劃、增發(fā)央行融資券等方式進(jìn)行了對沖。次年又降低至6%，達(dá)到了歷史的最低點。在之后的5年里我國進(jìn)入了一個穩(wěn)定的時期，存款準(zhǔn)備金率都維持在6%的穩(wěn)定水平。二是為更好地發(fā)揮準(zhǔn)備金制度在貨幣信貸調(diào)控中的作用，人民銀行于1998年3月對準(zhǔn)備金制度進(jìn)行了改革，將各金融機(jī)構(gòu)在人民銀行的準(zhǔn)備金存款和備付金存款兩個賬戶合并，統(tǒng)稱為準(zhǔn)備金存款賬戶。將法定存款準(zhǔn)備金率由13%下調(diào)至8%，對各金融機(jī)構(gòu)考核的形式按法人存放和考核，對準(zhǔn)備金存款賬戶超額部分的總量及分布由各金融機(jī)構(gòu)自行確定。該制度的改革，不僅有利于加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)資金調(diào)度和管理，同時賬戶的合并健全了存款準(zhǔn)備金的支付清算功能，有利于發(fā)揮準(zhǔn)備金工具作為貨幣政策手段的作用。

（三） 2004-2011年，深度凍結(jié)流動性和管理常態(tài)化階段

人民銀行自2003年9月首次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，始自2003年下半年的這一輪宏觀調(diào)控，一直試圖用“點剎”的辦法讓經(jīng)濟(jì)減速，但中國經(jīng)濟(jì)不僅沒有軟著陸，反而有一發(fā)難收之勢，固定資產(chǎn)投資規(guī)模仍繼續(xù)擴(kuò)大，貨幣供應(yīng)量仍過快增長，通貨膨脹壓力不斷增加，人民銀行頻繁上調(diào)準(zhǔn)備金率，特別是2006-2007年先后11次上調(diào)準(zhǔn)備金率，調(diào)整頻率之高為歷史罕見。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年6月末，人民銀行共上調(diào)存款準(zhǔn)備金率32次。尤其在2006年7月到2008年6月期間，人民銀行上調(diào)準(zhǔn)備金率18次，準(zhǔn)備金率高達(dá)17.5% ，通過調(diào)整使通貨膨脹和流動性過剩壓力得到了緩解。2010年由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢較金融危機(jī)時期已經(jīng)好轉(zhuǎn)，人民銀行為了收緊流動性，準(zhǔn)備金率調(diào)整一路高歌。由于“四萬億”計劃引發(fā)的經(jīng)濟(jì)過熱在2010年開始顯現(xiàn)，人民銀行從2010年起再次開始提高準(zhǔn)備金率，截至2011年6月連續(xù)上調(diào)12次，并于2011年6月國內(nèi)大型和中小型存款類金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率分別達(dá)到21.5% 和19.5%的歷史新高（見圖1），有效地對沖了外匯占款過多導(dǎo)致的流動性過剩。

（四）2011-2019年，主動投放流動性的有效工具階段

隨著中國外匯流入增速下降，為應(yīng)對這一變化，2011年底，央行連續(xù)8次降低存款準(zhǔn)備金率，成為“增加銀行體系流動性供應(yīng)，增強(qiáng)金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力”的重要舉措。2012年底到2015年初，我國存款準(zhǔn)備金率沒有進(jìn)行過調(diào)整。2015年初到2016年初，先后4次降低存款準(zhǔn)備金率，而2018年至今已經(jīng)進(jìn)行了6次降準(zhǔn)，很明顯進(jìn)入降準(zhǔn)周期。由于降低存款準(zhǔn)備金率使整個社會信貸規(guī)模擴(kuò)大，對于資本市場（股市、債市、房市）算是利好消息。最典型的是2019年1月4日，中國人民銀行決定下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率，此后滬指開啟了上漲行情，從低點2440點，最高漲至3288點。

（五）2019年至今，構(gòu)建“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率新框架和實施定向降準(zhǔn)階段

為深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)中央銀行貨幣政策調(diào)控能力，有效引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對實體經(jīng)濟(jì)支持力度，緩解小微企業(yè)和民營企業(yè)融資難問題，人民銀行于2019年5月6日宣布構(gòu)建“三檔兩優(yōu)”準(zhǔn)備金率新框架，即金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率分為高、中、低三個基準(zhǔn)檔，并在此基礎(chǔ)上實行兩項優(yōu)惠政策。“三檔兩優(yōu)”新框架既是總量政策的優(yōu)化，也是結(jié)構(gòu)性政策的創(chuàng)新。不僅有利于加強(qiáng)宏觀調(diào)控和流動性管理，而且還改善了金融供給結(jié)構(gòu)，防范了資金風(fēng)險，使小微企業(yè)和民營企業(yè)得到了更好的發(fā)展。特別是2019年5月15日起將服務(wù)縣域的農(nóng)村商業(yè)銀行存款準(zhǔn)備金率與農(nóng)村信用社并檔，執(zhí)行較低存款準(zhǔn)備金率的機(jī)構(gòu)數(shù)量從2385家增至3544家，資產(chǎn)總規(guī)模也從5.6萬億元擴(kuò)大至15.4萬億元，有力推動了金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在縣域的落地落實。央行降準(zhǔn)和定向降準(zhǔn)的實施，也表明逆周期調(diào)節(jié)力度明顯加大。對城商行定向降準(zhǔn)有助于緩解當(dāng)前流動性分層、城商行負(fù)債端收縮的困局，從而更好地支持民營小微企業(yè)。央行在加大逆周期調(diào)節(jié)力度的同時，也保持貨幣政策的松緊適度。

二、中央銀行調(diào)整存款準(zhǔn)備金率的作用

存款準(zhǔn)備金制度是中央銀行三大貨幣政策工具之一，因其對貨幣供應(yīng)量直接影響巨大，通常被認(rèn)為是貨幣政策中的一劑“猛藥”。由于我國金融市場還不發(fā)達(dá)，利率調(diào)控機(jī)制尚待完善，以存款準(zhǔn)備金為代表的調(diào)控還將長期占據(jù)貨幣調(diào)控的主導(dǎo)地位，存款準(zhǔn)備金制度在未來較長時期對于我國貨幣調(diào)控仍具有舉足輕重的現(xiàn)實意義。

（一）刺激投資需求

實體經(jīng)濟(jì)是大國經(jīng)濟(jì)之本。十九大報告指出我國實體經(jīng)濟(jì)水平有待提高，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點放在實體經(jīng)濟(jì)上。近年來隨著“雙創(chuàng)”方針的開展，我國短時間內(nèi)涌現(xiàn)出了大規(guī)模的中小微企業(yè)，面對眾多企業(yè)，商業(yè)銀行借貸體系顯得有些力不從心。早在2012年，小微企業(yè)的融資需求就超過了16.3萬億元，但是超過75%的貸款需求都未得到滿足。由于眾多小微企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入期和成長期，無論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)還是加入現(xiàn)有行業(yè)，小微企業(yè)都處于進(jìn)入門檻與退出門檻都高的兩難境地，投資者投資風(fēng)險居高不下，經(jīng)營者經(jīng)營風(fēng)險令人擔(dān)憂，由于這些企業(yè)經(jīng)營規(guī)模有限、固定資產(chǎn)較少、部分企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成果未能及時轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力或大量現(xiàn)金流，再加上借貸擔(dān)保體系的不健全，一些基層商業(yè)銀行由于資金規(guī)模小，對于部分企業(yè)有恐貸心理，擔(dān)心信息不對稱造成的逆向選擇和道德風(fēng)險，連同較高的利率水平使得小微企業(yè)在借貸的過程中遇到了融資難、融資貴的問題。在存款準(zhǔn)備金率降低之后，人民幣供給增加，商業(yè)銀行留有的可供借貸資金增加，企業(yè)的借貸利率與成本降低，用于擴(kuò)大生產(chǎn)的投資將進(jìn)一步增加。此舉為廣大中小微企業(yè)的發(fā)展解了燃眉之急。同時，我國利率市場化改革不斷推進(jìn)，商業(yè)銀行在擁有充足可貸資金的基礎(chǔ)上，為提高盈利能力，會主動創(chuàng)新業(yè)務(wù)形式，提高借貸服務(wù)質(zhì)量。

（二）穩(wěn)定房價

存款準(zhǔn)備金率的上調(diào)是間接收緊房貸，下調(diào)是刺激貸款購房。房價呈上升趨勢時，通常存款準(zhǔn)備金率也在高位，國家通過提高存款準(zhǔn)備金率抑制房價過快增長及經(jīng)濟(jì)過熱，如金融危機(jī)后的2010年房價開始翻倍高速增長，此時的存款準(zhǔn)備金率在16%左右，2010年僅一年央行就6次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，到2015、2016年已達(dá)到20%左右的高點;房價呈下降趨勢時，國家通過下調(diào)存款準(zhǔn)備金率給予市場寬松的貨幣政策刺激支出，例如2008-2009年金融危機(jī)中的房價及2018年后多地出現(xiàn)房價大跌的情況，2018年央行三次降準(zhǔn)，累計降低存款準(zhǔn)備金率2.5%，房價基于平穩(wěn)態(tài)勢。

（三）促進(jìn)居民消費

影響居民消費水平的因素有居民收入水平、物價水平、預(yù)期變量等。在大量資金流入市場之后，貨幣市場在短期內(nèi)處于供過于求的狀態(tài)，市場利率水平將降低，居民的儲蓄意愿會受到挫傷，于是更多的人選擇投資股票、債券等有價證券或者消費等效用高的經(jīng)濟(jì)行為。隨著貨幣供給的增加，從長遠(yuǎn)來看，生產(chǎn)者利用廉價資金擴(kuò)大生產(chǎn)，增加了商品和服務(wù)的供應(yīng)量，相對于市場原有物價水平，消費者可以以低的價格取得同等效用;此外，企業(yè)的擴(kuò)大生產(chǎn)與整個社會的經(jīng)濟(jì)繁榮會使得工人工資處于穩(wěn)定增長狀態(tài)，居民預(yù)期收入增加，無疑會刺激居民當(dāng)前的消費意愿。在降低存款準(zhǔn)備金率同時期的還有提高個人所得稅起征點的財政政策，它增加了居民的可支配收入，進(jìn)一步刺激了居民消費水平的提升。

（四）促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長

簡單的說是利于實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在外需不穩(wěn)、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩、通脹壓力趨弱，且中美貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)的關(guān)鍵點上，央行通過下調(diào)準(zhǔn)備金率傳遞出穩(wěn)增長的信號，是央行貨幣政策微調(diào)的進(jìn)一步體現(xiàn)。自 2011 年下半年以來 ，我國經(jīng)濟(jì)受國內(nèi)外各種因素的影響，呈現(xiàn)出逐步減速的趨勢。為了使經(jīng)濟(jì)能夠保持穩(wěn)定增長的勢頭，央行改變了存款準(zhǔn)備金政策的方向，自 2011 年 11月起至2019年9月經(jīng)過14次存款準(zhǔn)備金率的連續(xù)調(diào)整，我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)下滑的勢頭已經(jīng)得到扼制，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了企穩(wěn)的態(tài)勢。在2019年的政府工作報告中提出，要改革完善貨幣信貸投放機(jī)制，適時運用存款準(zhǔn)備金率、利率等數(shù)量和價格手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大信貸投放、降低貸款成本，精準(zhǔn)有效地支持實體經(jīng)濟(jì) 。因此，存款準(zhǔn)備金政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用。

三、存款準(zhǔn)備金制度在實踐中存在的不足

（一）差別存款準(zhǔn)備金制度需要進(jìn)一步完善

為了完善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運行，防范金融風(fēng)險，督促金融機(jī)構(gòu)逐步達(dá)到資本充足率要求，降低不良貸款比率，央行在2004年4月下發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于實行差別存款準(zhǔn)備金率制度的通知》。該制度作為主要貨幣政策工具。差別存款準(zhǔn)備金制度實施后，政策效果較為顯著：一是在提升商業(yè)銀行資產(chǎn)充足率水平、贏利水平、內(nèi)部管理和風(fēng)險控制等方面發(fā)揮了積極的作用。二是有利于抑制資本充足率較低且資產(chǎn)質(zhì)量較差的金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張貸款。但是在制度執(zhí)行中還存在一些因素影響貨幣政策的有效發(fā)揮。首先是國際上是以銀行的存款類別和存款規(guī)模作為依據(jù)來確定存款準(zhǔn)備金率。而我國對同一金融機(jī)構(gòu)的所有存款，不分存款的期限和功能，沒有對其資產(chǎn)質(zhì)量狀況、不同的資本充足率等情況進(jìn)行細(xì)化，不利于商業(yè)銀行加強(qiáng)流動性管理。其次是目前我國對商業(yè)銀行實行差別存款準(zhǔn)備金制度是以“宏觀審慎評估體系”（MPA）中的指標(biāo)掛鉤，由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置不平衡，各地區(qū)銀行規(guī)模的大小也有差別，都執(zhí)行統(tǒng)一的存款準(zhǔn)備金率，不利于優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)金融的協(xié)調(diào)發(fā)展。