中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作路徑與建議

文 / 李路路 張斌亮

一、中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策背景

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，應(yīng)對(duì)氣候變化作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分和推動(dòng)力量，是破解中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨資源環(huán)境瓶頸制約、解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的必然選擇，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措。

近年來(lái)，中國(guó)不斷完善應(yīng)對(duì)氣候變化的頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)劃，先后印發(fā)了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)年度報(bào)告》《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》等一系列文件指導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容列入《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等戰(zhàn)略性文件。

2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》 （國(guó)發(fā) 〔2016〕 61號(hào)），并制定《“十三五”省級(jí)人民政府控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作開(kāi)展和落實(shí)。方案提出了中國(guó)二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰的總體目標(biāo)，以及2020年單位GDP碳排放比2015年下降18%、碳排放總量得到有效控制、支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)到峰值、低碳試點(diǎn)示范不斷深化、減污減碳協(xié)同作用進(jìn)一步加強(qiáng)等一系列重要目標(biāo)，并明確了低碳引領(lǐng)能源革命、打造低碳產(chǎn)業(yè)體系、推動(dòng)城鎮(zhèn)化低碳發(fā)展、加快區(qū)域低碳發(fā)展、建設(shè)和運(yùn)行全國(guó)碳市場(chǎng)等八大主要任務(wù)。

二、中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作路徑

在一系列目標(biāo)和頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，中國(guó)形成了以控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核為管理手段，以區(qū)域低碳發(fā)展和碳市場(chǎng)建設(shè)為兩條主線，以溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算、低碳科技創(chuàng)新、低碳發(fā)展能力建設(shè)等為基礎(chǔ)支撐的低碳發(fā)展總體戰(zhàn)略部署。

（一）以降碳考核實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理

自2014年起國(guó)家組織各省（區(qū)、市）開(kāi)展節(jié)能降碳考核，2016年起開(kāi)展控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核，考核內(nèi)容包括單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)（又稱“碳強(qiáng)度控制目標(biāo)”）完成情況和主要任務(wù)措施及基礎(chǔ)工作落實(shí)情況等，每年7月底前完成上年度考核、2021年6月底前完成“十三五”期末考核。生態(tài)環(huán)境部會(huì)同控制溫室氣體排放工作相關(guān)部門組成考核工作組具體組織實(shí)施，考核結(jié)果將作為對(duì)各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，并建立責(zé)任追究制度，起到了較強(qiáng)的約束性作用。各地區(qū)需要根據(jù)國(guó)家考核方案對(duì)下轄地市進(jìn)行考核，確保溫室氣體排放控制目標(biāo)逐級(jí)落實(shí)。

（二）以低碳試點(diǎn)示范推動(dòng)區(qū)域低碳發(fā)展

低碳試點(diǎn)示范覆蓋多個(gè)領(lǐng)域、包含多種類型，是中國(guó)不同尺度區(qū)域、不同類型主體自下而上探索、總結(jié)適宜低碳發(fā)展路徑的先行先試。中國(guó)自2010年啟動(dòng)創(chuàng)建第一批低碳省區(qū)和城市試點(diǎn)，目前已開(kāi)展三批共87個(gè)低碳城市試點(diǎn)、兩批共51個(gè)低碳園區(qū)試點(diǎn)和若干低碳社區(qū)、產(chǎn)品、技術(shù)、企業(yè)等多種類型的試點(diǎn)工作。其中，低碳城市試點(diǎn)作為各類試點(diǎn)的典型代表，實(shí)施內(nèi)容豐富、抓手明確、落地效果好；低碳園區(qū)和社區(qū)試點(diǎn)尺度較小，創(chuàng)建思路和框架與低碳城市類似，但涉及面更窄、針對(duì)性更強(qiáng)；低碳產(chǎn)品、技術(shù)、企業(yè)等試點(diǎn)開(kāi)展的思路與形式各具特點(diǎn)，與各地低碳工作開(kāi)展緊密結(jié)合，為所在領(lǐng)域低碳工作提供樣板。此外，主管部門創(chuàng)新性提出開(kāi)展近零碳排放區(qū)示范工程，作為低碳試點(diǎn)的進(jìn)一步深化。上述試點(diǎn)工程的實(shí)施形成了一批各具特色的低碳發(fā)展路徑和模式，構(gòu)建了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的低碳示范格局，為全國(guó)各區(qū)域開(kāi)展低碳工作提供了有益借鑒。

（三）以碳市場(chǎng)促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)低碳發(fā)展

碳排放權(quán)交易（以下簡(jiǎn)稱“碳交易”）是自上而下進(jìn)行設(shè)計(jì)、推動(dòng)重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能降碳的市場(chǎng)化機(jī)制。中國(guó)于2011年起開(kāi)展“兩省五市”碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，在總結(jié)6年試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上開(kāi)展全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。全國(guó)碳市場(chǎng)自2014年開(kāi)始籌備建設(shè)，并于2017年底印發(fā)了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱“方案”），該方案明確指出：以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)；按照“成熟一個(gè)行業(yè)納入一個(gè)行業(yè)”的原則逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，按照基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期三個(gè)階段穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作。2019年10月22日-12月6日，生態(tài)環(huán)境部氣候司針對(duì)地方應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門、技術(shù)支撐單位和部分電力企業(yè)等組織開(kāi)展了8期、17場(chǎng)碳市場(chǎng)配額分配和管理培訓(xùn)班，旨在進(jìn)一步提升中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)各類參與主體參與能力和管理水平，也加速了中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和啟動(dòng)進(jìn)程。2019年12月27日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于做好2019年度碳排放報(bào)告與核查及發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位名單報(bào)送相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2019〕943號(hào)），正式啟動(dòng)了2019年度重點(diǎn)排放單位碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告核查工作。

（四）以各項(xiàng)基礎(chǔ)工作保障低碳發(fā)展

為科學(xué)有效支撐各項(xiàng)低碳工作，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)先后兩次印發(fā)開(kāi)展省級(jí)溫室氣體排放清單編制工作的通知，要求各?。▍^(qū)、市）編制2005年、2010年、2012年和2014年的清單，并進(jìn)行聯(lián)審，評(píng)估編制質(zhì)量；針對(duì)重點(diǎn)企（事）業(yè)單位，要求各?。▍^(qū)、市）每年組織溫室氣體排放報(bào)告核查工作，并先后分3批發(fā)布24個(gè)核算指南，推進(jìn)企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)建設(shè)。自2014年起，每年發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能低碳技術(shù)推廣目錄》，并不斷加強(qiáng)低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣與成果轉(zhuǎn)化。此外，依托財(cái)政資金、國(guó)際項(xiàng)目等資源，積極組織并推動(dòng)中央政府、地方政府、重點(diǎn)企業(yè)等開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化和低碳發(fā)展能力建設(shè)。

三、下階段工作建議

為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、確保完成國(guó)家下達(dá)的“十三五”碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)和任務(wù)，在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化總體思路的指導(dǎo)下，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、打造試點(diǎn)示范、完善多層次環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)建設(shè)、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)等4方面工作。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

建立碳排放總量控制和評(píng)價(jià)考核制度，按照區(qū)域分解方法和落實(shí)機(jī)制，擴(kuò)充碳強(qiáng)度下降目標(biāo)考核內(nèi)容，不斷強(qiáng)化碳排放總量控制力度，形成目標(biāo)分解長(zhǎng)效機(jī)制；開(kāi)展碳排放達(dá)峰路徑研究并推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域率先達(dá)峰，開(kāi)展區(qū)域?qū)用娣逯的繕?biāo)、達(dá)峰路線圖和總量控制研究，支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域碳排放率先達(dá)峰，鼓勵(lì)低碳試點(diǎn)等其他區(qū)域提出峰值目標(biāo)，明確達(dá)峰路線圖，開(kāi)展總量控制，為區(qū)域盡快實(shí)現(xiàn)碳排放峰值奠定基礎(chǔ)。

（二）打造試點(diǎn)示范

根據(jù)國(guó)家低碳社區(qū)試點(diǎn)工作總體要求，深化低碳社區(qū)試點(diǎn)示范建設(shè)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上組織開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣，為中國(guó)低碳發(fā)展發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；推進(jìn)低碳園區(qū)試點(diǎn)示范建設(shè)，推進(jìn)低碳生產(chǎn)，改善園區(qū)用能結(jié)構(gòu)，持續(xù)提高綠色低碳能源使用比率，積極開(kāi)展低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳化改造和新型低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升工業(yè)園區(qū)低碳發(fā)展水平、促進(jìn)工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型；開(kāi)展近零碳排放示范區(qū)建設(shè)，選擇條件成熟的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)、工礦區(qū)、城鎮(zhèn)等開(kāi)展近零碳排放區(qū)示范工程。

（三）完善多層次環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)建設(shè)

積極參與全國(guó)碳排放權(quán)交易，明確并動(dòng)態(tài)更新納入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的企業(yè)名單，建立健全重點(diǎn)企（事）業(yè)單位碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查體系，引導(dǎo)重點(diǎn)排放單位積極參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)；創(chuàng)新開(kāi)展碳普惠制試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)部分地市優(yōu)先開(kāi)展碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)，選擇小范圍以活動(dòng)形式開(kāi)展碳普惠工作試點(diǎn)，逐漸面向更大范圍和更廣泛群體進(jìn)行推廣；探索建立可持續(xù)碳匯扶貧機(jī)制，根據(jù)區(qū)域主體功能，將低碳發(fā)展納入扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)任務(wù)體系，制定支持貧困地區(qū)低碳發(fā)展的差別化扶持政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。鼓勵(lì)大力開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)碳減排項(xiàng)目，推動(dòng)貧困地區(qū)碳減排項(xiàng)目進(jìn)入碳市場(chǎng)和碳普惠交易市場(chǎng)。

（四）夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)，針對(duì)不同參與主體，開(kāi)展不同層面、有針對(duì)性的培訓(xùn)，覆蓋應(yīng)對(duì)氣候變化政策、中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)、低碳城市建設(shè)等內(nèi)容，增強(qiáng)政策制定者和企業(yè)管理者的低碳戰(zhàn)略決策能力；加大氣候變化教育與公眾宣傳力度，重視環(huán)境與氣候變化領(lǐng)域的中小學(xué)科普教育工作，深入推進(jìn)氣候變化課程進(jìn)校園活動(dòng)，從小培育青少年保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化的綠色低碳意識(shí)。

建立健全溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)溫室氣體排放核算工作，推動(dòng)省市兩級(jí)溫室氣體清單編制常態(tài)化，為碳排放峰值研究、潛力分析、重點(diǎn)領(lǐng)域識(shí)別、試點(diǎn)示范建設(shè)等工作奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；依托現(xiàn)有平臺(tái)加強(qiáng)交流合作，宣傳推廣低碳先進(jìn)典型及成功經(jīng)驗(yàn)。搭建面向生態(tài)文明和低碳發(fā)展領(lǐng)域的對(duì)外交流合作平臺(tái)，吸引國(guó)內(nèi)外低碳領(lǐng)域智力、技術(shù)和資金；加強(qiáng)碳排放與大氣污染物排放協(xié)同控制，在監(jiān)測(cè)觀測(cè)、目標(biāo)設(shè)定、制定政策行動(dòng)方案、政策目標(biāo)落實(shí)的監(jiān)督檢查機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌融合、協(xié)同推進(jìn)，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化與污染防治的協(xié)同增效。