淺論市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目全生命周期策劃要點(diǎn)

陳曉浩

（中交三航局廈門分公司 福建廈門 361006）

0 引言

截至2019年1月底，全國(guó)PPP（政府和社會(huì)資本合作）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目8735個(gè)、投資額13.2萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目累計(jì)4814個(gè)，投資額7.3萬(wàn)億元。不同的PPP投資項(xiàng)目在簽約落地時(shí)，所涉及的項(xiàng)目組織架構(gòu)、合同體系、合作協(xié)議、移交機(jī)制都各有各的特點(diǎn)，作為項(xiàng)目的投資方，來(lái)自不同的央企、國(guó)企、民營(yíng)、金融資本，不同的投資項(xiàng)目管理理念也將影響著PPP項(xiàng)目完整實(shí)施順利與否。在市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目上，項(xiàng)目的合作性質(zhì)主要政府付費(fèi)型和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)型模式為主，為同類PPP投資項(xiàng)目如何全面掌握投資經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)投資效益最大化提供借鑒參考。

1 項(xiàng)目管理架構(gòu)體系建設(shè)

在PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司注冊(cè)成立后3個(gè)月內(nèi)，項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目批復(fù)文件、交底文件、招投標(biāo)文件、投資建設(shè)合同、合資協(xié)議等相關(guān)項(xiàng)目資料及有關(guān)規(guī)定，建立PPP投資項(xiàng)目的管理體系架構(gòu)。

項(xiàng)目公司組織機(jī)構(gòu)管理包含項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)，股東構(gòu)成、股權(quán)結(jié)構(gòu)比例；董事會(huì)成員、監(jiān)事成員、經(jīng)營(yíng)層成員；股東會(huì)議事規(guī)則；董事會(huì)議事規(guī)則。

項(xiàng)目公司高級(jí)管理層設(shè)總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)總監(jiān)；下設(shè)四個(gè)職能管理部門，即財(cái)務(wù)部、商務(wù)合約部、工程管理部、綜合辦公室。明確高級(jí)管理人員及各部門崗位職責(zé)。項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際和組織機(jī)構(gòu)需要，采用“定責(zé)、定崗、定編、定人”的原則。

2 項(xiàng)目管理目標(biāo)設(shè)定

2.1 總體目標(biāo)

項(xiàng)目管理總體目標(biāo)是以在保安全、保質(zhì)量、保環(huán)境達(dá)標(biāo)的前提條件下，實(shí)現(xiàn)投資效益最大化。項(xiàng)目公司通過(guò)分析、調(diào)查、研究投資項(xiàng)目的地域特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特性、項(xiàng)目本身潛力等，通過(guò)與政府方溝通協(xié)調(diào)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資優(yōu)化、降本、降造來(lái)控制投資規(guī)模、降低建設(shè)期成本、縮短建設(shè)周期等，并以此實(shí)現(xiàn)預(yù)期總體目標(biāo)。

總體目標(biāo)分解如下：

（1）嚴(yán)格按照“整體打包、成熟一期、實(shí)施一期”的原則推進(jìn)。

（2）落實(shí)項(xiàng)目融資及融資擔(dān)保條件。

（3）做好在建和擬建投資項(xiàng)目的自有資金平衡方案，推進(jìn)投資資金的良性循環(huán)，確保投資本項(xiàng)目不影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（4）關(guān)注地方政府財(cái)政采購(gòu)能力，落實(shí)政府采購(gòu)資金來(lái)源及保障措施，積極規(guī)避政府采購(gòu)的逾期風(fēng)險(xiǎn)。

（5）投資建設(shè)合同中明確征地拆遷等工作由政府負(fù)責(zé)，因征地拆遷工作滯后影響工程進(jìn)度的索賠條款，以及工程材料調(diào)差、利率浮動(dòng)等對(duì)投資方有利的條款。

（6）加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，確保工程建設(shè)的安全質(zhì)量和進(jìn)度；做好優(yōu)化設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制項(xiàng)目成本；防范規(guī)避各類投資風(fēng)險(xiǎn)，確保預(yù)期投資收益的實(shí)現(xiàn)。

2.2 項(xiàng)目公司具體目標(biāo)

（1）項(xiàng)目投資總額設(shè)定，其中建安費(fèi)占比不低于投資評(píng)估，固定費(fèi)用占比不高于投資評(píng)估。

（2）項(xiàng)目融資利率（不高于投資評(píng)估分析值）。

（3）項(xiàng)目資本金收益率（不低于投資評(píng)估測(cè)算值）。

（4）項(xiàng)目動(dòng)態(tài)回收期（不高于投資評(píng)估測(cè)算值）。

（5）項(xiàng)目建設(shè)期（不大于投資評(píng)報(bào)告確定的期限）。

（6）自有資金投入控制（不大于投資協(xié)議）。

（7）安全管理目標(biāo)。

（8）質(zhì)量管理目標(biāo)。

（9）環(huán)境管理目標(biāo)：杜絕一般及以上環(huán)境責(zé)任事故。

（10）文明創(chuàng)建目標(biāo)：爭(zhēng)創(chuàng)市級(jí)及以上等級(jí)的文明工地。

3 風(fēng)險(xiǎn)控制管理

3.1 風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)

3.1.1 建立風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系

風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，該體系要具有穩(wěn)定性，要具有規(guī)范性，通過(guò)制定規(guī)范流程體系和一系列規(guī)章制度在決策層、職能部門和基層之間形成相互對(duì)應(yīng)和銜接。

3.1.2 完善風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)制度

為落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理策略和風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案，項(xiàng)目公司需建立風(fēng)險(xiǎn)管理的可行性報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督、專業(yè)評(píng)估等相關(guān)制度。同時(shí)，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定及建設(shè)管理相關(guān)要求，確定在不同建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)控制。

3.2 主要風(fēng)險(xiǎn)清單

（1）工程風(fēng)險(xiǎn)：①質(zhì)量：質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題勢(shì)必造成成本增加，工期延誤，直接影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本以及運(yùn)營(yíng)期維護(hù)、維修工程量；②安全：安全事故造成成本增加，工期延誤；③環(huán)境：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)變化風(fēng)險(xiǎn)隨著居民生活質(zhì)量的日益提高，相應(yīng)地國(guó)家對(duì)環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必也會(huì)隨之提高，進(jìn)而影響維護(hù)運(yùn)營(yíng)成本。④進(jìn)度：施工進(jìn)度延誤一般情況下會(huì)造成成本超支風(fēng)險(xiǎn)，另外，由于設(shè)備、材料價(jià)格發(fā)生波動(dòng)、貸款利率調(diào)控等因素，導(dǎo)致費(fèi)用超出預(yù)算，工期延誤，影響項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，增加建設(shè)期成本，延遲可用性服務(wù)費(fèi)獲取，造成項(xiàng)目收益損失。

（2）融資：資金來(lái)源困難，項(xiàng)目公司融資能力不高，融資成本高。

（3）政策：政策變化導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行或執(zhí)行成本過(guò)高。

3.3 重大風(fēng)險(xiǎn)的管理措施

根據(jù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)承擔(dān)對(duì)其最有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，如建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，對(duì)各種不可抗力情況予以分析，合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

4 建設(shè)期管理

4.1 項(xiàng)目前期工作管理

前期手續(xù)辦理情況是否完整，對(duì)項(xiàng)目融資交割以及建設(shè)期管理影響大，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施階段銀行風(fēng)控融資放款要求，市政工程前期合規(guī)性手續(xù)主要包含以下內(nèi)容：工程可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目立項(xiàng)：工可批復(fù)文件或項(xiàng)目核準(zhǔn)、項(xiàng)目規(guī)劃選址意向書、項(xiàng)目用地預(yù)審、環(huán)評(píng)批復(fù)、PPP項(xiàng)目入庫(kù)通知書、財(cái)政承受能力報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)、PPP實(shí)施方案、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、林地使用批復(fù)、國(guó)有土地使用證、施工許可證、變更項(xiàng)目業(yè)主的批復(fù)。

4.2 征地拆遷計(jì)劃

根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》約定，區(qū)分該項(xiàng)目的征地拆遷的責(zé)任主體，并通過(guò)合同約定落實(shí)征地拆遷進(jìn)度計(jì)劃和移交施工用地時(shí)點(diǎn)。

4.3 設(shè)計(jì)變更管理

加強(qiáng)工程變更的管理，規(guī)范變更行為，保證工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資和安全，促進(jìn)廉政建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和相關(guān)行業(yè)辦法要求，制定工程變更管理辦法。變更的提出、變更指示、變更報(bào)價(jià)、變更確定和變更實(shí)施等過(guò)程應(yīng)按施工合同約定的程序進(jìn)行。

4.4 進(jìn)度管理

根據(jù)項(xiàng)目施工組織設(shè)計(jì)要求上報(bào)施工總體工期目標(biāo)及施工計(jì)劃安排，工期能否按期實(shí)現(xiàn)，直接影響項(xiàng)目的可用性付費(fèi)收款時(shí)點(diǎn)，進(jìn)而影響項(xiàng)目預(yù)期測(cè)算和投資效益實(shí)現(xiàn)，因此，在項(xiàng)目策劃前期，需認(rèn)真對(duì)待施工總承包方提交的施工組織設(shè)計(jì)并嚴(yán)格按合同要求審批，并督促落實(shí)各項(xiàng)進(jìn)度保證措施，通過(guò)積極開展多種多樣的勞動(dòng)競(jìng)賽，制定節(jié)點(diǎn)工期目標(biāo)，以加快工程的施工進(jìn)程，完成合同指定的每個(gè)節(jié)點(diǎn)工期要求。

4.5 安全生產(chǎn)管理

根據(jù)本項(xiàng)目的具體情況，建立健全符合本項(xiàng)目特點(diǎn)的安全生產(chǎn)保證體系，配置必要的設(shè)備、裝備和專業(yè)人員，確定整個(gè)施工過(guò)程中的重點(diǎn)內(nèi)容、關(guān)鍵點(diǎn)及危險(xiǎn)部位的控制手段、措施并嚴(yán)格實(shí)施，以確保安全措施計(jì)劃的內(nèi)容具有嚴(yán)密性、針對(duì)性、可操作性和可行性。項(xiàng)目經(jīng)理部建立以項(xiàng)目經(jīng)理為首的安全保證體系，經(jīng)理部和各部門、作業(yè)工區(qū)分級(jí)負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)施工作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)控制和職工的安全生產(chǎn)教育為重點(diǎn)，開展創(chuàng)建安全標(biāo)準(zhǔn)工地活動(dòng)，確保單元工程的施工安全。

5 項(xiàng)目投融資及財(cái)務(wù)管理計(jì)劃

5.1 投資預(yù)算管理

為保證本PPP項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施，優(yōu)化各種資金的利用，根據(jù)政府對(duì)項(xiàng)目的節(jié)點(diǎn)要求和項(xiàng)目本身的實(shí)際情況。社會(huì)資本方與政府出資人代表組建項(xiàng)目公司以后，按照項(xiàng)目工程款支付特點(diǎn)和建設(shè)進(jìn)度推進(jìn)的資金要求，為使投資計(jì)劃具有合理性、可行性，制定投資計(jì)劃：投資計(jì)劃需考慮項(xiàng)目資本金到位時(shí)點(diǎn)、項(xiàng)目貸款銀行融資部分的額度、貸款部分匹配建設(shè)進(jìn)展時(shí)點(diǎn)、建設(shè)期預(yù)計(jì)其他現(xiàn)金流入、建設(shè)期銀行貸款付息等因素。

5.2 融資管理

根據(jù)項(xiàng)目總投資額度，結(jié)合項(xiàng)目合同約定，確定項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的比例，按招標(biāo)文件約定社會(huì)資本方和政府出資方持股比例，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，各自同比例出資到位。

除資本金以外的其余建設(shè)資金，主要采取銀行貸款方式融資。合同簽訂及項(xiàng)目公司成立以后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)啟動(dòng)項(xiàng)目融資工作，通過(guò)多家金融機(jī)構(gòu)洽談，爭(zhēng)取最優(yōu)融資方案。同時(shí)計(jì)劃與銀行簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，為項(xiàng)目的融資審批提供便捷的綠色通道。在項(xiàng)目自有資金無(wú)法到位且銀行融資未落實(shí)的情況下，根據(jù)項(xiàng)目施工進(jìn)度可與其他金融機(jī)構(gòu)簽訂工程短期融資協(xié)議，作為該項(xiàng)目的融資補(bǔ)充。

6 運(yùn)營(yíng)、政府采購(gòu)管理

6.1 運(yùn)營(yíng)管理

本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間，工作重點(diǎn)由項(xiàng)目建設(shè)管理轉(zhuǎn)移為以交通設(shè)施維護(hù)、城市道路及附屬設(shè)施管理維護(hù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理。項(xiàng)目公司根據(jù)運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)際需要，由工程技術(shù)部負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)籌備工作，從建設(shè)期介入、正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期各項(xiàng)合法合規(guī)手續(xù)辦理、人員招聘與培訓(xùn)計(jì)劃、制度文件編制、物資設(shè)備采購(gòu)等方面進(jìn)行籌備，著手做好項(xiàng)目從建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的銜接工作。

（1）項(xiàng)目建設(shè)期，由專人負(fù)責(zé)與政府部門對(duì)接，商定運(yùn)營(yíng)維護(hù)方式、及績(jī)效考核事項(xiàng)。

（2）按照特許經(jīng)營(yíng)合同約定，辦理好進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期的手續(xù)。

（3）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)人員招聘與培訓(xùn)計(jì)劃。

機(jī)構(gòu)設(shè)置按照“集中管理”模式，堅(jiān)持“精簡(jiǎn)、合理、高效”的配置原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合考慮，采取全線集中監(jiān)控、集中管理的方式，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

（4）制度文件編制。

通過(guò)編制科學(xué)合理的維護(hù)計(jì)劃，建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)安全管理制度、運(yùn)營(yíng)維護(hù)施工組織管理制度，運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量管理制度、運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)費(fèi)管理制度等，并建立運(yùn)營(yíng)維護(hù)作業(yè)管理制度、技術(shù)檔案管理制度等相關(guān)制度，制定維護(hù)管理措施，確保實(shí)現(xiàn)維護(hù)管理目標(biāo)。

6.2 政府采購(gòu)付費(fèi)管理

項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期主要任務(wù)在于密切跟進(jìn)實(shí)施機(jī)構(gòu)關(guān)于本項(xiàng)目的按時(shí)付費(fèi)，按PPP項(xiàng)目合同約定的付費(fèi)時(shí)點(diǎn)，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段，編制詳細(xì)的回購(gòu)付費(fèi)計(jì)劃表，回購(gòu)主要由財(cái)務(wù)部門牽頭，計(jì)劃合約部和施工管理部配合的方式，相關(guān)部門建立回購(gòu)臺(tái)賬，在每一條路交工驗(yàn)收后即第一次進(jìn)入回購(gòu)期后，全程監(jiān)控回購(gòu)時(shí)間和金額，每期回購(gòu)前一個(gè)月向回購(gòu)方提交回購(gòu)相關(guān)資料，與回購(gòu)方就當(dāng)期回購(gòu)的本金和投資財(cái)務(wù)費(fèi)用進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的協(xié)商和確認(rèn)，保證資金回購(gòu)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

7 移交管理

移交是指在特許期屆滿后，將項(xiàng)目全部固定資產(chǎn)包括后期項(xiàng)目工程中的建設(shè)設(shè)施，按照正常運(yùn)行的技術(shù)狀態(tài)無(wú)條件的移交給政府方，移交時(shí)資產(chǎn)狀況不得附加于資產(chǎn)有關(guān)的擔(dān)保、租賃等債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

移交工作計(jì)劃在運(yùn)營(yíng)期滿前六個(gè)月開始至移交時(shí)，對(duì)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行正常維修、養(yǎng)護(hù)，以保證所移交的設(shè)施保持良好的運(yùn)營(yíng)和技術(shù)狀況。在建設(shè)及經(jīng)營(yíng)維護(hù)期滿后，進(jìn)行項(xiàng)目移交，移交范圍包括：

（1）項(xiàng)目及其附屬設(shè)施；

（2）至少滿足項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)6個(gè)月所需要的設(shè)施、物品；

（3）與項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、管理有關(guān)的文件、手冊(cè)和記錄；

（4）與項(xiàng)目有關(guān)的所有未到期的擔(dān)保、保證和保險(xiǎn)的受益；

（5）與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)有關(guān)的所有技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)；

（6）所有與項(xiàng)目及其資產(chǎn)有關(guān)的乙方的其他權(quán)利和利益。

8 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資項(xiàng)目全生命周期策劃要點(diǎn)梳理分析，為項(xiàng)目公司成立初期的PPP項(xiàng)目全生命周期策劃提供理論指導(dǎo)，為投資項(xiàng)目各個(gè)階段的實(shí)施應(yīng)用提供管理依據(jù)，PPP投資項(xiàng)目合作周期均十年以上，項(xiàng)目公司在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)對(duì)策劃要點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行階段交底，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)管理規(guī)劃及目標(biāo)要求，落實(shí)管控體系和責(zé)任體系建設(shè)，通過(guò)動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)糾偏，圓滿實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)。