芬蘭對華北極政策的最新變化、原因與前景

劉涵

(中國極地研究中心,上海 200136)

提要 芬蘭地處北極重要戰(zhàn)略位置,在國際北極事務中發(fā)揮著重要的作用。中芬友好的雙邊關系為兩國北極合作奠定基礎,中國出臺的北極政策及“冰上絲綢之路”倡議,激發(fā)了對中芬北極經(jīng)濟合作的期待。然而近期芬蘭政府在中芬北極經(jīng)濟合作上陷入搖擺境地,不僅降低對華北極投資信任,還對中芬合作潛在風險進行較為負面的評估。這一變化主要基于芬蘭國家北極利益調(diào)整、西方對芬蘭施加的壓力以及芬蘭項目經(jīng)濟動力不足這三大內(nèi)外原因。面對這一挑戰(zhàn),中國應堅定對中芬北極合作的信心,倡導“一帶一路”倡議對接理念,善于抓住有利合作時機,開展務實互信的雙邊合作,為中芬北極合作注入新的動力。

0 引言

芬蘭占據(jù)北極重要戰(zhàn)略位置,北與挪威接壤,西北與瑞典為鄰,東接俄羅斯,西南瀕臨波羅的海,約有四分之一的領土位于北極圈內(nèi)。芬蘭是北極治理政策領域的倡導者和先驅(qū)者,在北極理事會、巴倫支歐洲北極理事會等多個北極區(qū)域治理機制中發(fā)揮積極作用。芬蘭是歐盟重要的北極成員國,其提出的歐盟北方政策倡議于2000年被歐盟采納,是歐盟第一次擁有參與高北地區(qū)事務的框架。芬蘭還是北歐國家中為數(shù)不多的非北約成員國,奉行不結(jié)盟和獨立可靠的防務政策,以“機遇增強型合作伙伴國”身份與北約開展軍事合作。

芬蘭高度重視北極事務,建立完善的北極管理決策體系,并發(fā)布一系列北極戰(zhàn)略政策。芬蘭北極咨詢委員會是芬蘭的北極國家決策機構,由總理辦公室國務秘書擔任主席,致力于支持芬蘭在北極地區(qū)的政策和活動,監(jiān)督芬蘭北極戰(zhàn)略的執(zhí)行情況,定期就國際北極政策問題進行對話。此外,芬蘭外交部設有芬蘭北極大使職位,在北極對外關系上發(fā)揮重要作用[1]。自2010年以來,芬蘭政府發(fā)布四份北極戰(zhàn)略文件,不斷明晰芬蘭北極政策和優(yōu)先事項,維護其在北極地區(qū)的基本利益。其中,強化自身國際北極政策領導者的地位、促進北極地區(qū)經(jīng)濟活動開展和專業(yè)技能商業(yè)化、深化北極地區(qū)合作維護北極地區(qū)穩(wěn)定是芬蘭北極戰(zhàn)略三大特點。值得一提的是,在2016年芬蘭北極戰(zhàn)略行動計劃文件中,與經(jīng)濟活動相關的優(yōu)先領域共占了四分之三,分別是可持續(xù)發(fā)展旅游、北極專業(yè)技術和北極基礎建設,可見經(jīng)濟利益在芬蘭北極戰(zhàn)略中的重要地位[2]。

近幾年來芬蘭不斷深化與中國在北極事務上的合作,2019年1月芬蘭總統(tǒng)尼尼斯托訪華,雙方表示中芬可利用中國鐵路快運等設施,促進雙邊貿(mào)易,探討北極航道合作機遇,共同建設“冰上絲綢之路”。然而,2019年2月由芬蘭總理辦公室發(fā)布的《中國在北極:中芬北極合作的機遇與挑戰(zhàn)》(China in the Arctic and the Opportunities and Challenges for Chinese-Finnish Arctic Co-operation)(以下簡稱《中芬北極合作報告》)傳遞了另一種聲音:雖然該報告整體對中芬北極合作表達積極態(tài)度,但指出中芬北極合作具體實踐遠遠不夠,并強調(diào)某些經(jīng)濟活動和投資方式會帶來潛在風險,可見芬蘭政府在中芬北極合作問題上陷入搖擺境地。究竟是什么原因?qū)е路姨m對華北極經(jīng)濟合作政策發(fā)生這一變化？未來的中芬北極合作該如何開展？

本文認為芬蘭政府在中芬北極經(jīng)濟合作上陷入搖擺境地的重要內(nèi)因是芬蘭調(diào)整國家北極利益排序,將北極安全提升至首要地位,暫緩北極經(jīng)濟發(fā)展目標。另一方面,來自歐盟和美國的外部壓力影響是芬蘭對華北極政策發(fā)生變化的重要外因。同時該變化也反映出芬蘭國內(nèi)推動北極基建項目的經(jīng)濟動力不足,究其實質(zhì)是芬蘭尚不具備統(tǒng)攬跨國大項目的主導能力和資源。本文將結(jié)合國際局勢和芬蘭國內(nèi)形勢,深入探究芬蘭對華政策變化這一事件:首先追溯中芬北極合作的發(fā)展歷程,隨后重點分析導致中芬北極經(jīng)濟合作放緩的原因,包括芬蘭國家北極利益調(diào)整、西方對芬蘭施加的壓力及芬蘭項目經(jīng)濟動力不足,最后對未來中芬北極合作進行展望并給出建設性意見。

1 中芬北極合作歷程

中芬北極合作,尤其是北極經(jīng)濟合作,是近年來兩國合作的亮點。2019年2月,芬蘭政府發(fā)布《中芬北極合作報告》對中芬北極合作的潛力和風險進行評估,引起各方關注。

中國和芬蘭一直保持友好務實的合作交流傳統(tǒng),中國北極政策的出臺進一步推動兩國北極事務合作。芬蘭是新中國成立以來首批建交的西方國家,雙邊關系發(fā)展良好,經(jīng)濟往來頻繁。目前芬蘭對中國的投資總額超過100億歐元,約有350家公司在華開展業(yè)務;中國企業(yè)投資芬蘭制造生物燃料和環(huán)保紙漿,并帶動芬蘭旅游業(yè)的繁榮。中國已經(jīng)是芬蘭在歐盟以外的第二大貿(mào)易伙伴,僅次于俄羅斯[3]。近些年來中芬開展北極合作交流,不僅聯(lián)合設計中國“雪龍2”號破冰船,還深化北極科研領域合作交流,如2016年在羅瓦涅米召開的第四屆中國北歐北極合作研討會。隨著2018年中國政府發(fā)布北極政策白皮書,“冰上絲綢之路”正式成為“一帶一路”倡議的重要組成部分,北極合作成為中芬政府間重點議題。兩國已開展兩次最高級別的國事訪問,不僅建立面向未來的新型合作伙伴關系,還談及北極地區(qū)自然資源可持續(xù)利用以及共建“冰上絲綢之路”[4]。

在中芬北極合作的眾多領域中,最具實質(zhì)性的是中芬北極經(jīng)濟合作。2013年以來,芬蘭提出“樞紐(Hub)”概念,致力于將芬蘭打造成為北極地區(qū)連通歐亞大陸交通、數(shù)據(jù)、資金、人員的海陸空全方位交通樞紐國,實現(xiàn)這一目標的前提就是填補高北地區(qū)基建缺口[5]。芬蘭這一戰(zhàn)略目標與中國“冰上絲綢之路”倡議的核心內(nèi)容不謀而合?！氨辖z綢之路”以“一帶一路”為基礎,以北極政策為外交依據(jù),主要包括“依托北極航道的開發(fā)利用,與各方共建北冰洋連接歐洲的藍色經(jīng)濟通道,鼓勵企業(yè)參與北極航道基礎設施建設,促進北極數(shù)字互聯(lián)互通的國際合作,推動北極地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。對此,芬蘭各界歡迎中國參與芬蘭北極基建項目,認為中國優(yōu)秀的基建能力、充足的融資能力和強大的北極資源消費能力是保證項目成功的重要因素。芬蘭北極商業(yè)委員會主席Tero Vauraste 將中國定義為北極地區(qū)的重要參與者,預計中國會在未來參與更多芬蘭北極項目[6]。其中,“北極走廊”項目對中國最有吸引力。該項目包括從芬蘭羅瓦涅米到挪威希爾科內(nèi)斯的鐵路,及從挪威赫爾辛基到愛沙尼亞塔林的隧道。一旦東北航道實現(xiàn)常態(tài)化通航,來自東亞的貨物可經(jīng)“冰上絲綢之路”穿過北冰洋運抵北歐,再經(jīng)“北極走廊”的港口和鐵路網(wǎng)輸往歐洲各地,這不僅會改變芬蘭在歐亞物流通道中末梢的地位,而且為“冰上絲綢之路”打通前往北歐國家和東歐市場的最后1 公里,將中國、俄羅斯與“泛歐交通運輸網(wǎng)”相連,共同構建一個跨越歐亞的宏偉交通網(wǎng)絡。此外,北極海底光纜項目也引起了中國政府和企業(yè)的重視。2017年9月,中國電信表示有興趣參與該項目,2018年3月中國工業(yè)和信息化部派出官員參加了該項目的第一次高層會議[7]。

然而,回顧近幾年來芬蘭與“冰上絲綢之路”倡議的聯(lián)結(jié)——兩國北極基礎建設合作并沒有取得預想進展,出現(xiàn)了放緩和停滯的局面。雖然芬蘭政府依舊大力歡迎中國投資進入北極地區(qū),但對部分經(jīng)濟活動帶來的消極影響及投資的潛在風險持謹慎態(tài)度。2019年2月芬蘭總理辦公室發(fā)布的《中芬北極合作報告》是芬蘭政府對中芬北極合作的最新表態(tài)。該報告首先對中國在遵守國際法和地區(qū)規(guī)范前提下積極參與北極事務的行為進行了肯定。報告指出,隨著中國在北極地區(qū)利益趨于多樣化,中國在該地區(qū)的影響力也逐漸加強。報告還將中國定義為北極事務的“規(guī)范塑造者”(norm-maker),即通過“近北極國家”、“冰上絲綢之路”等新概念向大眾傳遞中國在北極地區(qū)的理念。在談及中芬北極經(jīng)濟合作時,該報告認為雖然中芬北極經(jīng)濟合作具有巨大潛力,但具體實踐太少,大部分合作還處于初步階段。中國在芬蘭基礎建設項目中的具體角色并不清晰,同樣芬蘭在中國“一帶一路”倡議中的具體位置也未明確。此外,該報告認為中國北極投資將產(chǎn)生一系列潛在風險,并指出中國在環(huán)境保護、知識產(chǎn)權、原住民問題上的不足[8]。

2 芬蘭對華北極政策變化的原因

芬蘭對華北極政策的上述變化,一方面受到了外部因素的影響,另一方面也是國家內(nèi)部原因所致。本文將從芬蘭國家北極利益調(diào)整、西方對芬蘭施加的壓力及芬蘭項目經(jīng)濟動力不足這三個方面進行分析。

2.1 芬蘭國家北極利益調(diào)整

隨著北極地區(qū)軍事化再抬頭,位于東西方陣營間緩沖區(qū)的芬蘭調(diào)整國家北極利益排序,將安全利益提升至首要地位,暫緩北極經(jīng)濟發(fā)展目標,是導致中芬北極經(jīng)濟合作放緩的重要內(nèi)因之一。

在國際安全領域,芬蘭因規(guī)模局限和相對實力不足存在著顯著的安全脆弱性,難以實現(xiàn)安全自助,抵御鄰國可能帶來的潛在威脅。因此,增加對大國的安全依賴性,參與全球或地區(qū)安全機制是芬蘭保障國家安全的一個有效途徑[9]。2013年烏克蘭危機后,芬蘭一方面面臨俄羅斯不斷升級的軍備力量和在芬蘭邊境頻繁軍事活動的威脅,另一方面,因北極資源和航道日益增長的利益需求而引發(fā)地緣競爭的北極“再安全化”態(tài)勢也對芬蘭參與北極事務提出挑戰(zhàn)[10]。在很大程度上,隨著北極安全態(tài)勢不斷升級,軍事力量相對較弱的芬蘭日益感受到來自北極地區(qū)的軍事安全威脅,對芬蘭國家北極政策目標產(chǎn)生深遠影響。對此,芬蘭對自身北極利益進行重新評估,將維護北極地區(qū)穩(wěn)定這一目標提升至首位,優(yōu)先關注芬蘭北極安全利益,暫緩北極經(jīng)濟發(fā)展計劃,在已有的北歐防務合作機制的基礎上,加強與北約的防御合作,抵御鄰國俄羅斯的威懾。

芬蘭主要通過以下三種途徑加強與北約合作,以此應對北極軍事化發(fā)展新趨勢。其一是積極參加北約聯(lián)合軍演。2018年5月,芬蘭與瑞典的國防領導人與美國簽署三方意向書,改善和鞏固三國之間的防務合作。同年10月,芬蘭以“增強型合作伙伴國”身份全程參與北約“三叉戟接點”聯(lián)合軍演,提供了空軍基地和空軍力量,共計有2 400 人參演此次軍演[11]。其二是表達加入北約的意愿。自烏克蘭危機發(fā)生以來,芬蘭民眾加入北約意愿持續(xù)高漲,芬蘭政府也多次表達與瑞典共同加入北約的戰(zhàn)略考量。對此,俄羅斯警告稱,若芬蘭加入北約,俄羅斯將調(diào)動軍隊予以回應,并隨即增加在西部軍區(qū)的導彈數(shù)量[12]。其三是在北極問題上保持與北約主導國美國一致立場。近些年來美國北極政策強調(diào)北極安全環(huán)境的復雜性、不確定性和戰(zhàn)略競爭,指出北極域內(nèi)國家的相關利益面臨新的威脅,呼吁加強盟國合作面對共同挑戰(zhàn)。2019年10月芬蘭總統(tǒng)尼尼斯托與美國總統(tǒng)特朗普會晤時提到北極地區(qū)日益緊張的局勢。他表示認同特朗普的立場,即芬蘭應與其他北極國家為一個沒有任何外來干擾的北極圈而努力,保持北極地區(qū)低緊張的狀態(tài)[13]。

2.2 西方對芬蘭施加的壓力

芬蘭在冷戰(zhàn)后加入歐盟,參與歐洲經(jīng)濟一體化進程緩解其經(jīng)濟脆弱性,推動歐盟安全與防務政策保障國家安全穩(wěn)定;相應地,芬蘭作為成員國需要遵守歐盟相關規(guī)定,雖部分政策可能會損害本國利益[9]。中芬北極合作有著良好的開端,但歐盟與美國的“中國懷疑論”及相關政策限制了其成員國芬蘭與中國在北極地區(qū)經(jīng)濟合作的實質(zhì)性進展,是影響芬蘭對華北極政策變化的重要外因。

自2017年以來,歐洲積極參與共建“一帶一路”及其重要組成部分“冰上絲綢之路”,但隨著中國與中東歐國家的合作深化,歐洲決策者開始負面評價“一帶一路”倡議:一方面顧慮“一帶一路”倡議缺乏投資互惠關系,損害了歐洲利益;另一方面質(zhì)疑中國正在通過投資歐盟小國項目獲得政治利益,試圖分裂歐洲[14-15]。2018年9月,《連接歐洲和亞洲——對歐盟戰(zhàn)略的設想》政策出臺,被稱為歐版“一帶一路”倡議。歐盟呼吁各成員國警惕雙邊倡議引發(fā)的環(huán)境、社會和財政可持續(xù)性問題,避免不良貸款陷入債務危機;鼓勵成員國側(cè)重多邊互聯(lián)互通方式來加強區(qū)域秩序,如通過歐洲投資銀行、歐洲戰(zhàn)略投資基金和聯(lián)合成員國資源[16]。該政策與中國“一帶一路”倡議及其重要組成部分“冰上絲綢之路”在方法和實施上存在重大分歧。

當然,歐盟“中國懷疑論”的背后還有來自北極強國美國的壓力。特朗普執(zhí)政后美國北極政策發(fā)生調(diào)整,通過加緊與北歐盟友及伙伴的防務關系,渲染“中國北極威脅論”等方式,企圖重組北極秩序重獲北極領導權。2019年4月美國海岸警衛(wèi)隊發(fā)布的《北極戰(zhàn)略展望》視中國為“北極戰(zhàn)略競爭對手”,五角大樓2019年度《中國軍力報告》21次提到中國在北極的“存在”(2018年僅一次)[17]。2019年8月,北約秘書長斯托爾滕貝格宣布防務聯(lián)盟應當密切監(jiān)控中國在北極地區(qū)不斷增強的軍事存在[18]。此外,特朗普政府曾多次敦促歐盟盟國在貿(mào)易、技術和安全方面對中國采取更強硬的立場,并干涉意大利加入“一帶一路”倡議。

在“中國懷疑論”和歐盟連通性政策的影響下,芬蘭政府在中芬北極經(jīng)濟合作上陷入搖擺境地,《中芬北極合作報告》更是明確指出若芬蘭在中國投資問題上處理不當,將對芬蘭在歐盟中的地位產(chǎn)生不利影響。從項目實踐來看,芬蘭方降低對中國投資的信任,減少與中國的經(jīng)濟合作。2018年出版的《北極鐵路愿景》基本未提及中國,反而對中國政府是否愿意以高價投資北極走廊表示了質(zhì)疑[19]。當談及北極海底光纜項目,芬蘭政府表示融資已經(jīng)不再是一個挑戰(zhàn),中國公司很可能作為主要客戶而非投資者參與該項目。依據(jù)最新光纜規(guī)劃圖顯示,該北極項目的終點已確定為亞洲的日本,代表中國從該項目的主導國家淪為了候選參與國[20]。這與之前Cinia 執(zhí)行顧問Jukka-Pekka Joensuu 在接受采訪時提到的中國的“冰上絲綢之路”倡議連同亞洲基礎建設開發(fā)銀行可作為北極海底光纜建設資金的潛在杠桿的樂觀態(tài)度截然相反[6]。從政策層面來看,《中芬北極合作報告》對中芬北極合作的潛在風險進行詳細闡述,主要包括“債務陷阱論”和“輿論影響論”:一方面,芬蘭政府擔心過分依賴中國投資會使芬蘭陷入債務和貪污危機,增加芬蘭經(jīng)濟脆弱性,威脅芬蘭國家安全,因此需要對中國投資進行仔細審查,防止其潛在的政治意圖;另一方面,芬蘭認為需要警惕中國通過多種手段影響公眾輿論便于其北極活動的開展,比如通過主辦學術研討會和訪問學者項目等科研途徑,用金錢和禮物“賄賂”北歐學者,影響學者觀點論斷為中國服務。此外,芬蘭還對中國缺乏知識產(chǎn)權保護立法、在非洲等地開展不可持續(xù)的經(jīng)濟活動等現(xiàn)象表示警惕,并將失敗的中芬生物能源項目合作歸因為中國投資者的不可靠和缺乏對當?shù)匾?guī)則的了解[8,20]。

2.3 芬蘭項目經(jīng)濟動力不足

目前,芬蘭作為項目的倡議者和推動者,面臨著國內(nèi)對北極基建項目評估價值不高、多個利益集團各持己見、項目規(guī)劃運營難度較大等問題。上述問題造成推動芬蘭北極基建項目的經(jīng)濟動力不足,進而使得中芬北極經(jīng)濟合作進程受到負面影響。究其實質(zhì)是芬蘭缺乏推動及落實跨國大型基建項目的主導能力和資源。

首先,北極鐵路項目因缺少投資處于擱置狀態(tài)。一方面,芬挪特別工作組在對羅瓦涅米-希爾科內(nèi)斯鐵路的經(jīng)濟基礎和詳細計劃研究后得出結(jié)論:北極鐵路項目貨運量太小,不具有商業(yè)可行性,無法吸引大額投資。根據(jù)金融模型計算,一旦鐵路建成,年貨運量最低必須達到250萬噸,才能彌補鐵路每年產(chǎn)生的維修費用。若該地區(qū)業(yè)務及運輸方式在未來不發(fā)生重大變化,最低貨運量將無法實現(xiàn),投資方不會在這個項目上投入數(shù)十億歐元。另一方面,項目缺乏來自歐盟的戰(zhàn)略投資。該項目將實現(xiàn)從中歐到北歐再到亞洲的快速連接,對整個歐洲有重要戰(zhàn)略意義。因此挪芬不斷呼吁這是一個歐洲項目,需要歐盟支持保證其高難度的基礎建設,但目前看來資金并未到位[21]。

其次,薩米人社區(qū)和地方政黨對北極基建項目未形成統(tǒng)一意見,導致項目在統(tǒng)籌規(guī)劃階段便陷入停滯。就薩米人而言,薩米理事會等組織在多個場合對北極鐵路的建設表示抗議和不滿。因為該鐵路一旦建成,將橫穿科克內(nèi)斯到羅瓦涅米的六個薩米馴鹿放牧區(qū),嚴重影響到薩米人的生存環(huán)境和傳統(tǒng)文化。薩米人要求全程參與到項目中來維護自身利益,這就意味著北極鐵路已有的路線和詳細規(guī)劃要重新調(diào)整。此外,芬蘭政黨對北極鐵路持分歧態(tài)度也導致該項目遲遲無法落地:雖然大型政黨對該項目保持積極態(tài)度,但眾多較小政黨持消極態(tài)度,比如反對派基督教民主黨人不認同新建連接芬挪的鐵路設計,認為使用已有的芬俄鐵路更經(jīng)濟高效,左翼聯(lián)盟因該項目未考慮原住民權利而持反對意見[22]。

最后,從具體操作層面來看,北極基建項目在規(guī)劃與運營上存在的諸多挑戰(zhàn)是導致其無法落地的原因之一。就北極海底光纜項目而言。該項目由多國企業(yè)合作運行,繁重的前期整合和責任界定使得芬蘭Cinia 公司無法按照原計劃在2020年前進行光纜建設,目前仍在線路設計和團隊建設階段[23]。同樣是跨國項目的北極走廊在規(guī)劃上也面臨重大挑戰(zhàn)。主要參與國芬蘭和挪威對各自交通項目的規(guī)劃及審核流程大相徑庭:挪威需要將該項目寫入12年為一周期的國家交通計劃方案,再進行環(huán)境影響評估才能得以批準;芬蘭則需先對項目進行環(huán)境評估,再花費至少3年時間將其納入國家計劃才可以啟動項目。不同國家的流程差異使得該項目合作進一步復雜化[21]。

3 中芬北極合作的展望與建議

在氣候變化和全球化的影響下,北極地區(qū)正在成為地緣政治、經(jīng)濟熱點,芬蘭在北極事務中扮演的角色和發(fā)揮的作用也越來越值得關注。雖然芬蘭目前在對華北極政策上搖擺不定,北極經(jīng)濟合作項目進展放緩,但筆者認為中芬北極合作有著堅實的基礎和良好的前景,就中芬北極合作給出三點建設性意見,為未來中芬北極合作尋找突破口和切入點。

首先,中國應堅定對中芬北極合作的信心,在中芬“面向未來的新型合作伙伴關系”的框架下,推進北極合作領域的協(xié)議簽訂和方案落實。中芬北極合作有著扎實的經(jīng)濟和政治基礎,主要基于以下三點:其一,經(jīng)濟合作是中芬合作的最大驅(qū)動力,芬蘭自建交來就和中國保持密切經(jīng)貿(mào)聯(lián)系,目前中國是芬蘭在歐盟以外的第二大貿(mào)易伙伴,芬蘭是亞洲基礎設施投資銀行的創(chuàng)始成員國,中芬致力于發(fā)揮各自優(yōu)勢互補領域,推動新的投資和貿(mào)易機會;其二,中芬兩國有著友好務實的政治基礎,自2017年至2019年,中芬兩國已開展兩次最高級別國事訪問,不僅建立新型合作伙伴關系,還發(fā)布聯(lián)合工作計劃(2019－2023),均談及北極經(jīng)濟合作;其三,芬蘭的“樞紐”戰(zhàn)略及“北極基礎建設”這一優(yōu)先領域,和中國提出的“冰上絲綢之路”倡議的核心內(nèi)容一致,具備戰(zhàn)略對接潛力。目前中芬兩國缺少聚焦北極事務層面的具體政策指導和詳細行動方案,故建議可在“面向未來的新型合作伙伴關系”的框架下,進一步推動北極合作協(xié)議或備忘錄的簽訂,更好地落實與規(guī)范中芬北極合作。

其次,中國應倡導戰(zhàn)略對接理念,善于抓住時機促成合作,積極參與北極經(jīng)濟多邊合作,增強中國在北極合作中的戰(zhàn)略主動性。當前芬蘭因北極安全不穩(wěn)定因素對中芬北極合作產(chǎn)生動搖,對經(jīng)濟合作的潛在風險和中國真實意圖持質(zhì)疑態(tài)度。在這一背景下,中國更需宣介“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略對接理念,將其作為北極發(fā)展指導思想,旨在雙方自愿的前提下,培育共同需求,依托開放包容的合作平臺,兼顧各方利益平等協(xié)商,尋找發(fā)展利益的交匯點,推動戰(zhàn)略對接與耦合,實現(xiàn)合作共贏之路;同時還需審時度勢,密切關注國際形勢和芬蘭相關政策動態(tài),尋找有利時機適時推進下一階段實質(zhì)性合作。另一方面,由于芬蘭作為倡導者尚不具備統(tǒng)攬跨國大項目的主導能力和資源,預計在未來需要其他北極國家及區(qū)域性組織的強力支持。基于這一情況,中國還應加強與其他重要參與方及項目主導方的互動溝通,表達對互利共贏經(jīng)濟合作項目的支持,比如北極走廊項目的重要參與方挪威和愛沙尼亞、北極海底光纜項目的重要參與方俄羅斯和日本,進而增強中國在北極合作中的戰(zhàn)略主動權,維護中國在北極地區(qū)的實質(zhì)性存在。

再者,中國需與芬蘭開展務實互信的雙邊合作,消除疑慮,對其他搖擺不定的項目注入信心,增進兩國在北極地區(qū)的多領域良性互動。在經(jīng)濟合作方面,中國需與芬蘭合作一到兩個示范性經(jīng)濟合作項目:作為投資方和技術提供方,中國可從具體項目入手,因地制宜,對參與開發(fā)的企業(yè)公司、涉及的港口和市場需求、當?shù)氐恼叻傻冗M行全面評估和充分調(diào)研,同時尊重芬蘭在項目上的主導權,增進雙方交流積累經(jīng)驗,成功打造一到兩個示范性項目,逐步推動中芬“冰上絲綢之路”合作發(fā)展。在科學合作方面,中國需推進與芬蘭研究機構間透明互信的北極科學合作,通過制度效益的外溢逐漸擴展到其他合作領域,為“冰上絲綢之路”合作奠定基礎。過去幾年中芬北極科學合作取得一定成果,但存在形式比較單一、持續(xù)時間較短等問題,中方開展科研合作的真實目的也頻遭質(zhì)疑。建議未來可在北極環(huán)境保護、氣候變化等共識度較高領域深化合作,開展如聯(lián)合考察、科研平臺開發(fā)、學者互訪等長時期、透明互信的雙多邊北極科學合作,為增進中芬科研機構及政府間的相互信任和溝通交流搭建良好平臺。

4 結(jié)語

本文結(jié)合國際和芬蘭國內(nèi)因素,探討了近期芬蘭在中芬北極經(jīng)濟合作上發(fā)生政治搖擺的主要表現(xiàn)及其原因。本文認為上述轉(zhuǎn)變是芬蘭受到來自外部的西方政治壓力、內(nèi)部的國家北極利益調(diào)整和經(jīng)濟動力不足導致的暫時性經(jīng)濟合作放緩?；诜姨m自2013年后未出臺最新北極政策,意味著其北極戰(zhàn)略方向未發(fā)生改變,目前仍以促進北極地區(qū)經(jīng)濟活動為重要目標。同時需明晰芬蘭調(diào)整國家北極利益排序,優(yōu)先考慮安全利益的根本目的也是為了保證芬蘭北極經(jīng)濟活動的順利開展,為其提供安全穩(wěn)定的外部環(huán)境,均說明中芬北極經(jīng)濟合作仍有巨大潛力和發(fā)展空間。因此,中國應堅定對中芬北極合作的信心,耐心尋找有利合作時機,切實開展互利共贏的雙邊經(jīng)濟合作,促進與芬蘭在北極事務中的全方位良性互動。

2019年歐盟-中國領導人峰會上,歐盟與中國發(fā)布聯(lián)合聲明共同建立開放、公平競爭、透明和互利的市場環(huán)境,中方同意擴大市場準入并在世界貿(mào)易組織工業(yè)補貼改革方面給予讓步,中歐緊張關系得到改善[24]。正如芬蘭外交部北方政策大使哈里·瑪基-雷尼卡所言,“中國在北極可持續(xù)發(fā)展方面已做出令人矚目的努力和貢獻,希望歐中雙方能在北極事務中加強合作,共同面對全球氣候變化的挑戰(zhàn),實現(xiàn)共贏。芬中合作穩(wěn)定,外部因素不會對芬中合作造成影響,也不會對兩國在北極領域的合作造成影響”[25]。芬蘭有著務實靈活的外交政策及與中國保持經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的強烈意愿,相信在不久的將來,中芬北極合作將撥云見日,再次注入新的活力,中芬兩國秉承“面向未來的新型合作伙伴關系”,共同打造“冰上絲綢之路”核心,推動歐洲國家對“一帶一路”倡議的認知和接納。