PPP項(xiàng)目建設(shè)管理關(guān)鍵問(wèn)題研究

唐 強(qiáng)

(中國(guó)水利水電第八工程局有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

PPP模式最早是在2013年的十八屆三中全會(huì)上被提出的，自從該理論被提出以來(lái)，PPP模式在中國(guó)已經(jīng)有了近十年的發(fā)展，在這些年的發(fā)展過(guò)程中，PPP模式歷經(jīng)了幾個(gè)階段的變化與發(fā)展。在2013年的十八屆三中全會(huì)上，國(guó)家主要是希望通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展引入社會(huì)資本方，從而全面提升社會(huì)建設(shè)的效率與經(jīng)濟(jì)效益。到了2014年，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委等主要部門也開始從PPP模式的各個(gè)內(nèi)容入手，推動(dòng)該模式在中國(guó)的發(fā)展。國(guó)務(wù)院響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，通過(guò)PPP模式來(lái)繼續(xù)激活經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。2020年2月，國(guó)家頒布了《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》，要求加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，縮短項(xiàng)目落地開工建設(shè)周期，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用，在這樣的背景下，我國(guó)的學(xué)者也紛紛從PPP模式的各個(gè)角度入手，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目研究、法律法規(guī)、應(yīng)用領(lǐng)域等方面展開了長(zhǎng)期而又復(fù)雜的研究工作，并且結(jié)合我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀，在行業(yè)內(nèi)形成了我國(guó)特色的PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，為PPP項(xiàng)目的推動(dòng)奠定了良好的基礎(chǔ)。

1 PPP項(xiàng)目建設(shè)管理中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

1.1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析

在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局中，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的影響趨勢(shì)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然面臨著眾多的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在執(zhí)行的過(guò)程中很容易受到外界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，尤其是項(xiàng)目管控面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在2019年7月，國(guó)家頒布了《國(guó)家發(fā)改委發(fā)布關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》對(duì)PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)與分析。例如，在當(dāng)前通貨膨脹率居高不下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，PPP項(xiàng)目的落地需要將通貨膨脹的情況考慮在內(nèi)，同時(shí)還要將國(guó)際貨幣市場(chǎng)以及匯率風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響充分考慮，從整體上來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目所面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)大的。

1.2 政治風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目在我國(guó)的落地與實(shí)施最初是由我國(guó)政府牽頭推動(dòng)的，因此PPP項(xiàng)目的內(nèi)在模式也就決定了該項(xiàng)目類型會(huì)受到政治環(huán)境的巨大影響，例如，國(guó)際關(guān)系的劇烈變化甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的出現(xiàn)都會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)管理帶來(lái)較大的影響，事實(shí)上，中美貿(mào)易戰(zhàn)的開展也對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)產(chǎn)生了巨大的影響。除此之外，國(guó)內(nèi)政治政策方針以及法律內(nèi)容的調(diào)整也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)管理工作帶來(lái)顯著的影響，政策的調(diào)整會(huì)使得項(xiàng)目的流動(dòng)資金或者固定資產(chǎn)發(fā)生巨大的變化，從目前政治發(fā)展的主要方向來(lái)看，政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于PPP項(xiàng)目建設(shè)管理工作帶來(lái)的影響主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容。第一，政策的穩(wěn)定性會(huì)對(duì)項(xiàng)目管理帶來(lái)顯著地影響，尤其我國(guó)稅收制度的調(diào)整、政府規(guī)章制度的改變等均會(huì)對(duì)相關(guān)管理工作產(chǎn)生一定的影響。第二，政權(quán)的穩(wěn)定性。PPP項(xiàng)目管理不僅在我國(guó)得到了廣泛地發(fā)展，在眾多的西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有著一定的發(fā)展，我國(guó)的政黨制度保證了PPP項(xiàng)目管理工作能夠有序地推進(jìn)，而對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，政權(quán)的更迭會(huì)對(duì)公共項(xiàng)目產(chǎn)生巨大的影響，多政黨的國(guó)家在權(quán)力交換的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)利益方面的爭(zhēng)端，從而使得PPP項(xiàng)目管理工作所面臨的外部政治環(huán)境發(fā)生巨大的變化。

1.3 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目在推進(jìn)與實(shí)踐的過(guò)程中具有較多的優(yōu)勢(shì)，例如在具體的應(yīng)用過(guò)程中，可以使得民間資本與政府資本相互深度融合，優(yōu)化了資源的配置，全面提升了資本的利用效率。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目建設(shè)管理工作的一項(xiàng)重要風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容，在科學(xué)技術(shù)日益發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)中，項(xiàng)目建設(shè)與技術(shù)有著非常大的關(guān)聯(lián)性，尤其是技術(shù)的可操作性性、先進(jìn)性以及完善性均會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生巨大的影響。在對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施的過(guò)程中，需要充分考慮技術(shù)的因素，并且合理設(shè)計(jì)施工工序，解決技術(shù)方面的障礙，使得投入產(chǎn)出比處于合理的范圍之內(nèi)。在行業(yè)發(fā)展中，有眾多的PPP項(xiàng)目并未落地，是因?yàn)殛P(guān)鍵性的技術(shù)問(wèn)題沒(méi)有得到充分地解決，最終使得一些前景良好的項(xiàng)目至此擱淺。

1.4 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是PPP項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中可能存在的一種風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指的是地方政府在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中承擔(dān)債務(wù)但是無(wú)能力按期還本付息的可能性以及產(chǎn)生的不良后果，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響波及面較大，因此2019年3月《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合規(guī)規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，規(guī)定政府責(zé)任占比，進(jìn)一步防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2 PPP項(xiàng)目建設(shè)管理措施研究——以某市市民健康項(xiàng)目為例

2.1 項(xiàng)目總體概況

本次研究的案例是某市市民健康中心項(xiàng)目的相關(guān)內(nèi)容，該項(xiàng)目的建設(shè)是由市政府主導(dǎo)的，由某建設(shè)集團(tuán)負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)的PPP項(xiàng)目，且商業(yè)銀行、大型證券公司等企業(yè)也對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了投資。健康中心項(xiàng)目的位于市內(nèi)繁華地段，預(yù)計(jì)占地面積約為266666m2，總建筑面積為328865m2。地上建筑面積約為25萬(wàn)m2，地下建筑面積約為8萬(wàn)m2，從總體規(guī)劃來(lái)看，該建筑物的容積率為0.92，該P(yáng)PP項(xiàng)目要分成兩期進(jìn)行建設(shè)，工期約為40個(gè)月。

從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，該健康中心是按照國(guó)內(nèi)三級(jí)甲等綜合性醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)的，該項(xiàng)目完工之后將會(huì)成為本市占地面積最大的醫(yī)療綜合體，不但集中了各類醫(yī)療資源，而且還是醫(yī)學(xué)衛(wèi)生研發(fā)的主要基地，可以說(shuō)，該建筑是集中各項(xiàng)功能為一體的醫(yī)療中心。

2.2 PPP項(xiàng)目建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

結(jié)合市民健康中心項(xiàng)目所面臨的外部和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其所面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)分析。

2.2.1 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析

一般而言，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要是由通貨膨脹率、匯率風(fēng)險(xiǎn)、貨幣政策影響等所造成，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境處于比較穩(wěn)定的狀態(tài)中，市場(chǎng)匯率、通貨膨脹情況也相對(duì)來(lái)說(shuō)比較穩(wěn)定，因此，價(jià)格的變動(dòng)是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要內(nèi)容。市民健康中心的PPP項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)需要投入大量的人力與物力，在較短的時(shí)間內(nèi)是不可能將項(xiàng)目所需要的全部材料準(zhǔn)備齊全的，所以在該項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生施工人員的招聘、材料的采購(gòu)、大量機(jī)械設(shè)備的租賃等情況，而且這些內(nèi)容所產(chǎn)生的成本會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)環(huán)境的不同而產(chǎn)生較大的差異，舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，若水泥和鋼材因?yàn)槭袌?chǎng)的供給不足而產(chǎn)生價(jià)格的大幅度上漲，那么市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也就會(huì)進(jìn)一步加劇，整個(gè)項(xiàng)目的投資成本也會(huì)顯著地增加，企業(yè)的融資壓力也會(huì)上升。

2.2.2 政治風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目管理模式從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種“公私合營(yíng)”的融資管理方式，社會(huì)公益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)改造等內(nèi)容均會(huì)在該項(xiàng)目中得以體現(xiàn)，國(guó)家對(duì)于PPP項(xiàng)目的管理也是抱以支持態(tài)度，并且制定出了相應(yīng)的政策對(duì)其引導(dǎo)與推廣。但是對(duì)市民健康中心工程建設(shè)的主要內(nèi)容來(lái)看，該項(xiàng)目不僅僅是要形成醫(yī)療中心，而且還與科研中心建設(shè)緊密相關(guān)，因此政策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)該項(xiàng)目的影響也是比較大的。該P(yáng)PP項(xiàng)目的建設(shè)管理內(nèi)容與醫(yī)療行業(yè)密切相關(guān)，所以在建設(shè)的過(guò)程中不僅僅要符合建筑工程中的相關(guān)內(nèi)容，而且還要充分考慮醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的建筑特點(diǎn)，因此，該P(yáng)PP項(xiàng)目要充分地考慮建筑與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的結(jié)合。

2.2.3 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分析

在設(shè)計(jì)方案的確定上，該P(yáng)PP項(xiàng)目沒(méi)有太大的問(wèn)題，但是由于該工程屬于大型醫(yī)療綜合體的建設(shè)，其建設(shè)內(nèi)容涉及到方方面面的內(nèi)容，不但要符合建筑行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，而且還要符合醫(yī)療建筑的相關(guān)要求，除此之外，工期僅有40個(gè)月，在短短的時(shí)間內(nèi)需要完成328865m2的建設(shè)以及內(nèi)部裝修工作，時(shí)間緊、任務(wù)重，所以在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中，進(jìn)度控制、質(zhì)量管理、安全管理是其主要的風(fēng)險(xiǎn)因素。同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生建筑的用途規(guī)范也會(huì)受到外界環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等的影響，很有可能會(huì)涉及到工程的變更，一旦發(fā)生相關(guān)的變更事件，那么就會(huì)直接影響到項(xiàng)目的進(jìn)度與質(zhì)量等問(wèn)題，因此，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中的項(xiàng)目管理工作必須加以注意。

2.2.4 地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

對(duì)于這一PPP項(xiàng)目而言，投資回報(bào)的周期非常長(zhǎng)，因此投融資是該項(xiàng)目主要面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。上文中已經(jīng)提及，該項(xiàng)目是由市政府牽頭的，某建設(shè)集團(tuán)承接的，各家銀行與證券公司共同投資的重大民生項(xiàng)目，由于工期較長(zhǎng)，項(xiàng)目所涉及的各類物資均會(huì)發(fā)生價(jià)格的變化，再加上行業(yè)中政策的變動(dòng)會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際投資金額產(chǎn)生影響，如果變動(dòng)幅度比較大，那么會(huì)使得融資金額不足，在建設(shè)的過(guò)程中就會(huì)面臨著融資壓力，所以，該項(xiàng)目面臨的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是投融資方面的壓力。

2.3 PPP項(xiàng)目建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

第一，面對(duì)上述分析的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析，該項(xiàng)目首先需要進(jìn)行充分完善的市場(chǎng)調(diào)研，其中需要對(duì)建筑材料的采購(gòu)價(jià)格以及機(jī)械設(shè)備的市場(chǎng)供需狀態(tài)進(jìn)行充分地調(diào)研，掌握市場(chǎng)供給關(guān)系，在保證材料來(lái)源充足的前提下，與多個(gè)供貨商合作，避免因?yàn)橐患夜?yīng)而產(chǎn)生材料短缺的現(xiàn)象，其次，要與有資質(zhì)的供應(yīng)商展開長(zhǎng)效合作機(jī)制。力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)在供貨商中取得較低的材料供應(yīng)價(jià)格，由于該項(xiàng)目的工期較長(zhǎng)，因此應(yīng)當(dāng)在合同中說(shuō)明因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格的變化而進(jìn)行調(diào)整的比例，將采購(gòu)的金額控制在合理的范圍內(nèi)。

第二，面對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)需要從以下幾個(gè)方面著手改進(jìn)。在項(xiàng)目開始建設(shè)之前，組織全部員工學(xué)習(xí)行業(yè)規(guī)范，了解醫(yī)用建筑的施工注意事項(xiàng)，并且對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)的新要求要及時(shí)關(guān)注。此外，承建公司應(yīng)當(dāng)針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生建筑中的細(xì)節(jié)印發(fā)應(yīng)知應(yīng)會(huì)手冊(cè)，要求每一位員工熟練掌握，力求項(xiàng)目能夠一次性地達(dá)到醫(yī)療綜合體建設(shè)的要求。

第三，降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。首先需要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，可以引入當(dāng)前先進(jìn)的BIM技術(shù)平臺(tái)，事先模擬項(xiàng)目過(guò)程，將不合理之處提前剔除，有效地規(guī)避項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題，若項(xiàng)目發(fā)生了變更，那么就需要在BIM體系中調(diào)整，并且再次完成模擬仿真。其次，需要在PPP項(xiàng)目開發(fā)與管理的過(guò)程中建立全面項(xiàng)目審核機(jī)制。審核的內(nèi)容一定要更加細(xì)化，其中應(yīng)當(dāng)包含圖紙的設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)、工程的進(jìn)度安排、開發(fā)成本的估計(jì)、安全標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)方面的內(nèi)容，針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中的進(jìn)度、成本以及安全性問(wèn)題，僅僅有項(xiàng)目的前期控制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對(duì)于成本的偏差、質(zhì)量的偏差以及安全不過(guò)關(guān)等方面的內(nèi)容需要準(zhǔn)確地計(jì)算與反饋，并且據(jù)此進(jìn)行方案的調(diào)整。

第四，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施分析。該P(yáng)PP項(xiàng)目所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是投融資的風(fēng)險(xiǎn)，因此可以采取以下幾個(gè)方面的措施進(jìn)行管控。首先，可以在PPP項(xiàng)目管理過(guò)程中建立全面預(yù)算管理體系，該項(xiàng)目由于工期較長(zhǎng)，工程量較大，資金鏈也相對(duì)較長(zhǎng)，因此應(yīng)當(dāng)建立全面的預(yù)算管理體系。做出合理的預(yù)算報(bào)表，并且按照項(xiàng)目進(jìn)度與規(guī)劃有效地把握項(xiàng)目的投資金額和各階段的投資比例。在關(guān)鍵階段的相關(guān)管理工作中，要建立審核機(jī)制，設(shè)置財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目投資的有效控制，其次，需要在該項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中進(jìn)一步完善項(xiàng)目合同的管理機(jī)制。該P(yáng)PP項(xiàng)目是某市人民政府與某建設(shè)集團(tuán)為代表的私營(yíng)企業(yè)之間簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，涉及到各類合同文件，例如采購(gòu)過(guò)程、招投標(biāo)文件、融資協(xié)議的內(nèi)容，在這些文件中清晰地規(guī)定了各方參與工作的職責(zé)以及風(fēng)險(xiǎn)事件中所承擔(dān)的角色，并且這些規(guī)定內(nèi)容具有法律層面的意義。由于工期較長(zhǎng)，那么后期運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)期也隨之變長(zhǎng)，在這個(gè)長(zhǎng)期的階段中是需要這種具有法律約束力的合同文件來(lái)明確各個(gè)投資主體的利益分配以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的情況的，通過(guò)這些合同文件的呈現(xiàn)，參與項(xiàng)目的各方面利益集團(tuán)可以遵守自己的承諾，共同推進(jìn)項(xiàng)目的有序開展，從而保證項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利。合同管理機(jī)制是大型PPP工程管理中的有效機(jī)制，它的存在能夠保證項(xiàng)目順利實(shí)施并且對(duì)其中的內(nèi)容進(jìn)行法律層面的約束。

3 結(jié) 語(yǔ)

在建筑行業(yè)欣欣向榮發(fā)展的背景下，PPP項(xiàng)目投資成為了項(xiàng)目建設(shè)中有效的融資方式，但是由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)的應(yīng)用模式不夠成熟，所以，PPP項(xiàng)目的開發(fā)過(guò)程中會(huì)面臨著眾多的管理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。本次研究立足于實(shí)際，結(jié)合某市民健康中心建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)管理中的關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行了研究與分析，在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，PPP項(xiàng)目管理工作需要更加貼近工程實(shí)際，重視各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生情況，尤其是要對(duì)市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行重點(diǎn)的監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度，從而促進(jìn)項(xiàng)目的健康發(fā)展。