生態(tài)保護(hù)紅線制度下我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)存在的問(wèn)題與對(duì)策

高碩晗，陶雙成，簡(jiǎn)麗，陳濟(jì)丁，黃山倩

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

生態(tài)保護(hù)紅線是依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界，是國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的底線[1]，其劃定面積約占國(guó)土總面積的20%～30%[2-3]，且多集中于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較落后的地區(qū)。公路作為典型的跨區(qū)域、大尺度線性工程，規(guī)劃選線中不可避免地涉及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域。隨著生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施，生態(tài)環(huán)保剛性約束不斷增強(qiáng)，我國(guó)當(dāng)前的公路生態(tài)環(huán)保治理體系已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)、新要求。為切實(shí)提高公路生態(tài)保護(hù)水平，推進(jìn)公路建設(shè)快速可持續(xù)發(fā)展，需要進(jìn)一步明確新形勢(shì)、新要求下公路生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策，指導(dǎo)公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

公路是典型的生態(tài)影響型建設(shè)項(xiàng)目，關(guān)于公路的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了諸多研究。在公路規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，美國(guó)聯(lián)邦公路局（Federal Highway Administration,FHWA）[4]在1997年發(fā)布的《公路靈活性設(shè)計(jì)指南》（Flexibility in Highway Design）中強(qiáng)調(diào)，公路設(shè)計(jì)應(yīng)在保證運(yùn)輸功能和安全的基礎(chǔ)上與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)；陸旭東等[5]對(duì)公路環(huán)保關(guān)聯(lián)性設(shè)計(jì)（Context Sensi?tive Design,CSD）理念與實(shí)踐開展了研究，認(rèn)為環(huán)保、景觀等多學(xué)科專業(yè)人員應(yīng)在公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期階段介入，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)、環(huán)保、景觀等要求融入公路主體設(shè)計(jì)。

在公路管理方面，劉志崗[6]梳理了發(fā)達(dá)國(guó)家公路環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家將減緩環(huán)境影響作為項(xiàng)目建設(shè)的前置條件并進(jìn)行充分論證，同時(shí)建立了涉及公路與生態(tài)環(huán)境保護(hù)各個(gè)方面的法律法規(guī)和管理機(jī)制，組建了具備強(qiáng)大環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力的公路環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，并充分保證公路建設(shè)環(huán)境保護(hù)資金投入；高碩晗等[7]分析了我國(guó)公路環(huán)境保護(hù)管理體系存在的問(wèn)題，提出應(yīng)進(jìn)一步建立健全公路環(huán)境保護(hù)制度體系、完善現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范、實(shí)行全過(guò)程環(huán)境管理、增加環(huán)境保護(hù)資金投入等對(duì)策建議；汪茜等[8]針對(duì)交通行業(yè)環(huán)境保護(hù)工作缺乏銜接性和整體性的問(wèn)題，研究構(gòu)建了以交通部門為中心的行業(yè)環(huán)境管理體系框架，提出在完善的運(yùn)行保障機(jī)制下提高高速公路全程環(huán)境管理的有效性。

在生態(tài)敏感區(qū)公路環(huán)境保護(hù)方面，F(xiàn)orman等[9]對(duì)公路的主要生態(tài)影響進(jìn)行了分析，提出公路網(wǎng)破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，改變了景觀空間格局，造成了生境喪失與破碎、理化環(huán)境改變、動(dòng)物致死以及阻隔效應(yīng)等生態(tài)效應(yīng)，并估計(jì)美國(guó)有15%～20%的生態(tài)環(huán)境受到了道路的影響；馮學(xué)鋼等[10]系統(tǒng)總結(jié)了美國(guó)黃石公園內(nèi)公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出在保護(hù)區(qū)公路規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)遵循最大限度減少對(duì)環(huán)境影響的原則，著重突出路網(wǎng)功能，靈活運(yùn)用設(shè)計(jì)指標(biāo)，配合可持續(xù)性工程措施，建設(shè)規(guī)模適度的公路網(wǎng)；楊艷剛等[11]對(duì)生態(tài)敏感區(qū)公路環(huán)境影響后評(píng)價(jià)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)已建普通國(guó)道與國(guó)家高速影響了636 個(gè)自然保護(hù)區(qū)，路網(wǎng)對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的累計(jì)影響逐步顯現(xiàn)，應(yīng)對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的生態(tài)影響問(wèn)題及時(shí)采取補(bǔ)救措施。此外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)生態(tài)敏感區(qū)公路建設(shè)中的生態(tài)恢復(fù)、野生動(dòng)物保護(hù)、水污染防治等技術(shù)措施的研究也取得了豐碩的成果[12-15]。

綜上所述，目前公路生態(tài)保護(hù)相關(guān)研究多聚焦于公路建設(shè)與管理中的具體問(wèn)題，缺乏對(duì)我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)發(fā)展現(xiàn)狀的整體分析和系統(tǒng)梳理，特別是針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線制度下公路生態(tài)環(huán)保問(wèn)題及對(duì)策的專項(xiàng)研究尚未開展。

為摸清生態(tài)保護(hù)紅線制度新要求與我國(guó)公路建設(shè)生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀間的矛盾沖突，本文對(duì)安徽、新疆、青海、四川、廣東等地涉及生態(tài)保護(hù)紅線的典型公路項(xiàng)目建設(shè)情況開展調(diào)研，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理當(dāng)前生態(tài)保護(hù)制度背景下我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)發(fā)展現(xiàn)狀問(wèn)題，深入剖析問(wèn)題成因，提出推進(jìn)我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)發(fā)展的政策建議和對(duì)策措施，以期為公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門科學(xué)制定相關(guān)政策提供決策參考。

1 生態(tài)保護(hù)紅線制度下我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)工作的現(xiàn)狀問(wèn)題

本文采用一般性調(diào)查和重點(diǎn)調(diào)研相結(jié)合的方式，通過(guò)座談?wù){(diào)研和專家咨詢對(duì)公路建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行總體梳理，篩選出受生態(tài)保護(hù)紅線制約問(wèn)題突出的安徽、新疆、青海、四川、廣東等典型省區(qū)，對(duì)其中的代表性項(xiàng)目面臨的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研，歸納出當(dāng)前我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)工作的現(xiàn)狀問(wèn)題如下。

1.1 涉及生態(tài)保護(hù)紅線項(xiàng)目建設(shè)停滯，影響國(guó)家戰(zhàn)略順利推進(jìn)

目前，線性的公路建設(shè)與連片的生態(tài)保護(hù)紅線管控之間存在著一定的矛盾，許多公路建設(shè)項(xiàng)目不可避免地穿（跨）越生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域。對(duì)于涉及生態(tài)保護(hù)紅線的新建項(xiàng)目，由于土地審批、環(huán)評(píng)等前期工作無(wú)法推進(jìn)，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法正常開展。以安徽省為例，截至2019 年8月，安徽省國(guó)高網(wǎng)和省高網(wǎng)規(guī)劃的33 個(gè)項(xiàng)目中，有28 個(gè)項(xiàng)目因無(wú)法避讓生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)而停滯。

對(duì)于涉及生態(tài)保護(hù)紅線的改擴(kuò)建、大中修項(xiàng)目，其中的部分道路也由于環(huán)評(píng)無(wú)法獲批，導(dǎo)致通行狀況持續(xù)惡化、運(yùn)營(yíng)安全無(wú)法保障。例如青海省有31 段、2 514km 的國(guó)省干線改擴(kuò)建工程因涉及生態(tài)保護(hù)紅線，無(wú)法開工或只能分段施工；新疆維吾爾自治區(qū)G216 線富蘊(yùn)—五彩灣公路中長(zhǎng)達(dá)304km 路段由于穿越自然保護(hù)區(qū)，無(wú)法設(shè)置服務(wù)設(shè)施。

交通基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行官，涉及生態(tài)保護(hù)紅線的公路建設(shè)項(xiàng)目大量停滯，對(duì)區(qū)域一體化、全面建成小康社會(huì)等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生了較大影響。

1.2 工程建設(shè)成本大幅上漲，項(xiàng)目施工面臨巨大經(jīng)濟(jì)壓力

隨著生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施，環(huán)保管控愈加嚴(yán)格，大量砂石料場(chǎng)關(guān)停、河沙禁采，地材短缺、價(jià)格上漲問(wèn)題日益突出。以安徽省為例，2017 年1 月—2019 年6 月，砂、碎石價(jià)格上漲幅度分別高達(dá)166%和80%。工程建設(shè)成本的大幅增長(zhǎng)導(dǎo)致部分項(xiàng)目停工待料，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度和質(zhì)量，還存在施工企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)。

涉及生態(tài)保護(hù)紅線的項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)“無(wú)害化穿（跨）越”，環(huán)境保護(hù)投資巨大，原有的工程預(yù)算無(wú)法滿足實(shí)際需要。例如，新疆G0711線烏魯木齊—若羌段無(wú)法繞避生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的路段，按照不設(shè)施工營(yíng)地、施工便道、取棄土場(chǎng)、服務(wù)設(shè)施等“四不準(zhǔn)”要求，項(xiàng)目新增投資達(dá)3 億元；按照住建部施工工地“六個(gè)百分百”的要求開展施工揚(yáng)塵治理，也使得建設(shè)成本大幅增加。上述由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的成本增加均未列入工程預(yù)算，因而無(wú)法獲得資金保障。

1.3 部分公路工程項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)工作不到位，違規(guī)現(xiàn)象較突出

根據(jù)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室相關(guān)通報(bào)，公路工程項(xiàng)目環(huán)保工作違規(guī)問(wèn)題仍然較多。

一方面，公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理“重前期，輕過(guò)程”的問(wèn)題仍普遍存在[7]，部分公路項(xiàng)目施工期環(huán)保、水保措施未按要求落實(shí)到位，生態(tài)修復(fù)、污染防治效果未達(dá)要求。例如，廣東省某高速公路因配套的污染防治設(shè)施不到位，被省環(huán)保廳責(zé)令停止運(yùn)營(yíng)；云南省某公路施工因棄渣未運(yùn)至指定棄渣場(chǎng)，受到責(zé)令整改和罰款處罰；各地公路施工過(guò)程中，揚(yáng)塵污染防治措施落實(shí)不到位的問(wèn)題普遍存在。

另一方面，環(huán)評(píng)、水保措施要求沒(méi)有全面納入工程設(shè)計(jì)各階段，最終設(shè)計(jì)方案與環(huán)評(píng)、水保批復(fù)的方案不一致，環(huán)評(píng)和水保不能有效發(fā)揮作用。例如，江西省某高速公路工程方案與環(huán)評(píng)批復(fù)的方案相比發(fā)生重大變動(dòng)；四川省某高速公路建成后，沿線聲環(huán)境敏感點(diǎn)的分布情況相比環(huán)評(píng)批復(fù)的敏感點(diǎn)數(shù)量、相對(duì)位置變化巨大。

2 生態(tài)保護(hù)紅線制度下我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)存在的問(wèn)題成因

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線制度體系不健全

目前，生態(tài)保護(hù)紅線制度歷史問(wèn)題與當(dāng)前新要求之間、生態(tài)保護(hù)紅線要求的一致性與各保護(hù)區(qū)的多樣性之間的矛盾突出[16]，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定、評(píng)估和管理制度待進(jìn)一步明晰[17-18]。一方面，生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法尚未出臺(tái)，允許進(jìn)入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的人類活動(dòng)清單及管控辦法尚未明確。另一方面，受歷史條件、技術(shù)手段所限，部分生態(tài)保護(hù)紅線劃定論證不充分[19]，對(duì)公路等線性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點(diǎn)和民生保障需求等考慮不足，未預(yù)留出必要的、足夠的交通發(fā)展廊道。

2.2 公路網(wǎng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃銜接不到位

生態(tài)保護(hù)紅線是國(guó)土空間規(guī)劃“三條控制線”之一[20]，而交通規(guī)劃是國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，需同時(shí)協(xié)調(diào)自然資源部（廳、局）、生態(tài)環(huán)境部（廳、局）、發(fā)展和改革委員會(huì)等部門[21]。目前，交通運(yùn)輸部門公路網(wǎng)規(guī)劃編制與國(guó)土空間規(guī)劃編制之間存在銜接不緊密的問(wèn)題，主要原因有：

（1）在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，地方交通部門主動(dòng)跟蹤、溝通協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致已建或待建交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃存在沖突，生態(tài)保護(hù)紅線劃定中未預(yù)留足夠的交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展空間；

（2）地方交通部門對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間控制規(guī)劃研究不足，導(dǎo)致交通行業(yè)發(fā)展規(guī)劃無(wú)法被及時(shí)、準(zhǔn)確地納入國(guó)土空間規(guī)劃；

（3）公路網(wǎng)規(guī)劃精度與國(guó)土空間規(guī)劃不匹配，規(guī)劃公路的線位及附屬設(shè)施布局難以在國(guó)土空間規(guī)劃中明確，無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)留公路廊道，影響路網(wǎng)規(guī)劃的實(shí)施。

2.3 公路行業(yè)治理體系與新時(shí)代綠色發(fā)展要求不適應(yīng)

（1）公路行業(yè)生態(tài)環(huán)保法規(guī)制度體系不健全

涉及生態(tài)保護(hù)紅線公路項(xiàng)目“無(wú)害化穿（跨）越方式”正處于研究階段，尚未形成指導(dǎo)意見或?qū)嵤┘?xì)則，導(dǎo)致此類項(xiàng)目建設(shè)缺乏政策法規(guī)依據(jù)；公路行業(yè)未出臺(tái)施工揚(yáng)塵防治等方面的指導(dǎo)文件或技術(shù)規(guī)范，生態(tài)環(huán)境部門在公路建設(shè)環(huán)保督查時(shí)執(zhí)行住建部門關(guān)于城市建筑施工“六個(gè)百分百”的大氣污染防治要求，不符合線性工程特點(diǎn)；環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度尚未建立，對(duì)已建公路項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響范圍、程度等分析研究不足，影響行業(yè)科學(xué)管理和決策[11]。

（2）設(shè)計(jì)階段多專業(yè)協(xié)作聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制不完善

公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件大多是針對(duì)工可或初設(shè)階段工程建設(shè)方案所作的一次性環(huán)境影響評(píng)價(jià)，沒(méi)有建立有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)與工程設(shè)計(jì)互動(dòng)和反饋機(jī)制，使得相關(guān)生態(tài)環(huán)保要求在工程設(shè)計(jì)中未充分落實(shí)[22]；對(duì)于涉及生態(tài)保護(hù)紅線項(xiàng)目，缺乏“無(wú)害化穿（跨）越”措施的專項(xiàng)設(shè)計(jì)和審查，導(dǎo)致相關(guān)措施的可操作性、有效性得不到保障。

（3）施工過(guò)程中對(duì)環(huán)境監(jiān)理缺乏強(qiáng)制要求

我國(guó)公路環(huán)境管理體系中，施工期環(huán)境監(jiān)理較為薄弱，對(duì)施工活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作缺少按照施工進(jìn)程實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施難以落實(shí)到位，項(xiàng)目建設(shè)中常出現(xiàn)局部改線、少批多占、違規(guī)設(shè)置取棄土場(chǎng)、棄渣占用河道等生態(tài)環(huán)境易破壞的問(wèn)題。此外，環(huán)境監(jiān)理人員對(duì)施工單位缺乏有效的約束手段，難以依據(jù)合同條款對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處理。

2.4 資金保障和原材料短缺應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全

隨著生態(tài)保護(hù)紅線制度下生態(tài)環(huán)保要求的提高，項(xiàng)目建設(shè)環(huán)保投資大幅增加、原材料供應(yīng)短缺、價(jià)格大幅上漲問(wèn)題突出，但目前公路行業(yè)對(duì)上述問(wèn)題的應(yīng)對(duì)體制機(jī)制尚不健全。在環(huán)保資金保障方面，現(xiàn)有工程定額中環(huán)境保護(hù)投資取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，且缺乏運(yùn)輸揚(yáng)塵治理、草皮剝離與保存、表土剝離與堆放等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)科目，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保投資不足。在原材料供應(yīng)方面，通過(guò)設(shè)置自采料場(chǎng)方式解決地產(chǎn)材料供應(yīng)問(wèn)題的傳統(tǒng)方案已不符合生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)保護(hù)政策要求，同時(shí)由于公路施工多采用固定總價(jià)合同，缺乏原材料調(diào)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致業(yè)主和施工單位無(wú)力應(yīng)對(duì)建設(shè)成本的大幅增加。

3 推進(jìn)我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)的政策建議

3.1 建立健全公路行業(yè)生態(tài)保護(hù)制度體系，提升生態(tài)文明治理能力

（1）加強(qiáng)公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)

進(jìn)一步完善公路生態(tài)保護(hù)政策法規(guī)頂層制度設(shè)計(jì)，并在制度體系完善過(guò)程中加強(qiáng)針對(duì)性。通過(guò)開展專題研究，做好公路法律、法規(guī)及政策制度“立、廢、改、釋”工作，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有公路建設(shè)相關(guān)環(huán)境管理法律、法規(guī)的系統(tǒng)梳理，重點(diǎn)對(duì)其中存在矛盾、重疊和漏洞的部分及時(shí)進(jìn)行修訂、補(bǔ)充與完善，解決其與國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控”存在不適應(yīng)的問(wèn)題。

（2）完善公路行業(yè)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體系

對(duì)公路建設(shè)環(huán)境管理體系中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充完善，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)監(jiān)督管理。研究建立工程設(shè)計(jì)選線與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案編制的全程聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化工可設(shè)計(jì)選址選線，落實(shí)環(huán)保措施，確保工程設(shè)計(jì)符合生態(tài)環(huán)保要求；修訂《公路水路交通建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》，進(jìn)一步完善交通運(yùn)輸行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理制度；完善公路工程施工環(huán)境監(jiān)理制度，推廣工程監(jiān)理與環(huán)境監(jiān)理相結(jié)合的“兼職式”環(huán)境監(jiān)理模式；加強(qiáng)公路建設(shè)項(xiàng)目揚(yáng)塵治理、污水處理、噪聲防治等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制修訂，為工程建設(shè)日常監(jiān)管提供符合行業(yè)特點(diǎn)的依據(jù)。完善《公路工程預(yù)算定額》（JTG/T 3832—2018）的定額費(fèi)用科目，提高環(huán)保費(fèi)率水平，鼓勵(lì)地方結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)及時(shí)修（制）訂定額費(fèi)用；鼓勵(lì)地方出臺(tái)地材價(jià)格調(diào)差的指導(dǎo)意見，當(dāng)砂石等地材價(jià)格漲幅明顯偏離施工企業(yè)正常風(fēng)險(xiǎn)承受能力時(shí)，允許按照市場(chǎng)行情對(duì)地材價(jià)格進(jìn)行適度調(diào)整。

（3）積極推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程環(huán)境管理工作

針對(duì)公路建設(shè)的特點(diǎn)和目前存在的各種環(huán)境問(wèn)題，引入“環(huán)保管家”模式，提供包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保治理工程、環(huán)境監(jiān)理與監(jiān)測(cè)、環(huán)?？⒐を?yàn)收以及環(huán)境影響后評(píng)價(jià)等一站式環(huán)保托管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)前期建設(shè)與后期運(yùn)營(yíng)全過(guò)程環(huán)境保護(hù)管理的無(wú)縫銜接，全過(guò)程、全方位地解決好公路建設(shè)過(guò)程中的生態(tài)環(huán)保問(wèn)題。

3.2 建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，為公路行業(yè)綠色發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境

（1）推動(dòng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制

強(qiáng)化交通運(yùn)輸部與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門的聯(lián)動(dòng)，建立多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同共享、有效管理的工作機(jī)制，協(xié)商解決新時(shí)期公路行業(yè)發(fā)展面臨的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。例如，會(huì)同自然資源部等有關(guān)部門，推動(dòng)中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中“生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的8 類有限人為活動(dòng)”[23]的政策解讀、落地，積極跟蹤《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》等文件的制修訂，推動(dòng)交通行業(yè)意見納入有關(guān)文件，為交通行業(yè)爭(zhēng)取發(fā)展空間和政策支持。

（2）深入推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間控制規(guī)劃按照已建項(xiàng)目預(yù)留改擴(kuò)建空間、近期項(xiàng)目精準(zhǔn)落地、遠(yuǎn)期項(xiàng)目預(yù)留指標(biāo)和廊道的思路，開展基于資源環(huán)境承載能力的交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，摸清交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)土地資源、環(huán)境容量等的需求，加快研究編制交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間控制規(guī)劃，統(tǒng)籌劃定公路建設(shè)走廊等空間管控邊界，做好未來(lái)發(fā)展空間資源的有效儲(chǔ)備。

3.3 加強(qiáng)公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究與實(shí)踐，推進(jìn)交通運(yùn)輸綠色發(fā)展

（1）開展“無(wú)害化穿（跨）越”專題研究

梳理不同地區(qū)、不同類型公路項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響程度較小的設(shè)計(jì)方案、結(jié)構(gòu)物形式等，研究制定公路“無(wú)害化穿（跨）越”實(shí)施細(xì)則，以指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目提高工程設(shè)計(jì)環(huán)境友好度；涉及生態(tài)保護(hù)紅線項(xiàng)目開展“無(wú)害化穿（跨）越”專項(xiàng)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)設(shè)計(jì)方案綜合比選論證與審查，確保技術(shù)可行、環(huán)境可接受和資金保障合理。

（2）加強(qiáng)公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)科研攻關(guān)

公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究應(yīng)瞄準(zhǔn)公路交通生態(tài)建設(shè)和污染整治前沿，開展路域生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律及調(diào)控機(jī)理等方面的基礎(chǔ)性研究，為公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)研發(fā)、效果評(píng)估提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和理論支撐；加速成果轉(zhuǎn)化，推進(jìn)高新技術(shù)特別是生物技術(shù)、信息技術(shù)和新材料技術(shù)等在公路環(huán)境保護(hù)方面的突破應(yīng)用，著力解決公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題。

（3）實(shí)施生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)工程

針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域已有公路項(xiàng)目，實(shí)施生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)工程。排查區(qū)域內(nèi)早期建設(shè)公路的生態(tài)環(huán)境狀況并進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，制定統(tǒng)一的公路生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，加強(qiáng)路域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，改善邊坡、取（棄）土場(chǎng)裸露情況，因地制宜地增設(shè)必要的野生動(dòng)物通道，恢復(fù)受公路影響的濕地生態(tài)功能，加強(qiáng)能源高效利用及節(jié)能減排。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線制度體系處于補(bǔ)充完善階段，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也處于綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。本文系統(tǒng)地梳理了生態(tài)保護(hù)紅線制度下我國(guó)公路生態(tài)保護(hù)發(fā)展存在的主要問(wèn)題及成因，并提出對(duì)策措施：首先，公路行業(yè)應(yīng)樹立“管行業(yè)必須管環(huán)保、管項(xiàng)目必須管生態(tài)”的理念，不斷建立健全行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)頂層制度體系及監(jiān)管制度體系，加強(qiáng)公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“事前”“事中”和“事后”管理，增強(qiáng)行業(yè)治理能力；其次，從建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃兩方面入手，為綠色公路建設(shè)營(yíng)造良好的外部環(huán)境；最后，著力加強(qiáng)公路生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究與實(shí)踐，通過(guò)技術(shù)手段有效解決工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。

本文主要針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析和探討，在未來(lái)的公路交通可持續(xù)發(fā)展研究中，建議進(jìn)一步拓展和深化對(duì)交通運(yùn)輸綠色發(fā)展機(jī)制與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)的研究，從體制機(jī)制和關(guān)鍵技術(shù)兩方面推動(dòng)公路建設(shè)與生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展。