PPP項(xiàng)目合同中違約提前終止及終止后處理機(jī)制探究

楊洋

重慶景旭實(shí)業(yè)有限公司 重慶 401520

引言

PPP指政府與社會(huì)資本合作，目前該模式主要用于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，以有效緩解政府財(cái)政壓力，促進(jìn)資本在社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。隨著PPP項(xiàng)目實(shí)施數(shù)量的增加，項(xiàng)目提前終止問題也得到越來(lái)越廣泛的關(guān)注，為合理規(guī)避PPP項(xiàng)目提前終止對(duì)政府和社會(huì)資本方帶來(lái)的負(fù)面影響，國(guó)家出臺(tái)一系列政策對(duì)PPP項(xiàng)目做指導(dǎo)和約束。然而法律、政策的實(shí)施有不可規(guī)避的滯后性，在發(fā)生提前終止現(xiàn)象后，必須采取一定的處理措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。

1 項(xiàng)目概況

華鎣山渠江提水工程位于某區(qū)渠江左側(cè)華鎣山西側(cè)，主要建設(shè)內(nèi)容包括取水泵站、輸水管線、凈水廠、配水干管等。工程竣工后將服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)走廊范圍內(nèi)五個(gè)場(chǎng)鎮(zhèn)的生活及工業(yè)用水。工程分兩期建成，一期供水規(guī)模5.0×104m3/d，二期供水規(guī)模10.0×104m3/d，項(xiàng)目一期工程估算總投資為37482萬(wàn)元。

社會(huì)資本方為中建某公司；中建某公司與該區(qū)屬國(guó)有企業(yè)1公司雙方共同出資11500萬(wàn)元組建項(xiàng)目公司，即某水務(wù)有限責(zé)任公司，社會(huì)資本方出資5900萬(wàn)元、占股51.3%，國(guó)有企業(yè)1公司出資5600萬(wàn)元、占股48.7%。為保證項(xiàng)目順利實(shí)施，雙方在規(guī)劃階段即對(duì)項(xiàng)目終止推出機(jī)制做出詳細(xì)說(shuō)明：項(xiàng)目建設(shè)及特許經(jīng)營(yíng)期間，若因不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止，為維護(hù)公共利益不受損失，發(fā)起人需及時(shí)接管項(xiàng)目，確保其繼續(xù)運(yùn)行。若社會(huì)資本方因自身原因而無(wú)法履行合同約定，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按期、正常發(fā)揮效益，發(fā)起人有權(quán)終止合同，并依照合同約定及相關(guān)法規(guī)追究社會(huì)資本方責(zé)任。同時(shí)為避免出現(xiàn)項(xiàng)目提前終止現(xiàn)象，建立相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。

2 PPP項(xiàng)目提前終止退出機(jī)制

華鎣山渠江提水工程采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府、項(xiàng)目公司、社會(huì)資本方、國(guó)有企業(yè)1公司幾方分別于2016年9月至2017年9月間，先后簽訂《PPP項(xiàng)目合同》《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》《股東協(xié)議》《施工合同》等文件，對(duì)項(xiàng)目中各方的權(quán)力、義務(wù)及收益分配情況做出詳細(xì)說(shuō)明。因項(xiàng)目PPP模式與目前相關(guān)法規(guī)、政策和規(guī)范性文件要求不相符，導(dǎo)致原簽訂合同的部分條款難以完全履行，決定在友好協(xié)商的前提下，對(duì)原合同中約定的權(quán)利、義務(wù)、收益分配問題做終止、保留或讓渡處理，基本原則有二。

權(quán)責(zé)對(duì)等原則。①終止社會(huì)資本方PPP社會(huì)資本合作方的權(quán)利義務(wù)，滅失其PPP投資收益，由此產(chǎn)生的損失經(jīng)友好協(xié)商后，由另一國(guó)有企業(yè)2公司籌資補(bǔ)償，將原合同中社會(huì)資本方的權(quán)利、義務(wù)和收益讓渡給區(qū)國(guó)有企業(yè)2公司。②保留社會(huì)資本方項(xiàng)目施工權(quán)利、義務(wù)、投資控制責(zé)任和施工收益。③國(guó)有企業(yè)2公司作為政府指定的項(xiàng)目承接方，承接社會(huì)資本方PPP社會(huì)資本合作方具備的權(quán)利、義務(wù)和收益，并對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。④國(guó)有企業(yè)1公司繼續(xù)履行原合同中的權(quán)利、義務(wù)，享有投資收益。

厘清責(zé)任原則。①協(xié)議清晰界定各方權(quán)利、義務(wù)、收益劃分情況。②開展專項(xiàng)審計(jì)厘清責(zé)任，各方按合同約定開展項(xiàng)目交接工作，國(guó)有企業(yè)1公司、社會(huì)資本方、國(guó)有企業(yè)2公司三方共同委托中介結(jié)構(gòu)按有關(guān)合同及協(xié)議要求進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)，國(guó)有企業(yè)1公司和國(guó)有企業(yè)2公司繼承項(xiàng)目公司有效合同、資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)及收益[1]。

3 PPP項(xiàng)目提前終止處理機(jī)制

（1）提前終止補(bǔ)償原則。在處理PPP項(xiàng)目提前終止問題時(shí)，補(bǔ)償是最關(guān)鍵的問題，通過(guò)合理補(bǔ)償機(jī)制的制定，以合理降低政府部門或企業(yè)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)通過(guò)利益協(xié)調(diào)，保持政府與企業(yè)間良好的合作關(guān)系[2]。對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在PPP項(xiàng)目提前終止補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建時(shí)，其中內(nèi)容可能包括投資未收回部分、項(xiàng)目市場(chǎng)價(jià)值、剩余特許期內(nèi)的預(yù)期收益、企業(yè)未償還債務(wù)、項(xiàng)目未攤銷固定資產(chǎn)投資、政府給出的預(yù)期收益率或最小收益保證、項(xiàng)目保險(xiǎn)賠償、合同中約定的違約金、罰款、賠償款等。

若為政府承擔(dān)責(zé)任的情況，政府需向企業(yè)補(bǔ)償未收回資本、項(xiàng)目運(yùn)維管理費(fèi)用評(píng)估值、剩余特許期內(nèi)預(yù)估收益等款項(xiàng)，同時(shí)需要兼顧因項(xiàng)目終止給企業(yè)帶來(lái)的其他損失，以及終止過(guò)程形成的法律費(fèi)用、談判費(fèi)用、企業(yè)名譽(yù)損失等。若為政府不承擔(dān)責(zé)任的情況，政府不承擔(dān)項(xiàng)目回購(gòu)義務(wù)，此時(shí)仍需要給予企業(yè)合理補(bǔ)償。若項(xiàng)目提前終止給政府部門造成重大損失的，需要依照企業(yè)應(yīng)得補(bǔ)償情況，對(duì)政府損失進(jìn)行賠償。

（2）提前終止補(bǔ)償計(jì)算。該項(xiàng)目提前終止補(bǔ)償款項(xiàng)事宜在政府的組織下進(jìn)行兩次洽談，最終社會(huì)資本方和國(guó)有企業(yè)2公司就補(bǔ)償方案達(dá)成一致。

第一次洽談中，確定補(bǔ)償資金占用費(fèi)共計(jì)2548.74萬(wàn)元，該P(yáng)PP項(xiàng)目終止補(bǔ)償款8448.74萬(wàn)元，其中社會(huì)資本方5900萬(wàn)元出資占股以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)移給國(guó)有企業(yè)2公司，其余需由項(xiàng)目公司支付。社會(huì)資本方提出，依照《股東協(xié)議》中條款要求，按剩余30年運(yùn)營(yíng)期計(jì)算，每月固定收益62.54萬(wàn)元，資金折減按中國(guó)人民銀行同期存款基準(zhǔn)利率對(duì)應(yīng)的月利息計(jì)算?；谠撍枷耄状螆?bào)價(jià)的資金折現(xiàn)率為2.75%，補(bǔ)償款為15200萬(wàn)元，其中9300萬(wàn)元為收益；二次報(bào)價(jià)資金折現(xiàn)率為6%，補(bǔ)償款為10330萬(wàn)元，其中4430萬(wàn)元為收益；第三次報(bào)價(jià)不低于9517萬(wàn)元。而國(guó)有企業(yè)2公司則認(rèn)為，僅可計(jì)算工程墊支款利息、投入項(xiàng)目資本金利息及投入項(xiàng)目資本金，最終補(bǔ)償款為8537萬(wàn)元。綜合雙方意見后，以社會(huì)資本方每月62.54萬(wàn)元固定投資收益、剩余運(yùn)營(yíng)期30年、8%資金折現(xiàn)率進(jìn)行計(jì)算，共計(jì)補(bǔ)償款8448.74萬(wàn)元。

第二次洽談中，社會(huì)資本方主張補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)尊重原判，愿意在8%折現(xiàn)率的基礎(chǔ)上，下浮依照8.3%進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果為2315.11萬(wàn)元，減少補(bǔ)償費(fèi)用2333.63萬(wàn)元，最終補(bǔ)償款為8215.11萬(wàn)元。國(guó)有企業(yè)2公司主張，費(fèi)用補(bǔ)償僅計(jì)取工程墊資和資本金成本，計(jì)算得出的補(bǔ)償費(fèi)用為1968.66萬(wàn)元，較原補(bǔ)償費(fèi)用降低580.08萬(wàn)元，最終補(bǔ)償款為7868.66萬(wàn)元。經(jīng)多次談判商定，雙方同意在尊重第一次談判結(jié)果的基礎(chǔ)上，按8.3%的折現(xiàn)率計(jì)算，最終補(bǔ)償8215.11萬(wàn)元。經(jīng)請(qǐng)示政府后同意該補(bǔ)償方案。

（3）提前終止處理機(jī)制。目前有關(guān)提前終止賠償決策已積累不少研究成果，提出多種賠償計(jì)算模型，然而因真實(shí)PPP項(xiàng)目提前終止的復(fù)雜性，現(xiàn)有賠償決策模型的適用范圍還有待進(jìn)一步提升，因此有必要在合同制定過(guò)程中，即對(duì)雙方責(zé)任和義務(wù)做更詳細(xì)的說(shuō)明，以確保賠償決策制定有充足的理論資料可供參考。

華鎣山渠江提水工程合同對(duì)提前終止中項(xiàng)目發(fā)起人和企業(yè)所具備的終止權(quán)做出明確劃分，并對(duì)終止后的補(bǔ)償原則進(jìn)行說(shuō)明：項(xiàng)目發(fā)起人與中標(biāo)企業(yè)均有權(quán)獲得因違約方未遵守有關(guān)全部或部分約定提前終止而導(dǎo)致自身受到損失的補(bǔ)償，由違約方進(jìn)行補(bǔ)償支付。同時(shí)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，要求因國(guó)家和市有關(guān)政府移民拆遷政策調(diào)整而導(dǎo)致征地移民投資項(xiàng)目投資增加的，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，由發(fā)起人承擔(dān)增加投資部分；因非政策性原因?qū)е抡鞯匾泼裢顿Y增加的，由發(fā)起人和中標(biāo)企業(yè)共同承擔(dān)；因不可抗因素作用導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止或繼續(xù)超概算實(shí)施的，其引發(fā)的損失和超額投資由項(xiàng)目發(fā)起人承擔(dān)80%，中標(biāo)企業(yè)承擔(dān)20%。

在合同中對(duì)政府及企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)做詳細(xì)劃分，同時(shí)開展必要的風(fēng)險(xiǎn)防控工作，即便項(xiàng)目最終確有提前終止的現(xiàn)象發(fā)生，也可依照合同要求，順利開展補(bǔ)償決策制定工作，以最大限度降低提前終止帶來(lái)的總利益損失。因此給出以下提前終止處理建議：

劃分合同雙方責(zé)任義務(wù)時(shí)，避免使用模糊性詞匯，嚴(yán)格劃定責(zé)任邊界，如“配合”、“及時(shí)”等詞語(yǔ)應(yīng)盡可能規(guī)避。

在合同內(nèi)添加專門針對(duì)不可抗因素的條款，并以列舉或概括的方式對(duì)不可抗因素的內(nèi)容和范圍進(jìn)行解釋。例如，詳盡列舉PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程可能出現(xiàn)的具體的不可抗事件，發(fā)生合同違約后，包括在列舉事件范圍內(nèi)的才可進(jìn)行免責(zé)。

對(duì)不可抗因素導(dǎo)致提前終止后，雙方的責(zé)任義務(wù)承擔(dān)做詳細(xì)說(shuō)明，合同簽訂中，對(duì)不可抗因素做量化處理。

法院在判定提前終止類案件時(shí)，會(huì)依照雙方締約劃分案件的屬性，實(shí)際工作中，無(wú)論合同當(dāng)事人或法院，均可依照PPP項(xiàng)目合同屬性，以規(guī)則原則進(jìn)行責(zé)任劃分[3]。

4 結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)友好協(xié)商和多次談判商定，華鎣山渠江提水工程PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中提前終止有關(guān)適宜順利處理完成，項(xiàng)目相關(guān)方的合理利益均得到有效保護(hù)，使得該P(yáng)PP項(xiàng)目能夠嚴(yán)格依照國(guó)家法律法規(guī)、地方政府部門提出的要求規(guī)范化開展。目前項(xiàng)目已順利竣工，取得良好的社會(huì)效益。