非政府組織參與民族村村社治理的現(xiàn)實(shí)困境與有效途徑
——基于龍脊古壯寨的分析

莫小嬌

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

0 引言

21世紀(jì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)之一，而鄉(xiāng)村治理在整個(gè)國(guó)家治理體系中占有基礎(chǔ)性地位，是推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。鄉(xiāng)村治理是1個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展，正在朝著鄉(xiāng)村治理主體多元化、多中心治理的方向邁進(jìn)。民族村具有的獨(dú)特性，不僅需要內(nèi)部公共權(quán)力的有效運(yùn)行，也需要其他強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村社會(huì)力量的參與。因此，對(duì)非政府組織參與民族村村社治理進(jìn)行分析研究是走向多元化民族村治理的要求，有利于民族村“善治”的形成。

1 村社治理概念界定

縱觀歷代王朝，對(duì)鄉(xiāng)村治理都非常重視。實(shí)際上，在歷史發(fā)展演進(jìn)的過(guò)程中，村社治理理念經(jīng)過(guò)了多次變革，只是沒(méi)有形成固定而完整的概念。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，儒家尊崇民本思想，主張以“禮”進(jìn)行村社治理，法家則站在君主的角度，主張用“法治”的手段治理鄉(xiāng)村。在這個(gè)思想自由、百家爭(zhēng)鳴的時(shí)代，村社治理是帝王采用“禮治”或“法治”對(duì)鄉(xiāng)村的一種管理。到了漢武帝時(shí)期，在鄉(xiāng)村治理上“漢承秦制”，村社治理是由協(xié)助官府的小吏等責(zé)任主體運(yùn)用禮法并用的手段在鄉(xiāng)村教化鄉(xiāng)民的過(guò)程。在唐宋時(shí)期，隨著科舉制的不斷發(fā)展，出現(xiàn)“禮治下移”，在這樣的背景下，北宋出現(xiàn)了《呂氏鄉(xiāng)約》，其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村自治規(guī)范[1]?？梢?jiàn)，這個(gè)時(shí)期的村社治理是以士紳倡導(dǎo)的，通過(guò)鄉(xiāng)約讓鄉(xiāng)民產(chǎn)生認(rèn)同感的鄉(xiāng)民自治。

真正的“鄉(xiāng)村社會(huì)治理”的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代。如今，村社治理成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的中心話(huà)題。村社治理的過(guò)程就是國(guó)家通過(guò)一定的政治或者經(jīng)濟(jì)手段對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源進(jìn)行不斷地優(yōu)化整合，以達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化目的的動(dòng)態(tài)過(guò)程[2]。目前關(guān)于“鄉(xiāng)村社會(huì)治理”的概念存在以下幾種說(shuō)法。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是政府為了達(dá)成一定的目的，通過(guò)行使具有權(quán)威性的公共權(quán)力，對(duì)村域社會(huì)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控的一種政治活動(dòng)[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是一種將村域社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多種元素都包含在其中的整體整治，而不單純是對(duì)村民自治的研究[4]。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是指基層政府在建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過(guò)程中，充分利用主體的多元性，采用自治、法治和德治等綜合性手段對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程。

2 民族村村社治理主體的相關(guān)研究

2.1 唯一主體治理

關(guān)于唯一主體治理說(shuō)學(xué)者存在著2種看法。一是村委會(huì)或者村黨委等政府組織是村社治理的單一主體，僅僅依靠政府基層組織對(duì)民族村進(jìn)行自上而下的治理，主要是通過(guò)行使具有權(quán)威性的行政權(quán)力以達(dá)到治理的目的。由于鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的單一性，在人民公社時(shí)期，國(guó)家行政權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村達(dá)到高潮。二是認(rèn)為廣大村民才是民族村治理的關(guān)鍵，必須以村民為中心，讓村民進(jìn)行自治。民族村因其民族特色性在治理方面與一般村莊不同，受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、民俗文化、宗教信仰、地理風(fēng)貌等因素的影響，因此村民自治應(yīng)當(dāng)是治理的最佳途徑。

2.2 多主體治理

多主體治理理論認(rèn)為，民族村的社會(huì)治理除了正式組織的參與，還應(yīng)該包括村內(nèi)有聲望的非正式組織，并且更傾向于村內(nèi)具有權(quán)威性的非正式組織的組織。相對(duì)于單一的治理主體觀念，徐勇提出了自己的觀點(diǎn)，認(rèn)為自上而下的單一的行政治理體制有著一個(gè)重要的缺陷，那就是外部的整合機(jī)制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村就會(huì)沒(méi)有相應(yīng)的組織來(lái)承接和應(yīng)對(duì)大量村里的公共事務(wù)，會(huì)陷入“治理真空”的困境[5]。因此，國(guó)家和村民的整合性治理都是必要的。我國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究專(zhuān)家賀雪峰指出，鄉(xiāng)村的社會(huì)秩序具有行政嵌入和村莊內(nèi)生的二元性[6]。這一定程度上說(shuō)明了民族村進(jìn)行多主體治理的必要性。

3 以龍脊古壯寨為例分析非政府組織參與村社治理的主體建構(gòu)

龍脊古壯寨是龍勝各族自治縣的少數(shù)民族特色村寨，包括廖家寨、侯家寨、潘家寨3個(gè)村寨，目前，主要以壯族人口為主，有少數(shù)瑤族村民，主要姓氏為廖姓、侯姓和潘姓，其中廖姓村民最多，潘姓居民最少，村寨存在著比較復(fù)雜的血緣關(guān)系。由于龍脊古壯寨地處桂北越城嶺山脈西南麓，交通閉塞，因此村民生活受到外界影響不大，保留著大量少數(shù)民族非物質(zhì)文化，帶有自己獨(dú)特的民族氣息。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人們精神享受需求不斷提高，龍脊古壯寨作為一個(gè)文化項(xiàng)目被政府開(kāi)發(fā)，政府和開(kāi)發(fā)公司不斷挖掘村寨地開(kāi)發(fā)契機(jī)。龍脊古壯寨在民俗風(fēng)情賦予村莊內(nèi)力，政府嵌入行政力的情況下，形成多元化的治理主體。非政府組織在村社治理中發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。

3.1 非政府公共部門(mén)力量——村委自治力

龍脊古壯寨村委是由村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，一般由3-7人組成，其作用是對(duì)村民行使行政權(quán)力進(jìn)行自上而下的管理，以維護(hù)村社穩(wěn)定。它自身帶著“官方”的色彩，掌握著村寨的公共權(quán)力，執(zhí)行著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的各項(xiàng)政策，擁有著其他組織沒(méi)有的資源，例如政府的資助。因此，村委成為村寨治理的“中堅(jiān)力量”。在1985年，村委會(huì)就制定了《龍脊村治安管理村規(guī)民約》，在1989年，通過(guò)了《封山育林公約》。在龍脊古壯寨的村規(guī)民約中包含禁止盜竊、禁止賭博、保護(hù)生態(tài)等內(nèi)容，對(duì)村民生活相關(guān)的方方面面以民約的形式規(guī)范起來(lái)，但是，違反村規(guī)民約的人不是直接由村委會(huì)處理，而是由所屬寨負(fù)責(zé)處罰，即在侯家寨發(fā)生偷盜、毀林等違約事件，將由所管轄的侯家寨進(jìn)行處理。作為村寨的具有規(guī)范性和強(qiáng)制性的行政力，對(duì)村民和各家寨發(fā)揮著規(guī)范和監(jiān)督作用。例如，當(dāng)村民發(fā)生糾紛時(shí)，村委會(huì)首先根據(jù)村規(guī)民約以相對(duì)公平的方式進(jìn)行調(diào)解，以維持村寨之間、村民之間的和諧穩(wěn)定。

3.2 群體力量——家族勢(shì)力

改革開(kāi)放以后，村寨的家族勢(shì)力因國(guó)家控制力量的減弱而逐漸復(fù)蘇[7]。由于交通閉塞，村寨的歷史文化具有很大的完整性，龍脊古壯寨仍存在地緣與血緣結(jié)合的傳統(tǒng)村寨關(guān)系，例如廖家寨、潘家寨、侯家寨等家族勢(shì)力。雖然這些村寨在一定程度上被現(xiàn)代文化潮流影響著，但因其家族具有聲望而能夠?qū)Υ迕竦男袨樯罘绞疆a(chǎn)生很大的影響。他們?cè)诖逦瘯?huì)的監(jiān)督指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)傳承和發(fā)揚(yáng)寨中的壯族文化和瑤族文化，協(xié)助村委會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)工作，是村委會(huì)開(kāi)展工作的關(guān)鍵力量。家族勢(shì)力還承擔(dān)著協(xié)調(diào)家族內(nèi)部的關(guān)系和生產(chǎn)生活，維護(hù)寨內(nèi)的生活秩序。在1996年5月，廖家寨制定并通過(guò)了《廖家屯屯規(guī)民約》，并喝下雞血酒以保證屯規(guī)的權(quán)威性，由此可見(jiàn)，家族勢(shì)力善于將民俗與法規(guī)相結(jié)合，以此提高當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)的執(zhí)行力。在龍脊古壯寨中，家族勢(shì)力都能夠在國(guó)家權(quán)力控制的范圍之內(nèi)發(fā)揮自身的重要作用，可以說(shuō)它在一定程度上是政府治理民族村寨的補(bǔ)充力量。

3.3 個(gè)人力量——精英權(quán)力

過(guò)去，人們將龍脊古壯寨的自然領(lǐng)袖稱(chēng)為寨老，壯語(yǔ)中叫“波板”。他們是由少數(shù)能力強(qiáng)、具有威望、通情達(dá)理并能夠處理村寨公共事物的長(zhǎng)者組成，通常不超過(guò)3個(gè)人，當(dāng)村寨發(fā)生紛爭(zhēng)，大多數(shù)村民都請(qǐng)他們到場(chǎng)，因?yàn)檎暇哂休^大的權(quán)威性，往往能夠不用暴力手段，根據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗民情和村社情況對(duì)事情進(jìn)行合理地判斷，其既不是村長(zhǎng)也不是村寨的統(tǒng)治階級(jí)，僅僅是村寨公推的自然領(lǐng)袖。寨老在龍脊古壯寨的治理中作為精英權(quán)力發(fā)揮重要的作用。如今，村寨精英權(quán)力是指對(duì)村民具有一定的影響力、擁有一定地位的人，在村寨生活中能夠?qū)Υ迕裥袨檫M(jìn)行支配的人，他們具有強(qiáng)烈的村寨事務(wù)參與意識(shí)，大多數(shù)以德高望重的老人為主，由于他們熟知村寨的民俗風(fēng)情、經(jīng)驗(yàn)豐富，大多數(shù)村民對(duì)其具有敬重之心，他們能夠發(fā)揮過(guò)去“寨老”的部分作用，只是不再是“寨老制”下的產(chǎn)物，自然而然成為村寨中的精英權(quán)力，這些精英權(quán)力能夠取得村民的認(rèn)可和信任，是能夠調(diào)動(dòng)村民積極性的重要力量。

4 非政府組織參與民族村村社治理的現(xiàn)實(shí)困境

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，我國(guó)民族村寨的治理環(huán)境也發(fā)生了翻天覆地的變化，村社治理的主體朝多元化方向發(fā)展，在這樣的趨勢(shì)下，非政府組織治理的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，逐漸減少對(duì)政府的依賴(lài)性。但是，多元主體治理的實(shí)際運(yùn)用對(duì)主體之間的信任、群體觀念有著較高的要求[8]，民族村寨又因其民族傳統(tǒng)文化的特殊性與一般村寨有所區(qū)別[9]，因此，非政府組織力量在民族村社治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程中存在著一定的現(xiàn)實(shí)困境。

4.1 缺乏地位的合法性

非政府組織地位合法性就一般意義而言，不僅在理論上要加以界定，還要獲得社會(huì)的認(rèn)可，包括非政府組織的受益群體、官方組織、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織和其他非政府組織和社會(huì)公眾的認(rèn)可[10]。我國(guó)對(duì)非政府組織設(shè)立的門(mén)檻較高，非政府組織登記注冊(cè)程序復(fù)雜困難，因此會(huì)缺乏合法性地位。如我國(guó)頒布的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》只是就特定的某類(lèi)非政府組織進(jìn)行規(guī)范，并不符合所有非政府組織的特性，尤其是在民族村寨地區(qū)。村寨中的非政府組織力量具有自生性和草根性的特點(diǎn)，一般不具有政治組織的性質(zhì)，活動(dòng)也不帶有純粹的政治色彩，他們?nèi)狈φ年P(guān)注和支持，并遭到一定的質(zhì)疑，甚至被看成是持有不同政見(jiàn)的不穩(wěn)定因素，受到消極對(duì)待，活動(dòng)受到一定的限制。因此，公眾會(huì)因其模糊的地位不能對(duì)其抱有充分的信任感。

4.2 缺乏觀念的開(kāi)放性

首先是治理主體思想觀念較為保守。在村寨的治理主體中，擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵性人物具有老齡化的特點(diǎn)。在進(jìn)行村寨事務(wù)處理時(shí)，他們雖然有豐富的人生經(jīng)驗(yàn)作為支撐來(lái)獲取其他村民的支持，但由于長(zhǎng)期處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，思想容易固化，在思維方式和村寨治理模式上缺乏創(chuàng)新性。其次是治理對(duì)象思想滯后。由于受到民族心理的影響以及自然地理環(huán)境的制約，尤其是受到村寨生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平的限制，村民在思想上帶有一定的滯后性。因此，在政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，村民容易產(chǎn)生抵抗心理，成為村社治理的阻力，對(duì)于治理主體來(lái)說(shuō)，如何讓村民積極參與其中是一個(gè)難題。

4.3 缺乏組織的協(xié)同性

組織之間的協(xié)同性主要強(qiáng)調(diào)即使多個(gè)治理主體之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，例如資源分配的競(jìng)爭(zhēng)、地域管理權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，但是在各治理主體的有效協(xié)作中會(huì)產(chǎn)生一種整體效應(yīng)，從而發(fā)揮更強(qiáng)的治理作用。然而，由于個(gè)人利益和群體利益在民族村寨中是客觀存在的，各力量之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。

4.3.1 基層政權(quán)與非政府組織力量之間的沖突

基層政權(quán)與非政府組織力量的沖突實(shí)際上是“鄉(xiāng)政”和“村治”之間產(chǎn)生的矛盾關(guān)系。這里的“村治”指的是村寨內(nèi)部力量的治理，主要包括村委會(huì)、村寨家族和村寨精英參與的治理。基層政權(quán)的力量和非政府組織的力量在操作理念、運(yùn)作方式和配套制度安排上有著許多的不同，這就導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”產(chǎn)生一定的影響，反之，過(guò)度地讓村民用自己的一套管理方式進(jìn)行治理容易導(dǎo)致國(guó)家難以控制村寨發(fā)展的局面。從“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的管控來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然用陳舊的領(lǐng)導(dǎo)模式對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行管理。目前，基層政權(quán)對(duì)村委會(huì)的把控過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致村治缺乏彈性，辦事效率低，影響了村委會(huì)的執(zhí)行力。從“村治”對(duì)“鄉(xiāng)政”的影響來(lái)看，村寨家族和村寨精英存在著制度缺失、人治特征明顯、權(quán)力集中、缺少法律約束力、領(lǐng)袖神化等缺陷，在觀念上也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著一定的差異，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策措施容易產(chǎn)生抵觸心理，加上他們擁有一定的資源和權(quán)力，在不能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同下成為鄉(xiāng)村發(fā)展的阻力。

4.3.2 非政府組織力量之間的沖突

隨著村寨結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整以及村民利益關(guān)系價(jià)值觀念不斷變化，村委會(huì)、村寨家族和村寨精英的矛盾不斷顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面。一方面，村委會(huì)在村寨中開(kāi)展關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用等工作時(shí)通常與村寨家族與村寨精英的利益發(fā)生沖突。隨著村民維權(quán)意識(shí)和民主意識(shí)的逐步增強(qiáng)，村民敢于表達(dá)自己的利益訴求，村委會(huì)在執(zhí)行政策時(shí)不免與他們發(fā)生沖突。另一方面，村委會(huì)通常陷入角色困境。雖然村委會(huì)是農(nóng)村基層社區(qū)群眾自治組織，但是有著協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要職能。在現(xiàn)實(shí)的村社治理中，村委會(huì)不僅要傳達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策精神，還要為村民謀利益，往往兩者不能平衡而導(dǎo)致其中利益受損，從而產(chǎn)生組織之間難以調(diào)和的矛盾。

4.4 缺乏資源的整合性

村寨資源整合性是指根據(jù)村寨發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)村民朝著同一個(gè)目標(biāo)靠近，對(duì)村寨資源的使用達(dá)到優(yōu)化配置，提高村寨組織績(jī)效的過(guò)程[11]。首先，是人力資源缺乏整合。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口在城鄉(xiāng)間的分布產(chǎn)生了巨大的變化，村寨中的大量青壯年外出務(wù)工，村寨留守人口普遍呈現(xiàn)出老齡化和低齡化狀態(tài)，人力資源流動(dòng)性大造成村寨的“空心化”，因此，僅僅靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)格局不能產(chǎn)生村寨的內(nèi)生動(dòng)力。其次，是村寨內(nèi)部資源缺乏整合。內(nèi)部資源指的是村寨擁有的自然資源和社會(huì)資源。一方面，由于村寨部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，土地資源被閑置，土地資源得不到有效整合，也就無(wú)法滿(mǎn)足村寨其他產(chǎn)業(yè)的基本需求，例如規(guī)模經(jīng)營(yíng)和旅游業(yè)等用地產(chǎn)業(yè)。另一方面，由于村寨中村屯分布范圍較大，管理起來(lái)存在一定的難度，因此，對(duì)于具有民俗民風(fēng)特性的村寨而言，資源的分散性使得非政府組織參與村寨治理存在一定的難度，如何進(jìn)行資源的有效整合促成村寨中的成員達(dá)成集體行動(dòng)是非政府組織力量參與村社治理的一大難題。

4.5 缺乏規(guī)制的有效性

鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種非正式的制度是在國(guó)家力量的指導(dǎo)下，鄉(xiāng)民自己建立起來(lái)的自我管理的共同規(guī)則。鄉(xiāng)規(guī)民約一直在村寨建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用，但是隨著時(shí)代的變化，鄉(xiāng)規(guī)民約在村寨治理中顯露出自身的問(wèn)題。

4.5.1 鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行力下降

鄉(xiāng)規(guī)民約是一種非正式的制度，其能否充分發(fā)揮效用在于能否有效地執(zhí)行。一方面，認(rèn)同感下降導(dǎo)致執(zhí)行力減弱。鄉(xiāng)村民規(guī)大多數(shù)是由村委會(huì)根據(jù)國(guó)家的政策和法律制定的，內(nèi)容逐漸脫離了民族村寨的實(shí)際情況，無(wú)法滿(mǎn)足村民的真正需求，因此村民對(duì)鄉(xiāng)村民規(guī)的認(rèn)同感逐漸下降。雖然在政府和村委會(huì)的大力推行下得以繼續(xù)存在，但是實(shí)際上鄉(xiāng)規(guī)民約不能發(fā)揮其實(shí)際的作用，成為村中“制度擺設(shè)”。另一方面，缺乏程序規(guī)范導(dǎo)致可操作性低。一些村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約通常由幾個(gè)村干部在沒(méi)有聽(tīng)取村民的意見(jiàn)或者建議的情況下根據(jù)國(guó)家政策和法律以及自己的主觀判斷一起制定的，在沒(méi)有全面聽(tīng)取村民意見(jiàn)的制定程序上，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容容易偏離村寨的實(shí)際，尤其是民族村有其特護(hù)的鄉(xiāng)風(fēng)民俗和文化。

4.5.2 部分內(nèi)容脫離國(guó)家法律規(guī)范

“鄉(xiāng)土社會(huì)是‘禮治’社會(huì)，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，法律是無(wú)從發(fā)生的[12]。”顯然，鄉(xiāng)規(guī)民約作為村寨中約定俗成的社會(huì)規(guī)范，對(duì)村社秩序建設(shè)發(fā)揮了一定的作用。正如奧斯特羅姆所說(shuō)的，在管理資源方面，與外部當(dāng)局提供的規(guī)則相比，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)普遍認(rèn)可的集體機(jī)構(gòu)可能更有效地解決“小規(guī)模、但仍然復(fù)雜、不確定和困難的問(wèn)題”。隨著民族村寨的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)規(guī)民約在發(fā)揮區(qū)別于國(guó)家法律的作用時(shí)，也存在于國(guó)家法律相悖之處。例如鄉(xiāng)規(guī)民約中的罰款條例不符合國(guó)家法律規(guī)定。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，實(shí)施罰款的主體主要是行政機(jī)關(guān)或受到法律授權(quán)或者委托的組織。鄉(xiāng)規(guī)民約只是村民約定俗成的行為規(guī)范，不具有強(qiáng)制約束力[13]。

5 非政府組織參與民族村村社治理的有效路徑

5.1 建立非政府組織的合法地位

如今，法治觀念日漸深入人心，公眾對(duì)一些非政府組織或多或少地產(chǎn)生不信任感甚至排斥的個(gè)人主觀傾向，因此非政府組織要有效參與到民族村的村社治理當(dāng)中先要從其合法性地位考慮。首先，完善非政府組織的資格審批制度。例如，完善相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)對(duì)非政府組織審批的職責(zé)內(nèi)容，按類(lèi)嚴(yán)格審批，在準(zhǔn)入門(mén)檻上把控。其次，加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部制度建設(shè)，對(duì)非政府組織不僅要進(jìn)行登記管理，還應(yīng)該對(duì)其資產(chǎn)的籌集和使用、活動(dòng)范圍、以及社會(huì)監(jiān)督等方面進(jìn)行合理的規(guī)制。最后，健全對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理。在過(guò)去的村社治理中非政府組織存在產(chǎn)品難以測(cè)量的問(wèn)題，對(duì)非政府組織的監(jiān)督明顯缺位，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)部門(mén)和評(píng)估機(jī)構(gòu)，并利用媒體和公眾強(qiáng)化非政府組織的責(zé)任。

在利益中心多元化的今天，非政府組織代表各自的利益在參與村社治理中進(jìn)行博弈，建立和健全相關(guān)法律體系不僅能保證其合法權(quán)益，還能使非政府組織有法可依，保證其行為活動(dòng)的合法規(guī)范，明確非政府組織在村社治理中合法地位與責(zé)任。

5.2 開(kāi)闊治理相關(guān)者的開(kāi)放性思維

民族地區(qū)的村社治理存在其特有的復(fù)雜性，革新非政府組織傳統(tǒng)治理觀念以及被治理對(duì)象的守舊思想是一個(gè)循序漸進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程。首先，要加強(qiáng)與民族村文化相融的基礎(chǔ)教育，提升民族村寨對(duì)教育的需求。通過(guò)加強(qiáng)民族村的教育來(lái)提高村民的綜合素質(zhì)，除此之外，應(yīng)建立相應(yīng)的配套設(shè)施，如在民族村中建立和完善圖書(shū)室、文化活動(dòng)陣地，使村民的思想在潛移默化中不斷與外界接軌，進(jìn)而更新自身的觀念。其次，對(duì)非政府組織的相關(guān)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)。圍繞有關(guān)方針政策進(jìn)行教育培訓(xùn)，更新民族村非政府組織干部的治理觀念，增強(qiáng)他們的先進(jìn)性意識(shí)。圍繞管理知識(shí)方面進(jìn)行教育培訓(xùn)，以增強(qiáng)非政府組織的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)和社會(huì)服務(wù)能力。圍繞維護(hù)村社穩(wěn)定開(kāi)展教育培訓(xùn)，提高非政府組織建設(shè)和諧穩(wěn)定民族村意識(shí)。

5.3 深化治理主體之間的協(xié)同治理

在進(jìn)行民族村村社治理的過(guò)程中，我們要對(duì)治理主體有明確的角色定位，不僅要充分發(fā)揮黨組織在民族村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，還要發(fā)揮非政府組織強(qiáng)有力的補(bǔ)充作用。協(xié)同治理是產(chǎn)生非政府組織合力的重要手段，必須加強(qiáng)一下幾個(gè)方面的建設(shè)。一是信息共享方面的建設(shè)。信息的交換有利于形成多元化的治理主體協(xié)作關(guān)系，政府與非政府之間的關(guān)系以及非政府之間的關(guān)系很大程度上會(huì)受到信息開(kāi)放程度的影響[14]。針對(duì)由于信息不對(duì)成導(dǎo)致組織之間溝通困難產(chǎn)生沖突的問(wèn)題，加強(qiáng)信息共享建設(shè)是必要的，政府應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一的信息服務(wù)系統(tǒng)，促進(jìn)村社治理信息的公開(kāi)和透明化，使得組織之間能夠交流。非政府組織基于這樣的信息共享平臺(tái)，可以為政府提供其他的信息。二是協(xié)作決策方面的建設(shè)。旨在政府的主導(dǎo)下，非政府組織對(duì)民族村村社治理的模式、方法和目標(biāo)等方面作出一定的決策。由于民族村有著多樣性的特點(diǎn)，相互協(xié)作存在一定的復(fù)雜性，可以通過(guò)建立具有固定的時(shí)間、地點(diǎn)和頻率的多元主體參與的治理會(huì)議機(jī)制來(lái)制定決策。

5.4 整合民族村寨的分散性資源

村寨資源是治理的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。探索民族村寨資源的重構(gòu)，激發(fā)民族村的內(nèi)生活力，可以促進(jìn)非政府組織有效參與村社治理。主要整合兩個(gè)方面的資源：一是村寨人力資源的整合。村寨中人力資源主要存在專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)以及精英、鄉(xiāng)賢流失的問(wèn)題。將返鄉(xiāng)的具有一定資源優(yōu)勢(shì)的人納入到基層精英的行列中，發(fā)展成為民族村寨治理的重要力量，例如返鄉(xiāng)的退休干部、專(zhuān)家和學(xué)者等，都有其作為精英力量參與治理的潛在價(jià)值，可以建立鄉(xiāng)賢基地作為人才資源整合的重要平臺(tái)。二是土地資源的整合。土地資源是村寨最基本的生產(chǎn)發(fā)展要素，承載著村寨生村發(fā)展的所有活動(dòng)，包括非政府組織的參與民族村寨治理的活動(dòng)。通過(guò)土地資源整合，改造舊村寨，歸并村民的居住點(diǎn)，對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行集中發(fā)展，促進(jìn)村寨經(jīng)營(yíng)規(guī)模，便于集中現(xiàn)有的人力、物力和財(cái)力，集約化地發(fā)揮非政府組織的參與治理的補(bǔ)充作用。

5.5 提高鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)制有效性

鄉(xiāng)規(guī)民約結(jié)合了村寨的民風(fēng)民俗，不僅體現(xiàn)了國(guó)家法治精神，而且源于百姓，對(duì)地方社會(huì)治理有著重要了補(bǔ)充作用。提高鄉(xiāng)規(guī)民約得規(guī)制有效性以促進(jìn)非政府組織對(duì)民族村村社治理主要考慮以下幾點(diǎn)。一是規(guī)范內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家法律精神規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容，使得非政府組織治理主體在參與時(shí)有法可依。鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)該緊跟當(dāng)前時(shí)代的變化發(fā)展，將國(guó)家政策方針融入鄉(xiāng)規(guī)民樂(lè)的內(nèi)容中，提出侵害村民權(quán)利的條款，使得鄉(xiāng)規(guī)民約既具有村寨特性又具有先進(jìn)性和合法性。二是規(guī)范制定程序。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序是否規(guī)范很大程度上影響著其是否具有權(quán)威性，因此必須在指定程序上進(jìn)行嚴(yán)格地把關(guān)。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)尊重村民的意愿，聽(tīng)取村民的意見(jiàn)和建議，在村民具有共同認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)村委反復(fù)討論和征求意見(jiàn)形成，不能直接由村委決定。這樣村民不僅你能夠合理表達(dá)自己的訴求，而且利于村民產(chǎn)生認(rèn)同感，為非政府組織參與治理提供制度保障。

6 結(jié)語(yǔ)

非政府組織已經(jīng)成為民族村社會(huì)治理中一支不可忽視的關(guān)鍵力量，其憑借自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在民族村社會(huì)治理中能夠作為有力的補(bǔ)充力量為政府部門(mén)分擔(dān)部分行政職能，承擔(dān)部分公共服務(wù)的供給，有著不可替代的重要作用。民族村的村社治理具有復(fù)雜性，即使在治理過(guò)程中有著不可避免的現(xiàn)實(shí)困境，也要不斷地將現(xiàn)代治理理念與我國(guó)民族地區(qū)的社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合。實(shí)際上，非政府組織參與其中將是一個(gè)不斷嵌入和融合的過(guò)程，筆者將繼續(xù)關(guān)注非政府組織在民族村的村社治理中治理體系和治理能力的發(fā)展過(guò)程。