我國(guó)社區(qū)教育立法研究

高 尚 王思雨

(北京市豐臺(tái)區(qū)職工大學(xué)暨北京開放大學(xué)豐臺(tái)分校 基礎(chǔ)系，北京 100161)

隨著我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的精神文化需要，社區(qū)教育逐漸進(jìn)入人們的視野。由于社區(qū)教育立法的缺失，社區(qū)教育工作缺乏法律依據(jù)和法律保障，導(dǎo)致相關(guān)工作權(quán)責(zé)不清、隨意性強(qiáng)。社區(qū)教育是終身教育的重要組成部分。由于調(diào)整范圍、立法定位尚未厘清，立法技術(shù)上存在矛盾等原因[1]，終身教育法制化進(jìn)展緩慢，在此背景下，社區(qū)教育立法何去何從值得深思。

一、我國(guó)社區(qū)教育立法現(xiàn)狀和立法定位

由于我國(guó)社區(qū)教育和終身教育起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，立法采取了地方先行的發(fā)展道路，現(xiàn)有兩種立法模式：一是單行的社區(qū)教育地方性法規(guī)，目前僅有成都市和西安市兩部《社區(qū)教育促進(jìn)條例》；二是將社區(qū)教育置于終身教育地方性法規(guī)中，如福建、上海、河北、寧波、太原的《終身教育促進(jìn)條例》。

地方先行雖然為中央立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但因其缺乏上位法的限制與指導(dǎo)，存在各地基本法律概念不統(tǒng)一、立法內(nèi)容不全面、立法政策化過重、缺乏可操作性等問題，使法律的權(quán)威性、強(qiáng)制性和保障力度大打折扣。因此，有必要提高立法層級(jí)，制定全國(guó)性社區(qū)教育法，指導(dǎo)和約束地方立法，與地方立法共同構(gòu)成社區(qū)教育法律體系。在立法模式選擇上，若制定社區(qū)教育單行法，由于社區(qū)教育與高等教育、職業(yè)教育等為并列關(guān)系，其法律位階應(yīng)與高等教育法、職業(yè)教育法等同為普通法，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定；若整合所有教育類型，制定統(tǒng)一的終身教育法，社區(qū)教育作為其中一部分，則該法典為基本法，應(yīng)由全國(guó)人大制定?？紤]到“終身教育”的“大教育”內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，社區(qū)教育、學(xué)前教育、繼續(xù)教育等尚未制定單行法，立法基礎(chǔ)尚有不足，加上將學(xué)校教育納入進(jìn)來，整合《教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》等諸多現(xiàn)有教育法律形成統(tǒng)一的終身教育法，是一個(gè)龐大復(fù)雜的工程，短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，而社區(qū)教育立法迫在眉睫。因此，就現(xiàn)階段，采取制定社區(qū)教育單行法的方式更為現(xiàn)實(shí)，待各類教育單行法齊備，立法基礎(chǔ)充足，再制定真正意義上的終身教育法更為可行。

二、我國(guó)社區(qū)教育現(xiàn)行立法存在的問題

(一)社區(qū)教育立法調(diào)整范圍不明確

1.各地立法對(duì)“社區(qū)教育”和“終身教育”的內(nèi)涵和外延理解差異較大：成都、西安兩市的《社區(qū)教育促進(jìn)條例》對(duì)“社區(qū)教育”采取了較為廣義的解釋，即有關(guān)“豐富居民精神文化生活，提高居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量”的教育活動(dòng)，不僅包括社區(qū)文化與生活教育，還包括就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)以及針對(duì)農(nóng)民、老年人、婦女、兒童、殘疾人等特殊群體的教育；“終身教育”沒有提及。福建省《終身教育促進(jìn)條例》所指“終身教育”包括文化與生活教育、農(nóng)民教育、老年教育、殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)、在職人員教育；太原市、河北省、寧波市《終身教育促進(jìn)條例》所稱“終身教育”，除了福建省《終身教育促進(jìn)條例》所指范圍，還包含職業(yè)技能教育、青少年校外教育、婦女兒童家庭教育；而上海市《終身教育促進(jìn)條例》調(diào)整范圍最廣，在其他四部《終身教育促進(jìn)條例》基礎(chǔ)上增加了成人學(xué)歷教育。

2.地方立法將社區(qū)教育的對(duì)象限定為“社區(qū)居民”，不夠全面?！吧鐓^(qū)”一詞是外來語，原意可以理解為一定區(qū)域內(nèi)的人口集團(tuán)，被我國(guó)引入之后，一般用于指代城鎮(zhèn)街道辦事處轄下的居民聚居區(qū)，與農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄下的行政村相對(duì)?，F(xiàn)有立法均將社區(qū)教育的對(duì)象稱為“社區(qū)居民”，如此一來容易使人誤以為僅限于城鎮(zhèn)居民，而將農(nóng)民排除在外。在社區(qū)教育立法的其他條款中卻有明確的涉農(nóng)內(nèi)容，如成都市《社區(qū)教育促進(jìn)條例》第九條和第十三條中提到農(nóng)業(yè)部門應(yīng)提供農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)教育學(xué)校等、村設(shè)立社區(qū)教育工作站，顯然，該條例的社區(qū)教育對(duì)象包括農(nóng)民。盡管“社區(qū)居民”一詞可以作廣義理解，但與我國(guó)現(xiàn)實(shí)中使用習(xí)慣不符，在定義之后，又無對(duì)社區(qū)教育外延的解釋，使得該定義不能完全表達(dá)其題中應(yīng)有之義，造成了前后矛盾。

3.地方立法對(duì)社區(qū)教育目的規(guī)定不夠深入。以成都市《社區(qū)教育促進(jìn)條例》為例，該條例規(guī)定社區(qū)教育是“旨在豐富居民精神文化生活，提高居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量，構(gòu)建和諧社區(qū)的教育活動(dòng)”。社區(qū)教育的主旨和首要目的固然是關(guān)注成員個(gè)人的發(fā)展，及其生活質(zhì)量的提高，但這并不是最終目的，成員個(gè)人全面發(fā)展能夠帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)向前發(fā)展。個(gè)人、區(qū)域、社會(huì)是層層遞進(jìn)、步步深入的關(guān)系，而社會(huì)的發(fā)展才是社區(qū)教育乃至所有教育最終的目的。因此，社區(qū)教育的目的不應(yīng)局限于個(gè)人發(fā)展和社區(qū)和諧。

4.地方立法對(duì)于“社區(qū)教育”概念的外延，并未在調(diào)整范圍的條款中集中表述，只在各職能部門分管職責(zé)中有所涉及，且并非全部從有一定概括高度的教育類型角度進(jìn)行列舉，有些甚至具體到課程內(nèi)容。如西安市《社區(qū)教育促進(jìn)條例》第十二條提及的“法治教育、公民素養(yǎng)、誠(chéng)信教育、人文藝術(shù)、科學(xué)技術(shù)、職業(yè)技能、早期教育、運(yùn)動(dòng)健身、養(yǎng)生保健、生活休閑等教育培訓(xùn)活動(dòng)”，概括性不強(qiáng)；再如，第十五條提及的“農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓(xùn)”過于具體，三項(xiàng)培訓(xùn)均屬于農(nóng)民教育，但又不能涵蓋所有農(nóng)民教育內(nèi)容。類似規(guī)定，無形中使“社區(qū)教育”概念的外延變窄，縮小了社區(qū)教育法的調(diào)整范圍，容易導(dǎo)致法律空白。

(二)社區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)單薄

社區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)是社區(qū)教育發(fā)展方向的領(lǐng)頭人，是社區(qū)教育工作的組織者，是社區(qū)教育秩序的維護(hù)者，社區(qū)教育管理機(jī)構(gòu)是否強(qiáng)而有力，管理制度是否健全，對(duì)本國(guó)社區(qū)教育的發(fā)展起到舉足輕重的作用。放眼各國(guó)，政府是社區(qū)教育最主要的管理者。如日本社區(qū)教育管理者由中央、都道府縣、市町村等三級(jí)政府的教育主管機(jī)構(gòu)擔(dān)任，還在文部省、都道府縣專門設(shè)立了“終身學(xué)習(xí)審議會(huì)”，作為本級(jí)政府終身學(xué)習(xí)主管機(jī)構(gòu)的咨詢機(jī)構(gòu)[2]。韓國(guó)更是形成了“三級(jí)三機(jī)構(gòu)”獨(dú)特而完善的組織管理體制，“三機(jī)構(gòu)”即教育科學(xué)技術(shù)部(廳)、終身教育振興委員會(huì)和終身教育振興院，“三級(jí)”即國(guó)家級(jí)、市道級(jí)和市郡區(qū)級(jí)[3]。

我國(guó)并未設(shè)置社區(qū)教育專門管理機(jī)構(gòu)或咨詢機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行社區(qū)教育立法規(guī)定了“政府領(lǐng)導(dǎo)—教育行政部門主管—多部門聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)”的管理體制，搭建起社區(qū)教育管理體系的初步架構(gòu)，但因現(xiàn)有立法只是地方立法，未涉及中央政府對(duì)于社區(qū)教育應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，且對(duì)于街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府相關(guān)職責(zé)規(guī)定不明確，也未指明可參考引用的相關(guān)規(guī)范性文件，條款不具有可執(zhí)行性，容易造成懶政、怠政的結(jié)果。除此之外，現(xiàn)有立法缺乏社區(qū)教育專管機(jī)構(gòu)，教育行政部門雖然被認(rèn)定為社區(qū)教育主管部門，但其內(nèi)部尚未成立專門管理社區(qū)教育的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，一般由職業(yè)與成人教育處室兼管，在專管機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上嚴(yán)重不足。多部門聯(lián)席會(huì)議的設(shè)計(jì)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上具有優(yōu)勢(shì)，但因其非常設(shè)和非組織機(jī)構(gòu)等性質(zhì)，在實(shí)現(xiàn)其職能作用上力有不逮。

(三)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)設(shè)置不明確

我國(guó)現(xiàn)行兩部社區(qū)教育促進(jìn)條例均規(guī)定，市、區(qū)縣政府應(yīng)在市、區(qū)縣、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)設(shè)立社區(qū)大學(xué)等四級(jí)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，并概括了其主要職能(見表1)。除此之外，并未對(duì)其法律地位、具體設(shè)立、設(shè)施建設(shè)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、人員配置、制度建設(shè)、權(quán)利與義務(wù)等具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，缺乏可操作性。

表1 我國(guó)社區(qū)教育地方立法社區(qū)教育機(jī)構(gòu)

(四)社區(qū)教育學(xué)習(xí)者內(nèi)容缺失

我國(guó)在現(xiàn)有社區(qū)教育立法中，缺少關(guān)于學(xué)習(xí)者的相關(guān)內(nèi)容。盡管學(xué)習(xí)者在教學(xué)活動(dòng)中常常處于被動(dòng)地位，但其在教育法律關(guān)系中仍具有主體地位，學(xué)習(xí)者權(quán)利、義務(wù)等相關(guān)規(guī)定是教育相關(guān)法的重要組成部分，我國(guó)《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等教育法律中都設(shè)有專章對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，社區(qū)教育也不應(yīng)例外。再加上，社區(qū)教育的學(xué)習(xí)者涉及成人、青少年、兒童、老人、婦女、農(nóng)民、殘疾人等各類人群，管理和服務(wù)的難度高，且學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)自主性高，相比被動(dòng)選擇的學(xué)習(xí)，對(duì)教育服務(wù)的期待更高，諸多因素使得學(xué)習(xí)者之間、學(xué)習(xí)者與教育者、組織者之間，在教育活動(dòng)和服務(wù)中更容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。因此，在社區(qū)教育立法中，對(duì)學(xué)習(xí)者進(jìn)行規(guī)定不可或缺。

(五)社區(qū)教育工作者內(nèi)容不全面

我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)教育立法，要求社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)教師和管理人員，市和區(qū)(市)縣教育主管部門應(yīng)建立專兼職教師隊(duì)伍，完善師資庫(kù)，并鼓勵(lì)和支持有專業(yè)知識(shí)和專門技能的人兼職從事社區(qū)教育工作。該內(nèi)容表明了教師在社區(qū)教育中的重要性，但內(nèi)容不夠全面，有關(guān)教師和管理人員的任職條件、職務(wù)制度、薪資福利、崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育以及其他權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容不甚明確。

(六)社區(qū)教育評(píng)估和轉(zhuǎn)化機(jī)制未全面確立

社區(qū)教育雖然不如學(xué)校教育對(duì)教學(xué)質(zhì)量有嚴(yán)格、系統(tǒng)的檢驗(yàn)評(píng)估機(jī)制，如平時(shí)測(cè)驗(yàn)、期中期末考試、結(jié)業(yè)和學(xué)位考試等，但也應(yīng)有自己的檢驗(yàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方式，以了解教學(xué)效果，改進(jìn)教學(xué)方法，提高教學(xué)水平。同時(shí)，建立社區(qū)教育學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證和轉(zhuǎn)換機(jī)制，使學(xué)習(xí)成果變得具有可視性和多重意義，增加對(duì)學(xué)習(xí)成果的社會(huì)認(rèn)同，有利于激發(fā)學(xué)習(xí)者參與社區(qū)教育的積極性。各國(guó)社區(qū)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和轉(zhuǎn)換方式呈現(xiàn)多元化，主要有學(xué)歷教育學(xué)分轉(zhuǎn)換、職業(yè)技能等級(jí)證書認(rèn)證和企業(yè)人才聘用參考等[3]。

我國(guó)社區(qū)教育立法規(guī)定，教育行政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)等的日常監(jiān)督，定期進(jìn)行辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評(píng)估；逐步建立社區(qū)教育學(xué)習(xí)成果積累與轉(zhuǎn)換制度。有些省市已建立了學(xué)分銀行，對(duì)學(xué)習(xí)成果進(jìn)行學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)化，如《北京市學(xué)分銀行管理辦法(試行)》規(guī)定，學(xué)分銀行設(shè)立管理委員會(huì)、專家委員會(huì)、管理中心、管理分中心以及聯(lián)盟成員單位的組織架構(gòu)，分別對(duì)學(xué)分銀行建設(shè)發(fā)揮決策、咨詢、管理和服務(wù)的職能。目前，該學(xué)分銀行將職業(yè)教育和成人繼續(xù)教育作為試點(diǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域，第一批試點(diǎn)范圍在開放大學(xué)及分校，中職、高職院校和獨(dú)立設(shè)置的成人院校開展，暫未涉及社區(qū)教育領(lǐng)域。上海市將學(xué)歷教育、職業(yè)證書培訓(xùn)、非學(xué)歷培訓(xùn)、社區(qū)老年教育納入終身教育學(xué)分銀行標(biāo)準(zhǔn)體系；學(xué)歷教育學(xué)分與職業(yè)證書學(xué)分可以互相轉(zhuǎn)化；非學(xué)歷培訓(xùn)主要是企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)，不能與其他成果互相轉(zhuǎn)化；社區(qū)老年教育課程的學(xué)習(xí)者可獲取由各區(qū)縣社區(qū)學(xué)院、老年大學(xué)的學(xué)分，統(tǒng)一存入學(xué)分銀行，該學(xué)分可作為激勵(lì)市民終身學(xué)習(xí)的依據(jù)。總體來說，我國(guó)并未全面建立社區(qū)教育教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估機(jī)制和學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證轉(zhuǎn)化機(jī)制。

三、我國(guó)社區(qū)教育立法設(shè)想

(一)明確社區(qū)教育法的調(diào)整范圍

國(guó)家社區(qū)教育立法應(yīng)對(duì)社區(qū)教育涵蓋的范圍進(jìn)行統(tǒng)一、明確的解釋和規(guī)定，準(zhǔn)確概括其內(nèi)涵，全面列舉其外延。具體來說應(yīng)注意以下三個(gè)問題：第一，對(duì)社區(qū)教育對(duì)象的表述應(yīng)全面，應(yīng)包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活聚居區(qū)內(nèi)的全體成員；第二，社區(qū)教育的目的應(yīng)包括提高成員素質(zhì)和生活質(zhì)量，促進(jìn)成員的全面發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等三個(gè)層面；第三，在社區(qū)教育定義之后，應(yīng)集中以列舉的方式，明確規(guī)定社區(qū)教育的外延。對(duì)于外延所列舉的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含哪些教育類型，國(guó)內(nèi)存在爭(zhēng)議，國(guó)外也不盡相同(以美、日、韓為例，見表2)。

表2 國(guó)外社區(qū)教育的類型

其中，文化和生活教育作為社區(qū)教育的主要內(nèi)容，國(guó)內(nèi)外立法看法一致。文化教育的內(nèi)容十分廣泛，包括國(guó)家或民族地理、歷史、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式、思維方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念、文藝科技、政治哲學(xué)等諸多方面。生活教育則包括生存技能、生活常識(shí)、休閑娛樂、運(yùn)動(dòng)健身、衛(wèi)生健康、環(huán)境保護(hù)、公共安全等有關(guān)個(gè)人生活各個(gè)方面的內(nèi)容。

青少年校外教育、婦女兒童教育、家庭教育、老年教育、農(nóng)民教育等是根據(jù)受教育對(duì)象不同進(jìn)行分類，與文化和生活教育實(shí)際上有所重疊，但因特定的受教育群體有其自身特點(diǎn)，在教育方式、教育內(nèi)容等方面需要區(qū)別對(duì)待，因此，從文化和生活教育中被分離出來并列入社區(qū)教育調(diào)整范圍是合理的，也被國(guó)內(nèi)外普遍接受。

關(guān)于殘疾人教育，我國(guó)已在《教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》等一系列法律法規(guī)中作出較為全面的規(guī)定，包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、普通高級(jí)中等以上教育及繼續(xù)教育等方面，因此，社區(qū)教育基本無須對(duì)殘疾人教育進(jìn)行重復(fù)規(guī)定，僅限于殘疾人職業(yè)技能教育即可。

關(guān)于職業(yè)教育，我國(guó)《職業(yè)教育法》已對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行了規(guī)定，且由于社區(qū)教育設(shè)施的有限，開展職業(yè)教育專業(yè)課程存在困難，但社區(qū)教育仍可開展職業(yè)通用能力、基本技術(shù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等職業(yè)技能教育。尤其對(duì)于剛剛步入社會(huì)的人來說，需要學(xué)校和社會(huì)之間銜接輔導(dǎo)，如就業(yè)指導(dǎo)、人際交往、溝通技巧、心理健康等，社區(qū)教育可以提供；對(duì)于想要初步了解職業(yè)技術(shù)或自己創(chuàng)業(yè)的人來說，需要短期快捷的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，比起進(jìn)入職業(yè)院校系統(tǒng)學(xué)習(xí)，社區(qū)教育更為方便、有效率。因此，職業(yè)技能教育應(yīng)作為社區(qū)教育的組成部分。

(二)建立健全社區(qū)教育管理體制

社區(qū)教育法應(yīng)建立健全以各級(jí)政府為核心、“縱、橫、?！毕嘟Y(jié)合的社區(qū)教育管理體制(見圖1)。

圖1 “縱、橫、?！毕嘟Y(jié)合的社區(qū)教育管理體制

1.“縱向”管理。 由中央和地方各級(jí)政府組成由上至下的縱向社區(qū)教育管理體制，明確規(guī)定政府領(lǐng)導(dǎo)、組織社區(qū)教育工作的相關(guān)職責(zé)，尤其是街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，負(fù)責(zé)打通社區(qū)教育機(jī)構(gòu)與社區(qū)(村)群眾自治組織之間的體系壁壘，成為連接二者之間的橋梁。在現(xiàn)實(shí)中，有些地區(qū)已建立起社區(qū)學(xué)院或社區(qū)教育中心等社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，但因其與社區(qū)(村)群眾自治組織并無隸屬關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系，缺乏溝通渠道和互信基礎(chǔ)，很多時(shí)候難以開展社區(qū)教育工作，即便是當(dāng)?shù)卣逃姓块T，也難以直接要求社區(qū)(村)群眾自治組織配合工作。根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，基層政府對(duì)社區(qū)(村)群眾自治組織工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，社區(qū)(村)群眾自治組織有義務(wù)協(xié)助基層政府開展工作?；诨鶎诱c社區(qū)(村)群眾自治組織之間的指導(dǎo)與協(xié)助的法定義務(wù)，基層政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起社區(qū)教育的組織、協(xié)調(diào)職責(zé)，正確引導(dǎo)群眾自治組織開展社區(qū)教育工作，建立高效、通暢的溝通渠道，使社區(qū)教育得到充分重視，而非流于形式。

2.“橫向”管理。 中央和縣以上地方各級(jí)政府在本級(jí)政府部門之間建立橫向社區(qū)教育管理體制，由教育、民政、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技、人社、文化旅游、司法、體育、公安、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等承擔(dān)社區(qū)教育相關(guān)職責(zé)的部門負(fù)責(zé)人組建社區(qū)教育促進(jìn)委員會(huì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育重大事件進(jìn)行研究和決策，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)教育資源，并在此基礎(chǔ)上聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)學(xué)校、婦聯(lián)、殘聯(lián)、科協(xié)等事業(yè)單位、群眾組織和社會(huì)團(tuán)體以及有影響力的工商企業(yè)等，組建社區(qū)教育促進(jìn)會(huì)，交流、探討社區(qū)教育相關(guān)情況和經(jīng)驗(yàn)，互通有無，加強(qiáng)不同主體之間的配合和資源共享。

3.“專項(xiàng)”管理。 在中央和縣以上地方各級(jí)政府教育行政部門內(nèi)部，設(shè)置獨(dú)立的社區(qū)教育內(nèi)部機(jī)構(gòu)，與基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育、成人教育并立，對(duì)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育日常事務(wù)進(jìn)行管理，實(shí)行專人專管，不再由其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)兼管，提高社區(qū)教育事務(wù)管理職能。社區(qū)教育內(nèi)部機(jī)構(gòu)(司、處、科)同時(shí)承擔(dān)本級(jí)社區(qū)教育促進(jìn)委員會(huì)的日常工作。

除此之外，社區(qū)教育立法應(yīng)明確、具體、全面地規(guī)定管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)職責(zé)，并對(duì)其職責(zé)執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，計(jì)入工作考核范圍，制定相應(yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)。

(三)完善社區(qū)教育機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定

1.明確規(guī)定社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的法律地位。 現(xiàn)有社區(qū)教育機(jī)構(gòu)很多是由開放大學(xué)、職工大學(xué)或職工中專整合而來，雖有其名，但在法律上并不具備獨(dú)立地位，未取得法人資格，沒有所屬財(cái)產(chǎn)，不具有權(quán)利能力和行為能力，不能以自身名義從事法律活動(dòng)，只能通過旗下開放大學(xué)等法人對(duì)外交往，承擔(dān)義務(wù)，行使權(quán)利，其結(jié)果是名不副實(shí)、處境尷尬。因此，社區(qū)教育立法應(yīng)規(guī)定，在市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的社區(qū)教育專門機(jī)構(gòu)應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定，取得非營(yíng)利法人資格，獨(dú)立承擔(dān)義務(wù)和享有權(quán)利。

2．詳細(xì)規(guī)定社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、設(shè)施建設(shè)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、人員配置、制度建設(shè)、權(quán)利與義務(wù)等具體內(nèi)容。 在機(jī)構(gòu)設(shè)立上，規(guī)定由縣級(jí)政府整合現(xiàn)有社區(qū)學(xué)院、社區(qū)教育中心、老年學(xué)校、市民學(xué)校等相關(guān)公立教育機(jī)構(gòu)，在市、區(qū)縣、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)建立四級(jí)社區(qū)教育專門機(jī)構(gòu)，在全國(guó)、省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立社區(qū)教育學(xué)會(huì)，加強(qiáng)地區(qū)間業(yè)務(wù)交流和經(jīng)驗(yàn)分享，促進(jìn)行業(yè)水平的提高；在設(shè)施建設(shè)上，規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)施應(yīng)達(dá)到的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)老年人、殘疾人等特殊群體的無障礙設(shè)施建設(shè)等，建設(shè)經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)政府承擔(dān)，偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)財(cái)政不足的，應(yīng)由上級(jí)政府予以補(bǔ)充支援；在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)上，規(guī)定校長(zhǎng)的任免和具體職權(quán)，學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)的設(shè)立和職能以及其他職能部門的設(shè)置；在人員配備上，規(guī)定教職工編制配額等；在制度建設(shè)上，規(guī)定學(xué)校的責(zé)任制度、管理制度、薪金制度等；在權(quán)利與義務(wù)上，除了我國(guó)《教育法》對(duì)學(xué)校權(quán)利義務(wù)的規(guī)定以外，還應(yīng)當(dāng)包含依法收取學(xué)費(fèi)、教學(xué)材料費(fèi)等費(fèi)用的權(quán)利。

(四)增設(shè)社區(qū)教育學(xué)習(xí)者相關(guān)規(guī)定

在社區(qū)教育立法中，應(yīng)設(shè)立專章對(duì)社區(qū)教育學(xué)習(xí)者進(jìn)行規(guī)定。盡管社區(qū)教育的學(xué)習(xí)者無須通過入學(xué)考試等門檻限制，但其獲取學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)也并非完全沒有限制。例如，針對(duì)青少年、婦女、兒童、老年人、農(nóng)民、殘疾人等特定人群的社區(qū)教育，學(xué)習(xí)者需要符合特定人群身份；文化與生活教育、家庭教育、職業(yè)技能教育等面向不特定人群的社區(qū)教育，對(duì)其能否跨區(qū)域?qū)W習(xí)，應(yīng)予明確規(guī)定。

對(duì)于社區(qū)教育學(xué)習(xí)者的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定，除了應(yīng)包含我國(guó)《教育法》對(duì)受教育者權(quán)利義務(wù)的規(guī)定以外，還應(yīng)根據(jù)社區(qū)教育特點(diǎn)，進(jìn)行特別規(guī)定。在享有權(quán)利方面，至少還應(yīng)包括及時(shí)獲取學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)相關(guān)信息的權(quán)利；按照學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換的相關(guān)規(guī)定，獲得成果轉(zhuǎn)換的權(quán)利；及時(shí)獲取圖書館、美術(shù)館等公益設(shè)施社區(qū)教育活動(dòng)相關(guān)系信息的權(quán)利以及獲取設(shè)施使用和服務(wù)的咨詢和指導(dǎo)的權(quán)利；低收入學(xué)習(xí)者獲得減免費(fèi)用的權(quán)利；幫助進(jìn)城務(wù)工人員適應(yīng)城市生活的指導(dǎo)性教育，應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)，給予其獲得學(xué)習(xí)津貼或收入損失補(bǔ)助的權(quán)利。在承擔(dān)義務(wù)方面，至少還應(yīng)包括根據(jù)學(xué)習(xí)者自身年齡和身體狀況選擇適當(dāng)課程的義務(wù)，未成年人參加社區(qū)教育中監(jiān)護(hù)人的義務(wù)等。

(五)完善教學(xué)管理人和教師隊(duì)伍建設(shè)

1.完善教學(xué)管理人隊(duì)伍建設(shè)。 教學(xué)管理人承擔(dān)著教育教學(xué)的組織、管理、監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收和統(tǒng)計(jì)等工作，其業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心對(duì)其能否合格完成教學(xué)管理工作起到?jīng)Q定性作用。社區(qū)教育立法應(yīng)對(duì)社區(qū)教育教學(xué)管理人的任職條件以及在社區(qū)教育工作中的職責(zé)和義務(wù)作出明確規(guī)定，以保證教學(xué)管理人具備勝任教學(xué)管理工作的能力，提高教學(xué)管理質(zhì)量。同時(shí)，應(yīng)明確其權(quán)利，予以法律保障，除了簽訂聘用合同或勞動(dòng)合同的權(quán)利、工資福利、休息休假等勞動(dòng)法相關(guān)權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)包括崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育培訓(xùn)、職務(wù)級(jí)別晉升等職業(yè)方面的權(quán)利。

2.完善教師隊(duì)伍建設(shè)。 社區(qū)教育教師與傳統(tǒng)學(xué)校教師有所不同，因其教授的課程比較生活化和大眾化，理論深度有限，兼職教師占比較大。兼職教師不需要滿足專業(yè)學(xué)科畢業(yè)，并經(jīng)過嚴(yán)格系統(tǒng)的教師崗前培訓(xùn)取得教師資格、完成一年實(shí)習(xí)期等要求，只要在某領(lǐng)域有所專長(zhǎng)，具備一定授課能力，能夠滿足社區(qū)教育教學(xué)需要，愿意加入社區(qū)教育事業(yè)即可。雖然社區(qū)教育兼職教師門檻相對(duì)降低，但依然需要在選聘時(shí)對(duì)其綜合素質(zhì)進(jìn)行把關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)在社區(qū)教育立法中明確專、兼職教師各自的任職條件，并督促社區(qū)教育機(jī)構(gòu)制定適應(yīng)社區(qū)教育特點(diǎn)的教學(xué)監(jiān)督機(jī)制和效果評(píng)價(jià)機(jī)制以及反饋途徑，確保社區(qū)教育教學(xué)質(zhì)量。社區(qū)教育立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，政府教育行政部門和社區(qū)教育機(jī)構(gòu)應(yīng)制定教師培訓(xùn)制度，對(duì)教師進(jìn)行繼續(xù)教育和定期培訓(xùn)，提高授課教師的業(yè)務(wù)能力。有些地區(qū)從中小學(xué)招募志愿者社區(qū)教師，利用課余時(shí)間，到鄰近社區(qū)義務(wù)授課。盡管志愿者教師不涉及工資和課酬，但社區(qū)教育立法仍應(yīng)對(duì)志愿者教師的相關(guān)權(quán)利予以保障，如支付交通費(fèi)等合理補(bǔ)貼，上課時(shí)間計(jì)入工作量、職評(píng)加分等，對(duì)其志愿參與社區(qū)教育的行為予以肯定和鼓勵(lì)。中央、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)政府分別建立國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)師資庫(kù)，對(duì)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和社區(qū)(村)教育負(fù)責(zé)人開放師資庫(kù)，提供社區(qū)教育教師信息。

(六)建立社區(qū)教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證轉(zhuǎn)換機(jī)制

目前，我國(guó)地區(qū)性終身教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和轉(zhuǎn)化的體系架構(gòu)初步建立，但對(duì)社區(qū)教育學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證和轉(zhuǎn)化比較單一，還未與其他教育打通壁壘，形成多元轉(zhuǎn)化模式。究其原因，我國(guó)社區(qū)教育尚在起步階段，教育體系和配套評(píng)估機(jī)制并未真正建立，教育質(zhì)量不能保證，學(xué)習(xí)成果能否達(dá)到與其他教育相互轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)無從衡量，貿(mào)然與學(xué)歷教育、職業(yè)教育等進(jìn)行學(xué)分認(rèn)證和轉(zhuǎn)化，有造成教育失真和不公平的風(fēng)險(xiǎn)，但社區(qū)教育事業(yè)終將會(huì)向前發(fā)展，待其日趨完善，社區(qū)教育學(xué)習(xí)成果也可根據(jù)其課程與活動(dòng)內(nèi)容，與其他教育類型之間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。如繪畫、書法、心理、禮儀、傳統(tǒng)文化、歷史、美學(xué)、體育活動(dòng)等課程可以與高校公共類課程中相同課程之間進(jìn)行學(xué)分轉(zhuǎn)換，青少年社區(qū)教育和活動(dòng)與中、小學(xué)相關(guān)課程和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，辦公軟件應(yīng)用、職業(yè)禮儀、人際關(guān)系與溝通等職業(yè)基本技能課程與企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)進(jìn)行成果轉(zhuǎn)換，黨史、法治、政策課程與機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部學(xué)習(xí)要求轉(zhuǎn)換等。對(duì)于普通大眾，不需要學(xué)歷教育等學(xué)分的轉(zhuǎn)換，可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，如可以用學(xué)分兌換聯(lián)盟單位的購(gòu)物優(yōu)惠券和免費(fèi)咨詢服務(wù)等。

我國(guó)社區(qū)教育立法應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)教育成果認(rèn)證和轉(zhuǎn)化作出原則性規(guī)定，如認(rèn)證和轉(zhuǎn)化的范圍、類型、方向，要求政府教育行政部門制定社區(qū)教育成果認(rèn)證和轉(zhuǎn)化的管理辦法，督促認(rèn)證和轉(zhuǎn)化單位盡快制定認(rèn)證和轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在社區(qū)教育立法中，規(guī)定教育行政部門加強(qiáng)對(duì)社區(qū)教育教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，并建立學(xué)習(xí)者和教育者以外的第三方對(duì)教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估的機(jī)制，制定相關(guān)辦法，確保教學(xué)成效的真實(shí)性，符合相關(guān)認(rèn)證和轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)，從而形成社區(qū)教育立法的配套法規(guī)，使社區(qū)教育立法得以落地。