淺談城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊的規(guī)劃編制思路
——以廈門市同安區(qū)五顯鎮(zhèn)三秀山村的規(guī)劃編制為例

王 偉

（建盟設(shè)計集團(tuán)有限公司， 福建 廈門 361006）

0 引言

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是指“在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界”。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的目的是防止城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張和無序蔓延，推動形成邊界內(nèi)城鎮(zhèn)高效集約、宜居適度，邊界外山清水秀、開敞疏朗的國土空間格局。也是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。結(jié)合當(dāng)前國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，探討城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的編制思路。

1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊面臨的問題

近年來，廈門市不斷推進(jìn)“島內(nèi)大提升、島外大發(fā)展”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，島內(nèi)外村莊空間布局優(yōu)化是工作重點之一，力求通過盤活土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、激發(fā)鄉(xiāng)村活力、保護(hù)鄉(xiāng)村特色，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

1.1 發(fā)展的困境

邊界外村莊歷經(jīng)新農(nóng)村建設(shè)、千村整治和萬村試點建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等發(fā)展階段，村莊的物質(zhì)空間環(huán)境有所改善，但村莊的可持續(xù)發(fā)展動力不足，仍存在許多問題：

（1）許多村莊老屋閑置，空心化嚴(yán)重；宅基地超量建設(shè)、一戶多宅現(xiàn)象普遍；村莊特色消失，古村風(fēng)貌保護(hù)不當(dāng)。

（2）農(nóng)業(yè)發(fā)展低效，村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展方向單一，自身特色與挖掘不足，其它產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展和村莊特色結(jié)合不夠。村民生活來源非農(nóng)化、單一化；低收入外來人口聚集，帶來新的社會管理問題。

（3）缺乏系統(tǒng)性的頂層制度設(shè)計和配套政策；針對村莊建設(shè)、拆遷安置與補(bǔ)償、發(fā)展用地等實施性政策缺乏可操作性；由于涉及部門較多，多頭管理，政策實施與監(jiān)管不到位。

1.2 規(guī)劃的不足

廈門市以往村莊規(guī)劃編制，基本覆蓋了城中村和邊界外村莊，就邊界外村莊而言，在規(guī)劃編制上存在以下不足之處：

（1）規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌性。規(guī)劃編制就村論村，普遍缺乏整體視角的思考，與上位規(guī)劃的銜接、反饋不足，與周邊村莊的聯(lián)動較弱。

（2）規(guī)劃欠缺前瞻性。規(guī)劃偏重微觀，重點針對物質(zhì)空間建設(shè)，缺乏對村莊長遠(yuǎn)發(fā)展路徑的設(shè)計，未能實現(xiàn)“一張藍(lán)圖”干到底。

（3）規(guī)劃針對性不足。規(guī)劃編制以完成導(dǎo)則要求的任務(wù)為導(dǎo)向，忽視對村莊發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、治理機(jī)制等的核心內(nèi)容的針對性研究。

2 以三秀山村為例，探討城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃編制思路

2.1 三秀山村概況

三秀山村位于同安區(qū)五顯鎮(zhèn)北部，背靠三秀山、南面廣闊農(nóng)田、東鄰竹壩農(nóng)場南洋休閑度假旅游區(qū)，村域面積約40 公頃，現(xiàn)狀人口278 人，94 戶，村莊生態(tài)條件優(yōu)越，人文資源豐富，旅游氛圍濃厚。根據(jù)廈門市村莊分類，三秀山村屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊類型，也是2018 年廈門市市級鄉(xiāng)村振興試點村之一。

2.2 規(guī)劃編制思路

以落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕”20 字總要求為目標(biāo)導(dǎo)向、以解決廈門市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃編制不足之處為問題導(dǎo)向，探討三秀山村的規(guī)劃編制思路。

2.2.1 統(tǒng)籌全域，樹立編制規(guī)劃的整體思維

（1）對接 “大招商、招大商”戰(zhàn)略

根據(jù)其中的重點招商方向，結(jié)合村莊實際，初步提出三秀山村做強(qiáng)都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展思路。

（2）反饋五顯鎮(zhèn)全域村莊問題

向上反饋五顯鎮(zhèn)村莊發(fā)展存在的問題，目前全鎮(zhèn)各村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引欠缺、村莊分類不明，希望通過上下聯(lián)動，進(jìn)一步明確三秀山村的“一村一品”特色，打造蔬菜專業(yè)龍頭村。

（3）融入竹壩農(nóng)場風(fēng)情旅游區(qū)

分析竹壩旅游區(qū)的產(chǎn)品、業(yè)態(tài)，尋找三秀山村借勢發(fā)展、錯位互補(bǔ)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展路徑。

2.2.2 注重長遠(yuǎn)，謀劃村莊未來的發(fā)展藍(lán)圖

（1）精準(zhǔn)定位三秀山村，指導(dǎo)長遠(yuǎn)發(fā)展

著眼于三秀山村的長遠(yuǎn)發(fā)展，重點聚焦于村莊的發(fā)展定位和空間結(jié)構(gòu)。建設(shè)集“鄉(xiāng)村趣玩旅游勝地、鄉(xiāng)村生活體驗佳地、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地”于一體的“廈門最鄉(xiāng)趣”特色村莊。

（2）合理布局三秀山村，謀劃空間藍(lán)圖

統(tǒng)籌考慮村莊的近期需求和長遠(yuǎn)發(fā)展，尊重現(xiàn)狀建設(shè)實際，保護(hù)、發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，提出“一心（居民點核心）、一軸（產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸）、三片（鄉(xiāng)村休閑片、鄉(xiāng)村趣玩片和鄉(xiāng)村科普片）、兩基地（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地）”的村域空間結(jié)構(gòu)。

2.2.3 圍繞鄉(xiāng)村振興二十字總要求，提出五大策略

（1）策略一：實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺

規(guī)劃結(jié)合三秀山村鄉(xiāng)村振興總體定位，明確村莊以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展依托現(xiàn)狀企業(yè)形成的基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，推廣“村企”生產(chǎn)合作模式；尋求差異化發(fā)展，打造有機(jī)蔬菜特色農(nóng)產(chǎn)品。鄉(xiāng)村旅游圍繞鄉(xiāng)村體驗和鄉(xiāng)村趣玩為主題，發(fā)展采摘、民宿、餐飲、農(nóng)產(chǎn)品銷售等鄉(xiāng)村旅游。

（2）策略二：立足生態(tài)宜居

結(jié)合土地利用規(guī)劃，劃定村域范圍內(nèi)的生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間。保護(hù)三秀山村現(xiàn)狀特有“山水田居”生態(tài)格局，策劃實施人居環(huán)境行動計劃，保持原有美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)效果，近期著重建設(shè)“一環(huán)雙軸四節(jié)點”,快速提升村莊面貌，打造生態(tài)宜居的三秀山美麗鄉(xiāng)村。

（3）策略三：彰顯鄉(xiāng)風(fēng)文明

圍繞弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、共議鄉(xiāng)規(guī)民約、營造學(xué)習(xí)氛圍等鄉(xiāng)風(fēng)文明的核心要素，彰顯新時期三秀山村的新氣象。充分利用現(xiàn)狀古厝，打造鄉(xiāng)村民俗文化展示地，包括李氏名人堂、知青煙囪等；強(qiáng)調(diào)村民主體，村委和村民共商共議；利用村委會，打造鄉(xiāng)村振興大講堂，培養(yǎng)新時代的新農(nóng)民，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興各項政策、經(jīng)驗的學(xué)習(xí)。

（4）策略四：推廣治理有效

邊界外村莊治理、管控的重點和難點在于村莊建設(shè)邊界的劃定和宅基地的審批，通過建立共定邊界、創(chuàng)新審批、規(guī)劃服務(wù)的治理機(jī)制，解決三秀山村的治理難點。通過村莊規(guī)模測算，劃定村莊建設(shè)邊界，落實坐標(biāo)定樁定界，作為未來宅基地審批及建設(shè)的邊界。規(guī)劃將村莊劃定新建區(qū)、翻建區(qū)、禁建區(qū)和特殊區(qū)。新建區(qū)，現(xiàn)狀為空地，遠(yuǎn)期為新宅基地的區(qū)域，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行批建；翻建區(qū)，現(xiàn)狀宅基地密集區(qū)，審批翻建宅基地時，強(qiáng)調(diào)村民意愿和現(xiàn)狀宅基地的落實；禁建區(qū)，規(guī)劃村莊道路、公共步行道、公共設(shè)施及公共活動空間，禁止審批宅基地；特殊區(qū)，指村莊現(xiàn)狀移民住宅涉及多方產(chǎn)權(quán)，建議采用特殊審批方式，進(jìn)行統(tǒng)一批建。引入鄉(xiāng)村規(guī)劃師，協(xié)助鄉(xiāng)村完成審批、整治、建設(shè)等工作，并結(jié)合四個控制區(qū)的劃定，實現(xiàn)規(guī)劃剛性與彈性相結(jié)合。（5）策略五：實現(xiàn)生活富裕

根據(jù)廈門市的有關(guān)政策，按照被征地村或村民小組農(nóng)村人口規(guī)模，以人均用地面積15 平方米測算并劃定村莊發(fā)展用地，發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。建立合作社機(jī)制，集中統(tǒng)籌管理運(yùn)營村莊土地，村民以入股或出租的方式參與，通過合作社的市場化運(yùn)營，確保村民獲得長期性土地收益。此外，優(yōu)先為村民提供就業(yè)崗位，雙重收益，實現(xiàn)生活富裕。

3 小結(jié)

在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃編制層面建立“統(tǒng)籌全域、注重長遠(yuǎn)、策略導(dǎo)向”的系統(tǒng)思維，重點提供一種以策略為導(dǎo)向的規(guī)劃思路，直擊核心，緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20 字總要求，歸納形成五大策略，更有針對性、系統(tǒng)性地解決邊界外村莊在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人文、治理、經(jīng)濟(jì)等方面的重點問題，讓城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的編制思路與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求一脈相承，實現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村振興。