中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作歷程和成效

■文 / 李彥

氣候變化給人類的生存和發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是世界各國(guó)共同面臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而緊迫的威脅，需要各國(guó)通力合作，攜手應(yīng)對(duì)。2015年 《巴黎協(xié)定》達(dá)成，意味著各國(guó)需要分擔(dān)實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的責(zé)任與義務(wù)，貫徹落實(shí)國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案。其中，包括國(guó)際發(fā)展援助在內(nèi)的國(guó)際合作將會(huì)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化做出重要貢獻(xiàn)，這不僅需要南北合作，也離不開發(fā)展中國(guó)家間的南南合作。

中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，始終是南南合作的積極倡導(dǎo)者和忠實(shí)踐行者，中國(guó)在全球氣候治理中的引領(lǐng)與貢獻(xiàn)對(duì)全球氣候治理成果具有重大意義。中國(guó)一直在積極開展與其他發(fā)展中國(guó)家的務(wù)實(shí)合作，與氣候變化相關(guān)的合作最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，中國(guó)政府曾在多個(gè)合作論壇、聯(lián)合國(guó)高級(jí)別會(huì)議和氣候變化大會(huì)等在內(nèi)的重要政治外交場(chǎng)合及領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話會(huì)議上，多次宣布要廣泛而務(wù)實(shí)地開展南南合作，幫助其他發(fā)展中國(guó)家提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。特別是“十二五”以來(lái)，中國(guó)政府認(rèn)真落實(shí)氣候變化南南合作的政策承諾，依靠中央財(cái)政應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作專項(xiàng)資金，由生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司（原國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化司）作為主管部門，正式啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作專項(xiàng)工作，為不發(fā)達(dá)國(guó)家、非洲國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)提供力所能及的支持和幫助，包括開展10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及提供1000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目，即“十百千”項(xiàng)目。

一、應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的發(fā)展歷程

一直以來(lái)，中國(guó)在深化參與應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程的同時(shí)，認(rèn)真履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》。早在20世紀(jì)80年代，中國(guó)便同聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)展開合作，幫助亞非發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)利用沼氣和小水電等發(fā)展清潔能源。在2006年發(fā)布的《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》 中，中國(guó)首次明確提出“氣候變化南南合作”，積極推動(dòng)中非開展應(yīng)對(duì)氣候變化磋商、交流和項(xiàng)目合作。2007年，“G8+5”峰會(huì)指出，中國(guó)將繼續(xù)發(fā)展和鞏固在南南合作框架下與其他發(fā)展中國(guó)家在氣候變化領(lǐng)域的合作，特別是向非洲和小島嶼發(fā)展中國(guó)家提供幫助，提高其應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。2008年首次發(fā)布的 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》中提到，中國(guó)致力于在力所能及的范圍內(nèi)，幫助非洲和小島嶼發(fā)展中國(guó)家提高自身應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。近年來(lái)，隨著全球氣候變化問題日漸嚴(yán)峻，中國(guó)政府積極參與推動(dòng)與國(guó)際組織及其他發(fā)展中國(guó)家在氣候變化領(lǐng)域的合作，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)工作。

2012年6月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上宣布，中國(guó)政府將出資2億元人民幣，開展為期3年的氣候變化南南合作，幫助非洲國(guó)家、不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。2014年9月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理張高麗在聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)上表示，中國(guó)將大力推動(dòng)氣候變化南南合作，提供雙倍年度財(cái)政支持，建立氣候變化南南合作基金，并提供600萬(wàn)美元以支持聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作。2015年9月25日，習(xí)近平主席與時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在華盛頓舉行會(huì)晤，再次發(fā)表關(guān)于氣候變化的聯(lián)合聲明。該聯(lián)合聲明指出，中國(guó)宣布出資200億元人民幣成立“中國(guó)氣候變化南南合作基金”， 用于支持其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化，向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型和開展氣候適應(yīng)力建設(shè)。同年12月，在氣候變化巴黎大會(huì)上，習(xí)近平主席宣布從2016年起，將在發(fā)展中國(guó)家開展10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及1000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目（“十百千”項(xiàng)目），進(jìn)一步明確了“中國(guó)氣候變化南南合作基金”的資助范圍。在隨后黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平主席特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)要引導(dǎo)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。

自2011年以來(lái)，中國(guó)政府累計(jì)已有超過10億元人民幣用于開展應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作，目前已與34個(gè)發(fā)展中國(guó)家簽署了37份氣候變化合作文件，向有關(guān)國(guó)家贈(zèng)送共計(jì)1個(gè)微小衛(wèi)星系統(tǒng)、2套氣象機(jī)動(dòng)站、20輛電動(dòng)大巴車、1萬(wàn)臺(tái)清潔爐灶、2萬(wàn)套LED路燈、3.2萬(wàn)臺(tái)節(jié)能空調(diào)、5.7萬(wàn)套太陽(yáng)能光伏發(fā)電系統(tǒng)，300萬(wàn)只LED燈具等，幫助受援國(guó)提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力，更快實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。同時(shí)也在積極與加納、老撾、柬埔寨、塞舌爾等國(guó)家磋商低碳示范區(qū)建設(shè)事宜。

與此同時(shí)，中國(guó)已成功舉辦45期應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作培訓(xùn)班，為120多個(gè)發(fā)展中國(guó)家培訓(xùn)近2000名應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的官員和技術(shù)人員。

二、應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作機(jī)制

應(yīng)對(duì)氣候變化是中國(guó)對(duì)外援助和南南合作的新領(lǐng)域。依據(jù)現(xiàn)有對(duì)外援助管理和執(zhí)行機(jī)制，中國(guó)氣候援助機(jī)制正逐步建立和完善。2018年機(jī)構(gòu)改革前，商務(wù)部是國(guó)務(wù)院授權(quán)的中國(guó)政府對(duì)外援助主管部門，負(fù)責(zé)擬定對(duì)外援助政策、規(guī)章、總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，審批各類援外項(xiàng)目并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行管理。在氣候領(lǐng)域，包括國(guó)家發(fā)改委、科技部、農(nóng)業(yè)部和水利部在內(nèi)的多個(gè)部委，也根據(jù)自身相關(guān)職責(zé)，積極開展對(duì)外援助工作，并設(shè)立相關(guān)部門以負(fù)責(zé)對(duì)外援助項(xiàng)目的管理。其中，國(guó)家發(fā)改委作為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作和國(guó)際談判的牽頭單位，應(yīng)對(duì)氣候變化司負(fù)責(zé)開展氣候變化南南合作項(xiàng)目工作。

2012年，國(guó)家發(fā)改委設(shè)立中國(guó)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心，提供應(yīng)對(duì)氣候變化工作決策咨詢和支撐服務(wù)。為進(jìn)一步提高氣候物資贈(zèng)送項(xiàng)目執(zhí)行率，2017-2018年， 增加了國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心作為物資贈(zèng)送項(xiàng)目的實(shí)施管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)、跟蹤、監(jiān)督、交付結(jié)項(xiàng)和評(píng)估等工作。與此同時(shí)，中國(guó)駐外使（領(lǐng)）館負(fù)責(zé)駐在國(guó)援助項(xiàng)目的一線協(xié)調(diào)和管理工作，協(xié)助建議或轉(zhuǎn)交援助項(xiàng)目申請(qǐng)，并見證物資接收和簽署接收證明等。

2018年，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中國(guó)組建生態(tài)環(huán)境部，將國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)整合，并將氣候司并入生態(tài)環(huán)境部，負(fù)責(zé)國(guó)際談判、氣候變化雙多邊和南南合作等相關(guān)工作。此外，根據(jù)改革方案，中國(guó)組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署，整合商務(wù)部和外交部的對(duì)外援助職能，主要負(fù)責(zé)擬定對(duì)外援助戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)，確定對(duì)外援助項(xiàng)目，并監(jiān)督、評(píng)估援外項(xiàng)目情況等。援外的具體執(zhí)行工作，仍由相關(guān)部門承擔(dān)。新的機(jī)構(gòu)改革為中國(guó)國(guó)內(nèi)部門高效落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作“十百千”項(xiàng)目相關(guān)對(duì)外援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了可能。

在項(xiàng)目實(shí)施上，氣候司通過公開招標(biāo)的方式，遴選物資贈(zèng)送項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)和能力建設(shè)培訓(xùn)的承辦機(jī)構(gòu)。其中，物資供貨企業(yè)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)實(shí)施部分，如物資的生產(chǎn)備貨、關(guān)檢運(yùn)輸、物資運(yùn)抵后的清關(guān)協(xié)助和技術(shù)培訓(xùn)。受援國(guó)的簽約部門及相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，則負(fù)責(zé)物資運(yùn)抵港口后的清關(guān)、提貨、運(yùn)輸、發(fā)放、安裝、維護(hù)等工作，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用及確保免除贈(zèng)送物資在受援國(guó)境內(nèi)的一切捐稅。另外，能力建設(shè)培訓(xùn)的承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)培訓(xùn)項(xiàng)目的具體實(shí)施，如培訓(xùn)班的招生、授課、后勤、管理等工作。

三、應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的實(shí)施現(xiàn)狀

近年來(lái)，南南合作在全球應(yīng)對(duì)氣候變化中發(fā)揮著重要作用，在幫助發(fā)展中國(guó)家互利共贏、協(xié)同步調(diào)、互相配合、溝通信息等方面起到了重要作用。從實(shí)施“十二五”規(guī)劃以來(lái)，中國(guó)開始制定應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的南南合作戰(zhàn)略，啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作物資贈(zèng)送項(xiàng)目，幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家等共同應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)。2016年，中國(guó)啟動(dòng)“十百千”項(xiàng)目，繼續(xù)推進(jìn)清潔能源、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)型農(nóng)業(yè)、低碳智慧型城市建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)際合作。

作為幫助其他發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的重要途徑之一，中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的長(zhǎng)效實(shí)施，對(duì)推動(dòng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化合作進(jìn)程至關(guān)重要。應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作的有效開展，有助于支撐中國(guó)參與國(guó)際氣候談判，增強(qiáng)其他發(fā)展中國(guó)家的相互理解和支持，維護(hù)中國(guó)和發(fā)展中國(guó)家的整體利益，提升中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，并促進(jìn)全球綠色低碳發(fā)展。而如何落實(shí)好這些合作承諾，現(xiàn)階段的合作面臨什么樣的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，以及要提高這些合作有哪些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法，是項(xiàng)目當(dāng)前亟待討論的一個(gè)重要議題。