河道非法采砂中行政罰款數(shù)額的確定思路

石 蕾

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，多次強(qiáng)調(diào)樹立人與自然和諧共生，綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》將保護(hù)江河湖泊放在重要位置。河道采砂管理是保護(hù)江河湖泊的重要任務(wù)之一，經(jīng)過多年努力，全國(guó)河道采砂秩序總體規(guī)范。但是一些地方河流非法采砂現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，危及生態(tài)環(huán)境，威脅防洪、航運(yùn)安全。學(xué)者們認(rèn)為行政處罰標(biāo)準(zhǔn)過低難以遏制非法采砂，且處罰標(biāo)準(zhǔn)各地不一難以服眾是造成行政執(zhí)法部門打擊非法采砂行為效果不佳的重要原因。雖然學(xué)界已關(guān)注到處罰標(biāo)準(zhǔn)的問題，但主要是從砂石本身的礦產(chǎn)資源價(jià)值出發(fā)確定行政罰款數(shù)額，未能有一個(gè)整體思路來明確保護(hù)的利益和目的。本文拋磚引玉，對(duì)非法采砂中罰款數(shù)額確立一個(gè)總體思路，以期對(duì)后續(xù)研究者有借鑒意義。

1 河道砂石資源的雙重屬性

河道砂石作為礦產(chǎn)資源具有財(cái)產(chǎn)屬性和經(jīng)濟(jì)效益以及體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源的管理秩序。2016年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合公布了《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)。對(duì)未取得河道采砂許可證或海砂開采海域使用權(quán)證等非法采砂行為，如果符合刑法以及《解釋》有關(guān)規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰。長(zhǎng)期以來的司法實(shí)踐中對(duì)于河道非法采砂行為的不同定性處理，終于有了統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)[1]。因?yàn)樵凇督忉尅烦雠_(tái)之前雖然各地出現(xiàn)了追究非法采砂行為刑事責(zé)任的案例，但由于沒有直接對(duì)此行為定罪量刑的罪名或條款，因此在不同地區(qū)對(duì)于河道非法采砂構(gòu)成犯罪的案件在處置上未能形成一致的意見，適用的罪名也存在較大的差別，有盜竊罪、故意毀壞財(cái)物罪、非法采礦罪、非法經(jīng)營(yíng)罪等等，而現(xiàn)在非法采砂構(gòu)成犯罪統(tǒng)一以非法采礦罪定罪處罰。砂、石、粘土均屬于礦產(chǎn)資源，可以成為非法采礦罪的對(duì)象。礦產(chǎn)資源具有利用價(jià)值，屬于短期不可再生資源并且處于數(shù)量銳減的消耗之中。河道非法采砂侵犯了礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，并且擾亂和破壞國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的管理制度，必須綜合考慮礦產(chǎn)品價(jià)格的上漲因素加以有效保護(hù)。

同時(shí)河道砂石不同于一般的礦產(chǎn)資源，還有其特殊性，具有生態(tài)保護(hù)的環(huán)境價(jià)值。砂石資源是河道河床的重要組成部分，起著維持河道水沙平衡，保持河勢(shì)穩(wěn)定，保證水上運(yùn)輸和防洪安全的重要作用。但是近年來河道非法采砂問題十分嚴(yán)重，一方面危及生態(tài)環(huán)境。河道深度下切，枯季水位下降，水量減少，破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)；偷挖行為造成沙石裸露，表層細(xì)沙經(jīng)過風(fēng)吹變成揚(yáng)塵，造成空氣污染；并且砂石的缺失削弱河流凈化和防御的能力，生活垃圾和污水透過更粗顆粒滲透污染地下水。另一方面，危及航運(yùn)和防洪安全。偷挖濫采會(huì)使河道出現(xiàn)深坑，導(dǎo)致河床高低不平，水流不暢，河床的完整性和穩(wěn)定性遭到破壞，易造成堤壩崩塌決堤，為洪水來襲時(shí)留下安全隱患[2]。此外，河道砂石是經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的河流沖刷堆積形成的細(xì)小顆粒，形成條件比地表砂石苛刻，周期也更長(zhǎng)，歸屬于短期不可再生資源。同時(shí)周圍的生態(tài)環(huán)境和植被恢復(fù)到原先的狀態(tài)也是極為困難的，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力。這也就意味著僅僅以非法采砂破壞的礦產(chǎn)資源價(jià)值認(rèn)定作為行政罰款的數(shù)額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不足以恢復(fù)河道生態(tài)環(huán)境，降低了河道生態(tài)保護(hù)效果。2018年江蘇省鎮(zhèn)江市“齊某等26人長(zhǎng)江特大非法采砂案刑事附帶民事公益訴訟案”，這是江蘇省首例就非法采砂犯罪行為提起破壞生態(tài)環(huán)境類型的公益訴訟。在此案中鎮(zhèn)江金山地區(qū)檢察院不僅向法院提起刑事公訴，還訴求法院判令齊某等14名破壞環(huán)境生態(tài)侵權(quán)責(zé)任人賠償生態(tài)環(huán)境損失及修復(fù)費(fèi)用412.84萬元，并在媒體公開賠禮道歉。此案一方面利用非法采砂入刑打擊了犯罪分子的囂張氣焰，另一方面通過追償生態(tài)損害賠償金，進(jìn)一步加大了非法采砂違法犯罪成本，生態(tài)保護(hù)理念更加深入人心。

因此，河道非法采砂中行政罰款不能偏重經(jīng)濟(jì)效益的警示和懲罰，而忽視了河道砂石的生態(tài)價(jià)值，沒有將生態(tài)價(jià)值作為補(bǔ)償因素考慮進(jìn)行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。這將削弱河道保護(hù)的懲戒意義、減慢生態(tài)文明建設(shè)的目的達(dá)成和影響河道砂石生態(tài)功能的恢復(fù)，最終影響人民群眾的福祉和中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2 非法采砂行政罰款的實(shí)踐分析

各省份河道采砂管理的規(guī)范性文件對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定并不相同，體現(xiàn)出明顯的地域特色。具體而言，根據(jù)違法行為的不同，將河道采砂違法責(zé)任分為如下幾個(gè)部分：無河道采砂許可證、不按河道采砂許可證規(guī)定、運(yùn)輸無河砂合法來源證明或來源證明無效的河砂、偽造、變?cè)臁⒎欠ㄞD(zhuǎn)讓河道采砂許可證、違反禁采期、禁采區(qū)停泊運(yùn)輸規(guī)定、在禁采期、禁采區(qū)采砂等。在行政執(zhí)法過程中，主管部門根據(jù)違法事實(shí)和違法情節(jié)，依據(jù)河道采砂管理的規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，做出相應(yīng)的處罰決定。搜索關(guān)鍵詞“河道非法采砂”的行政案件，共檢索到71篇文書。其中未辦理河道采砂許可證的案件36件，河道非法采砂現(xiàn)場(chǎng)查扣拉砂的車輛、采砂機(jī)具的11件，河道禁采區(qū)和保留區(qū)從事非法采砂案件的2件，請(qǐng)求水務(wù)局依法作為或確認(rèn)水務(wù)局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的19件，其余案件3件。

目前非法采砂入刑，以刑事手段嚴(yán)厲打擊非法采砂行為，極大震懾和教育了非法采砂人員?！督忉尅芬?guī)定：非法開采的礦產(chǎn)品價(jià)值，根據(jù)銷贓數(shù)額或者礦產(chǎn)品價(jià)格和數(shù)量認(rèn)定。但是在非法采砂判罰過程中，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和當(dāng)事人對(duì)于河道砂石作為礦產(chǎn)資源的價(jià)值確定是有不同看法的，分析其背后的利益衡量，可以為行政執(zhí)法提供參考。公安機(jī)關(guān)在確定河道砂石價(jià)值的問題上存在分歧：第一種觀點(diǎn)是認(rèn)為河道砂石已經(jīng)被打撈出水面，非法采砂行為已經(jīng)結(jié)束，應(yīng)該以砂石的出水價(jià)格確定其價(jià)值；第二種觀點(diǎn)是認(rèn)為應(yīng)該以市場(chǎng)價(jià)格確定砂石價(jià)值；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)開采、運(yùn)輸、銷售行為的整體性，應(yīng)該以抵岸價(jià)格認(rèn)定價(jià)值。辯護(hù)人辯稱被告人非法采砂數(shù)額應(yīng)該以其違法獲利或者違法所得數(shù)額計(jì)算，不應(yīng)該以其銷售數(shù)額來計(jì)算。法院則認(rèn)為利用開采運(yùn)輸為一體的違法方式，采用出水價(jià)格不合理，而運(yùn)輸?shù)桨哆叡簧吧淌召?，牟利目的此時(shí)才得以實(shí)現(xiàn)，以抵岸價(jià)格認(rèn)定具有合理性，并且犯罪嫌疑人在不同地點(diǎn)銷售，以距離較近地點(diǎn)的抵岸價(jià)格認(rèn)定對(duì)嫌疑人更有利。我們可以看出，對(duì)于河道砂石礦產(chǎn)資源價(jià)值的確定主要用于非法采礦罪的定罪量刑，罰金數(shù)額的認(rèn)定也是以砂石的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和破壞的礦產(chǎn)資源價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)。

此外，行政罰款的計(jì)算方式和金額各省也差異較大。大部分省份都是規(guī)定了上限和下限，在一定額度內(nèi)根據(jù)違法情節(jié)浮動(dòng)確定。這種計(jì)算方式簡(jiǎn)單直觀，利于執(zhí)法者和非法采砂人理解和落實(shí)，但缺點(diǎn)在于行政罰款的數(shù)額難以跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，導(dǎo)致違法成本低的局面。罰款數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到違法獲利的金額，震懾效果差。以無河道采砂許可證為例，大部分地區(qū)將罰款數(shù)額上限規(guī)定為30萬左右，甚至還有最高罰款金額在2萬元以下的規(guī)定。當(dāng)前大型射流采砂船的采砂功率可以達(dá)到4 000立方米每小時(shí)，就算按照50元每立方米計(jì)算，一個(gè)小時(shí)的違法獲利就達(dá)到20萬元。區(qū)區(qū)2萬元即便處罰上限的30萬元，對(duì)于非法采砂的巨額利潤(rùn)都是九牛一毛，該處罰標(biāo)準(zhǔn)完全沒有威懾力[3]。

不過也有一些省份創(chuàng)新性的選擇了新的罰款計(jì)算方式。江西、河北、山東采用或者部分采用違法所得乘以倍數(shù)的方式來計(jì)算非法采砂的行政罰款，又尤以河北的規(guī)定更加靈活，違法所得乘以倍數(shù)和定額罰金并存?！逗颖笔『拥啦缮肮芾硪?guī)定》中，無河道采砂許可證的，有違法所得的沒收，并處違法所得一倍以上三倍以下罰款；無違法所得或者無法計(jì)算的，可并處五千元以上一萬元以下罰款。這樣的做法具有創(chuàng)新性：一方面將罰款和違法所得直接掛鉤，實(shí)際罰款金額大幅增加，違法成本提高，極大威懾了違法行為人，避免了立法活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度；另一方面，又避免了面對(duì)非法采砂空船時(shí)執(zhí)法部門無可奈何的尷尬局面。

2019年最高人民檢察院發(fā)布了4個(gè)“服務(wù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”典型案例，其中“趙成春等六人非法采礦案”為非法采砂入刑案，這對(duì)各地打擊非法采砂具有重大意義，該案已成為我國(guó)打擊非法采砂的參考案例，將對(duì)我國(guó)打擊非法采砂案件判罰產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在此案中非法采砂行為嚴(yán)重破壞國(guó)家礦產(chǎn)資源和水體生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重威脅長(zhǎng)江航運(yùn)及堤防安全，應(yīng)以非法采礦罪論處，同時(shí)采運(yùn)一體盜采模式以采用“抵岸價(jià)”認(rèn)定犯罪數(shù)額。綜上所述，目前各地方都基本規(guī)定了河道非法采砂的法律責(zé)任，包括違法情節(jié)和罰款計(jì)算方式，也對(duì)打擊非法采砂行為和河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了顯著效果，但是也存在諸多深層問題。

不管是從行政執(zhí)法還是司法判例來看，罰款亦或罰金主要針對(duì)的是河道砂石本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和破壞性開采行為導(dǎo)致的礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值，這也就意味著行政部門和司法部門關(guān)注和保護(hù)的仍然是河道砂石作為礦產(chǎn)資源本身的所有權(quán)和國(guó)家對(duì)于礦產(chǎn)資源的管理制度，未能綜合考慮河道砂石的生態(tài)屬性。河道規(guī)范管理法律制度的建立仍是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，法律規(guī)定重處罰輕糾正的傾向明顯，對(duì)于河道生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的重視程度遠(yuǎn)不及于經(jīng)濟(jì)效益的需求。各地方河道采砂管理?xiàng)l例并沒有具體規(guī)定破壞河道砂石生態(tài)環(huán)境的處罰標(biāo)準(zhǔn)，只是針對(duì)破壞河道生態(tài)的開采行為進(jìn)行處罰，以河道砂石的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損失作為行政處罰的依據(jù)和行政罰款數(shù)額的確定標(biāo)準(zhǔn)。但河道砂石還有生態(tài)價(jià)值，僅僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值來計(jì)算罰款數(shù)額是片面的。同時(shí)出臺(tái)的河道采砂管理?xiàng)l例沒有緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)實(shí)踐的需要及時(shí)修訂過時(shí)的不符合實(shí)際的條款，造成相關(guān)法律條文難以有效指導(dǎo)河道采砂的實(shí)踐[4]。

河道采砂管理?xiàng)l例對(duì)于恢復(fù)河道生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用等補(bǔ)救性措施也沒有做出相應(yīng)規(guī)定。對(duì)河道非法采砂人進(jìn)行行政處罰的目的就是制止和預(yù)防行政違法行為。河道砂石生態(tài)環(huán)境從破壞到恢復(fù)是一個(gè)漫長(zhǎng)的任務(wù)艱巨的過程，以當(dāng)前的罰款數(shù)額是不足以恢復(fù)被破壞的環(huán)境的，且考慮恢復(fù)費(fèi)用更能起到預(yù)防違法行為的作用?，F(xiàn)行的河道砂石管理?xiàng)l例中沒有規(guī)定違法行為人應(yīng)當(dāng)限期恢復(fù)已破壞的河道砂石生態(tài)環(huán)境。相關(guān)執(zhí)法部門對(duì)非法采砂人責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處相應(yīng)罰款后，被破壞的河道河床怎么救濟(jì)卻沒有相關(guān)規(guī)定。遭到嚴(yán)重破壞的甚至已經(jīng)荒漠化的河道河床已經(jīng)不具備自我恢復(fù)的功能，在被亂采濫挖河道砂石之后，還沒有人工進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，很可能造成不可逆轉(zhuǎn)的無法挽回的局面，不利于河流保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目的的實(shí)現(xiàn)。

3 河道砂石行政罰款的確定思路

3.1 加大行政處罰力度

河道非法采砂行政處罰標(biāo)準(zhǔn)低，難以威懾違法行為人，應(yīng)當(dāng)修改河道砂石管理?xiàng)l例的法律責(zé)任條款，補(bǔ)充細(xì)化相關(guān)規(guī)定。具體為將罰款數(shù)額同違法所得相掛鉤，加大行政處罰力度，增加違法成本，提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。如罰款計(jì)算方式可修改為“并處違法所得1倍以上X倍以下罰款，沒有違法所得的，并處5～30萬元罰款”的具體金額規(guī)范。

違法所得的數(shù)額也就是非法開采的河道砂石的價(jià)值，按照《解釋》確定的思路，第一是銷贓數(shù)額；第二是根據(jù)砂石的市場(chǎng)價(jià)格和數(shù)量計(jì)算。并且不僅僅是已經(jīng)被開采出的砂石自身所具有的價(jià)值，還包括利用非法的破壞性的開采方法造成河道河床之后無法利用科學(xué)合理的方法開采出的砂石資源的價(jià)值。砂石資源本身價(jià)值和破壞的礦產(chǎn)資源價(jià)值需要綜合分析后予以量化，計(jì)算出具體的金額，這涉及較多專業(yè)問題和行業(yè)知識(shí)，在實(shí)踐中，可以委托價(jià)格認(rèn)證中心出具報(bào)告，結(jié)合其他證據(jù)進(jìn)行綜合認(rèn)定。河砂依據(jù)開采過程有出水價(jià)、抵岸價(jià)、離岸價(jià)等不同價(jià)格，并且因?yàn)檫\(yùn)輸、銷售地點(diǎn)的距離遠(yuǎn)近影響價(jià)格差異較大。對(duì)此，應(yīng)結(jié)合采砂工作原理、盜采運(yùn)作模式合理確定價(jià)格認(rèn)定節(jié)點(diǎn)。若采運(yùn)雙方?jīng)]有事前同謀，在采砂現(xiàn)場(chǎng)就進(jìn)行銷售的，應(yīng)當(dāng)按照出水價(jià)格認(rèn)定；若非法采砂人采運(yùn)一體，非法采砂后運(yùn)至市場(chǎng)銷售的，應(yīng)以抵岸價(jià)格認(rèn)定；若難以確定銷售地點(diǎn)的，按照較近的抵岸地的市場(chǎng)價(jià)格確定。

3.2 建立河道砂石生態(tài)補(bǔ)償制度

我國(guó)目前沒有完善的生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是針對(duì)河道生態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)當(dāng)借鑒《草原法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，對(duì)造成河道生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的，也要并處一定數(shù)額的罰款，同時(shí)規(guī)定該罰款作為河道生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用。河砂不僅僅是一種礦產(chǎn)，同時(shí)也是河道河床的重要組成部分，起著維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要作用，本身兼具礦產(chǎn)資源屬性和水資源屬性，這也是河道非法采砂不同于非法采礦罪的重要原因。河道砂石生態(tài)環(huán)境損害既是經(jīng)濟(jì)利益損害也是環(huán)境公益損害，這是環(huán)境損害本身具有的多元化利益損害特征所決定的[5]，而生態(tài)損害賠償金是專門用于受損環(huán)境修復(fù)和治理的款項(xiàng)。雖然我國(guó)的生態(tài)損害賠償金制度仍處在探索階段，但對(duì)于生態(tài)損害賠償金的構(gòu)成在實(shí)踐中沒有太大的出入[6]。第一部分就是環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，包括清除控制污染，應(yīng)急處置費(fèi)用。在河道砂石環(huán)境受損后可能還未清理污染物，因而清除控制污染的費(fèi)用也包含在生態(tài)損害賠償范圍中。第二部分是賠償損失。其損失是指生態(tài)環(huán)境在修復(fù)期間內(nèi)服務(wù)功能的損失以及生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。第三部分是事務(wù)性費(fèi)用，如生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查評(píng)估和鑒定費(fèi)用等。對(duì)于具體的河道受損環(huán)境，如果可以由非法采砂人自行恢復(fù)，在認(rèn)定修復(fù)費(fèi)用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許違法行為人自行恢復(fù)并經(jīng)過鑒定符合恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的可以予以抵消或者退款。當(dāng)其沒有自行修復(fù)或自行修復(fù)未達(dá)要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)用生態(tài)損害賠償金修復(fù)和治理受損河道河床。但是在認(rèn)定生態(tài)損害賠償金時(shí)，應(yīng)當(dāng)把握一個(gè)度，最為重要的是讓違法行為人認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，而不是重在處罰上。若行為人是初次非法采砂，全部退贓退賠，積極修復(fù)環(huán)境，并確有悔改表現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)減少或者免除行政罰款。

除了行政罰款中用于河道生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用需要明確規(guī)定外，具體的數(shù)額也需要予以明確的認(rèn)定。環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和事務(wù)性費(fèi)用比較清晰，只需要有實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的相關(guān)證據(jù)證明且在合理開銷范圍內(nèi)即可，即這兩部分的數(shù)額認(rèn)定不需要特定的標(biāo)準(zhǔn)。而環(huán)境損失本身就復(fù)雜，賠償?shù)恼J(rèn)定就更加困難，因此就需要相關(guān)主管部門制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來加以規(guī)范，對(duì)受損河道生態(tài)環(huán)境進(jìn)行量化、可操作性的鑒定和評(píng)估，進(jìn)而確定環(huán)境損害賠償金的數(shù)額。

環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)技術(shù)和立法技術(shù)結(jié)合的成果，其實(shí)質(zhì)上是一種強(qiáng)制的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)這種強(qiáng)制性，應(yīng)以恢復(fù)到保障最低水平的自然功能狀態(tài)為限度，而不宜過高。當(dāng)然這一標(biāo)準(zhǔn)與本國(guó)本地區(qū)一定時(shí)期的自然環(huán)境特征、資源利用情況、科學(xué)技術(shù)水平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。受制于科技水平、高昂成本等因素，想要河道完全恢復(fù)到受損之前的狀態(tài)，這是不現(xiàn)實(shí)的。因此環(huán)境修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的目的是使受損的河道河床生態(tài)環(huán)境或者河道砂石資源恢復(fù)到同類型可相比較的狀態(tài)，同時(shí)還要考慮遭到破壞的河道生態(tài)功能和將來用途等因素。此外，因生態(tài)環(huán)境修復(fù)完成前服務(wù)功能損害賠償費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失賠償費(fèi)用在實(shí)踐中沒有統(tǒng)一的鑒定評(píng)估方法，這也意味著很難將環(huán)境損害進(jìn)行量化。因此可以在借鑒國(guó)外現(xiàn)有環(huán)境損害計(jì)算模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情創(chuàng)新性的制定環(huán)境損害的定量評(píng)估規(guī)則。由此才能建立起環(huán)境損害賠償金制度，行政罰款的構(gòu)成才更加完善，才能為受損河道河床環(huán)境的治理和修復(fù)打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

黨的“十八大”“十九大”報(bào)告都在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)有賴于生態(tài)系統(tǒng)的完整有序的循環(huán)，尤其是河道生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而在當(dāng)前，河道非法采砂，亂采濫挖的問題較為嚴(yán)重，并且只針對(duì)破壞河道生態(tài)的開采行為進(jìn)行行政處罰。以河道砂石的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損失作為行政處罰的依據(jù)和行政罰款數(shù)額的確定標(biāo)準(zhǔn)，忽視了河道砂石的生態(tài)價(jià)值。在河道采砂行政管理過程中經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)并駕齊驅(qū)，而不能一條腿走路。河道非法采砂行政罰款數(shù)額的確定，不但應(yīng)當(dāng)將罰款數(shù)額同違法所得相掛鉤，還要包括河道生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)和生態(tài)因素，行政罰款的構(gòu)成才更加完善，也才能提高違法成本，加大威懾力，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)觀念，預(yù)防違法行為，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。