我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制的問題與完善

高咪咪

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

自黨的“十八大”以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視生態(tài)文明建設(shè)，不斷豐富和發(fā)展著生態(tài)文明建設(shè)理念和實(shí)踐?！傲?xí)近平生態(tài)文明思想”將生態(tài)保護(hù)理念上升至國(guó)家發(fā)展總布局的新高度。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要用最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，十九屆四中全會(huì)提出了人與自然和諧共生的理念，要通過推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從而促使生態(tài)文明建設(shè)更上新臺(tái)階。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)山水林田湖是生命共同體，在這個(gè)共同體中，被譽(yù)為“地球之腎”的濕地占有舉足輕重的地位。濕地作為地球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，其在生物多樣性的維持、氣候的調(diào)節(jié)、洪水的調(diào)蓄、環(huán)境的凈化、污染的降解等方面發(fā)揮著不可替代的作用[1]。然而隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，濕地生態(tài)系統(tǒng)日益惡化、污染嚴(yán)重、濕地面積大幅減少、資源利用過度。近年來(lái)，濕地問題逐漸受到黨和國(guó)家的重視?！笆舜蟆币詠?lái)濕地保護(hù)被提升到前所未有的高度，2013年《推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》中將濕地修復(fù)行動(dòng)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大行動(dòng)之一。然而我國(guó)濕地保護(hù)法制建設(shè)嚴(yán)重滯后于濕地保護(hù)工作的迫切需要，現(xiàn)亟須建立健全我國(guó)濕地生態(tài)法律機(jī)制，用法律底線守住濕地生態(tài)保護(hù)紅線，將綠色發(fā)展理念貫穿于到法制建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作全過程中，以推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)。

1 我國(guó)有關(guān)濕地生態(tài)保護(hù)法律的現(xiàn)狀

在國(guó)家層面，缺乏對(duì)濕地的高位階專門性立法。全國(guó)人大常委會(huì)于2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱：新《環(huán)保法》)第 2條新增“濕地”為環(huán)境要素之一，這是我國(guó)首次在法條上直接列明濕地的概念。由此可見，立法者已經(jīng)意識(shí)到濕地生態(tài)保護(hù)的重要性。然而，針對(duì)海洋、森林、濕地三大生態(tài)系統(tǒng)，我國(guó)出臺(tái)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《森林法》，可是關(guān)于濕地生態(tài)保護(hù)至今尚未出臺(tái)國(guó)家層面的專項(xiàng)法律規(guī)定。目前只頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》)和《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，這兩份關(guān)于濕地保護(hù)的文件的性質(zhì)分別為國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和中央政府公文，其法律效力位階較低，均不具有普適的國(guó)家法律性質(zhì)。

在地方層面，在高位階法律缺位背景下，出現(xiàn)了地方立法先行的情形。各省市因地制宜，在各自轄區(qū)內(nèi)開展有關(guān)濕地保護(hù)立法研究，陸陸續(xù)續(xù)出臺(tái)地方性的濕地保護(hù)條例。黑龍江省于2003年頒布了我國(guó)首部地方性濕地專項(xiàng)保護(hù)條例《黑龍江省濕地保護(hù)條例》，此后截至2017年我國(guó)已有26個(gè)省份出臺(tái)省級(jí)濕地保護(hù)條例[2]。各省市高度重視濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，除了制定條例外，探索多途徑解決濕地?fù)p害問題。如四川省于2018年將濕地列為環(huán)境損害賠償范圍，在民事訴訟救濟(jì)的途徑基礎(chǔ)上，新增“磋商”的救濟(jì)途徑，以更好的保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)。

2 我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制存在的問題

2.1 濕地范圍界定不明

我國(guó)于 1992年加入《濕地公約》，該公約第一條規(guī)定濕地范圍為“天然的或人工的、永久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地及水域地帶，帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水及咸水水體，包含低潮時(shí)水深不超過6米的海域。[3]” 我國(guó)于2000年施行的《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》援引了上述定義?！豆芾硪?guī)定》第2條對(duì)濕地范圍的界定為：“常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地?！薄豆芾硪?guī)定》較于《濕地公約》存在兩方面不同：其一，《管理規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了濕地水生態(tài)要素，明確濕地積水是常年或者季節(jié)性的；其二，《管理規(guī)定》明確限定了人工濕地條件，即重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物的棲息地或原生地。雖然《管理規(guī)定》在《濕地公約》的基礎(chǔ)上，對(duì)濕地范圍的界定更加具體明晰，但是規(guī)定的法律效力位階達(dá)不到國(guó)家法律的高度。而我國(guó)地形復(fù)雜、形態(tài)各異，各地政府往往會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)濕地范圍做出地方性界定，從而出現(xiàn)我國(guó)多地濕地范圍各不相同的局面。

2.2 濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的法律問題

2.2.1 濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式單一

濕地生態(tài)建設(shè)具有期限長(zhǎng)、耗資多、見效慢的特點(diǎn)，需要長(zhǎng)期的資金供應(yīng)，否則無(wú)法有效進(jìn)行濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)。我國(guó)現(xiàn)有濕地生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源途徑單一，國(guó)家和政府的財(cái)政投入是其主要部分，沒有調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制未產(chǎn)生實(shí)際效果。雖然政府財(cái)政支持在濕地保護(hù)工作中發(fā)揮重要作用，但其效果常受到行政體系的牽制，難保?？顚Ｓ谩１热缭谫F州清鎮(zhèn)市法院環(huán)境資源審判庭在追蹤執(zhí)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，直接交到地方政府手上的生態(tài)損害補(bǔ)償金沒有用于生態(tài)損害補(bǔ)償工作中而是用作其他民生建設(shè)。要保證濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制充分發(fā)揮作用，就必須要拓寬資金來(lái)源渠道，激發(fā)市場(chǎng)的活力，讓財(cái)政支持和市場(chǎng)投入并行。

2.2.2 濕地產(chǎn)權(quán)不清、補(bǔ)償主體不明

根據(jù)科斯理論，如果產(chǎn)權(quán)得以明確且得到有效保護(hù)，那么自然資源亦可通過市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)化[4]。但是我國(guó)法律對(duì)濕地資源產(chǎn)權(quán)界定不清，由于我國(guó)沒有對(duì)于濕地的專項(xiàng)保護(hù)法律，濕地產(chǎn)權(quán)主要適用《憲法》中關(guān)于自然資源權(quán)屬制度的規(guī)定以及對(duì)于濕地依附的自然資源的專門性法律規(guī)定。我國(guó)濕地的《管理規(guī)定》中也未明確規(guī)定濕地產(chǎn)權(quán)，僅在第27條中進(jìn)行了一個(gè)原則性規(guī)定“因保護(hù)濕地給濕地所有者或者經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益造成損失的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償”。因?yàn)槲覈?guó)法律對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)規(guī)定不清，并且在氣候的影響下濕地生態(tài)系統(tǒng)變動(dòng)性大，從而導(dǎo)致在濕地生態(tài)保護(hù)方面難以界定各主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，參與補(bǔ)償?shù)闹黧w模糊不明。

2.3 濕地生態(tài)恢復(fù)機(jī)制的法律問題

《全國(guó)濕地保護(hù)“十三五”實(shí)施規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)指出到2020年, 濕地保護(hù)率達(dá)50%以上, 恢復(fù)退化濕地14萬(wàn)hm2。然而我國(guó)濕地生態(tài)恢復(fù)距《規(guī)劃》的要求還有較大差距，開展環(huán)境保護(hù)工作的首要目的就是恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境， 但是我國(guó)目前法律責(zé)任機(jī)制不完善，尚未能完全承載恢復(fù)生態(tài)損害的功能，一定程度上阻礙了濕地恢復(fù)工作的開展[5]。

2.3.1 濕地生態(tài)恢復(fù)缺乏法律依據(jù)

在我國(guó)的法律實(shí)踐中，環(huán)境民事法律責(zé)任的追究主要是適用環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，但《侵權(quán)責(zé)任法》主要是調(diào)整民事主體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其保護(hù)的是私益權(quán)。而濕地生態(tài)環(huán)境是一種公共利益，具有公益性質(zhì)，不在《侵權(quán)責(zé)任法》的保護(hù)范圍之內(nèi)?！肚謾?quán)責(zé)任法》第15條規(guī)定了停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)原狀等侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)方式，但這些責(zé)任方式在責(zé)任機(jī)理上并不承載環(huán)境侵害救濟(jì)的特殊功能[6]。從理論層面而言，在濕地生態(tài)保護(hù)中引用恢復(fù)原狀責(zé)任承擔(dān)方式，有利于實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)恢復(fù)。但實(shí)踐中，由于濕地生態(tài)損壞的范圍和程度難以鑒定，缺乏較為統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致恢復(fù)原狀這一責(zé)任方式在濕地恢復(fù)機(jī)制中成為擺設(shè)[7]。

并且，在目前我國(guó)濕地生態(tài)恢復(fù)工作中，缺乏統(tǒng)一的法律責(zé)任裁量規(guī)則。對(duì)于何時(shí)適用恢復(fù)責(zé)任尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，有的地方依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或?qū)＜医ㄗh，有的地方根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要自行決定。對(duì)于當(dāng)事人的能力能否達(dá)到履行濕地生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的要求、濕地生態(tài)恢復(fù)是否符合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理規(guī)劃、 履行的方式是否能夠達(dá)到濕地生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)等問題也尚無(wú)明確的規(guī)定。

2.3.2 濕地生態(tài)恢復(fù)缺乏有效監(jiān)管

因?yàn)闈竦氐幕謴?fù)是一個(gè)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、工作量巨大的工程，對(duì)于責(zé)任人履行濕地恢復(fù)的過程很難進(jìn)行全面監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)由什么部門監(jiān)管，是一個(gè)司法實(shí)踐難題。法院的生效判決一般會(huì)要求責(zé)任人限期恢復(fù)，但是未明確事后的監(jiān)管部門，導(dǎo)致實(shí)踐中的監(jiān)管常常流于形式，被從輕、減輕或者免除處罰的一部分責(zé)任人心存僥幸，不積極履行濕地生態(tài)恢復(fù)的任務(wù)，難以達(dá)到恢復(fù)被損濕地生態(tài)環(huán)境的目的[8]。

2.4 缺乏濕地征地拆遷安置補(bǔ)償依據(jù)

因?yàn)槲覈?guó)尚未出臺(tái)有關(guān)退耕還濕移民安置及土地補(bǔ)償辦法，在開展?jié)竦亟ㄔO(shè)的征地拆遷過程中，缺乏造成濕地征地拆遷安置補(bǔ)償依據(jù)。有些地方參照國(guó)家關(guān)于退耕還林政策中有關(guān)移民安置及土地補(bǔ)償政策及標(biāo)準(zhǔn)，然而上述政策中制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足農(nóng)民需求。有些地方參照公路建設(shè)、截污工程等采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楣方ㄔO(shè)、截污工程讓土地性質(zhì)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化，故其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高。并且公路建設(shè)、截污工程本身耗資巨大，征地補(bǔ)償費(fèi)占總投資的比例較小，在建設(shè)者承受能力范圍內(nèi)。而濕地工程僅使土地的使用功能發(fā)生變化但其性質(zhì)未發(fā)生變化，且工程總投資中征地費(fèi)所占比例往往較高，若參照公路建設(shè)、截污工程等采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)者難以承受高額征地補(bǔ)償費(fèi)用。有些地方通過與農(nóng)民協(xié)商定價(jià)的方式予以確定征地補(bǔ)償費(fèi)用。但此方案不僅缺乏相關(guān)政策依據(jù)，而容易發(fā)生農(nóng)民哄抬地價(jià)、設(shè)置執(zhí)行障礙以獲取高額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r，嚴(yán)重阻礙濕地征地工作的進(jìn)展[9]。

3 我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)法律制度的完善

3.1 制定濕地生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)

當(dāng)前我國(guó)的濕地生態(tài)退化嚴(yán)峻，最為有效地方式就是用法律強(qiáng)制力規(guī)范人們的行為，維系濕地生態(tài)系統(tǒng)的平衡。而我國(guó)在濕地保護(hù)方面法律缺位，濕地立法體系不健全，迫切地需要在國(guó)家層面制定專門的濕地生態(tài)保護(hù)法律，對(duì)我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)做出全面系統(tǒng)的規(guī)定。在制定專項(xiàng)濕地保護(hù)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分貫徹綠色發(fā)展理念、融入習(xí)近平生態(tài)文明思想，從濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)利用，對(duì)全國(guó)的濕地進(jìn)行等級(jí)劃分、分類保護(hù)，明確各主體的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于破壞濕地的行為采取嚴(yán)厲的懲罰措施，從而保證濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.2 明確濕地的范圍界定

我國(guó)應(yīng)當(dāng)在法律層面明確濕地的范圍界定，在充分尊重濕地生態(tài)性基礎(chǔ)上，科學(xué)地劃分濕地的范圍。要注意以下幾點(diǎn)：第一，明確濕地水、濕地土壤、濕地植被作為濕地立法定義的內(nèi)涵要素。第二，將濕地周邊永久性水域、陸域排除在外，明確濕地的水陸交接地屬性。第三，嚴(yán)格限定人工濕地的范圍。除重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物的棲息地或原生地之外，我國(guó)現(xiàn)有很多大型水庫(kù)及人工運(yùn)河所形成的濕地也具有較高生態(tài)價(jià)值，理應(yīng)納入濕地保護(hù)范圍之內(nèi)[10]。

3.3 濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的完善

3.3.1 豐富濕地生態(tài)補(bǔ)償方式

目前我國(guó)應(yīng)打破濕地生態(tài)補(bǔ)償方式單一性的僵局，在發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)償基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)作用。政府在生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，引入社會(huì)資本，充分釋放市場(chǎng)的活力，建立健全市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。市場(chǎng)補(bǔ)償主要由濕地生態(tài)環(huán)境資源的受益者，對(duì)濕地生態(tài)建設(shè)者、保護(hù)者和受損者給予一定的補(bǔ)償[11]。

美國(guó)建立了完備的濕地補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)我國(guó)中央和地方建立濕地補(bǔ)償機(jī)制具有重要參考意義?？梢韵蛎绹?guó)學(xué)習(xí)建立濕地銀行補(bǔ)償、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償、被許可人自行補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制。濕地銀行補(bǔ)償機(jī)制是事前補(bǔ)償，將環(huán)境得到改善的濕地轉(zhuǎn)化為一定的“信用”，濕地開發(fā)者通過購(gòu)買“信用”的行為將補(bǔ)償濕地的責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地銀行，濕地銀行持有和管理這些補(bǔ)償濕地[12]。濕地替代費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制是事后補(bǔ)償，濕地項(xiàng)目的開發(fā)者給替代費(fèi)發(fā)起人支付一定的資金，發(fā)起人使用專項(xiàng)資金新建地點(diǎn)或者從緩解銀行購(gòu)買信用從而履行濕地補(bǔ)償緩解義務(wù)[13]。被許可人自行補(bǔ)償機(jī)制，是濕地開發(fā)者用恢復(fù)或新建濕地、強(qiáng)化濕地功能、特別保存現(xiàn)有濕地的方式，來(lái)補(bǔ)償因開發(fā)行為致濕地的受損[14]。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，創(chuàng)新濕地生態(tài)補(bǔ)償方式，通過多元化的途徑達(dá)到濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?/p>

3.3.2 明確濕地產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償主體

加大濕地產(chǎn)權(quán)制度改革力度，應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面：第一，因我國(guó)憲法規(guī)定自然資源歸國(guó)家或集體所有，公民、法人或者組織只享有使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確濕地使用權(quán)的內(nèi)涵、范圍和方式，使之具有規(guī)范化的法律保障和操作依據(jù)；第二，構(gòu)建與物權(quán)法相匹配的濕地產(chǎn)權(quán)體系；第三，建立濕地產(chǎn)權(quán)限制利用和補(bǔ)償制度，以彌補(bǔ)在生態(tài)保護(hù)中喪失的開發(fā)利用的機(jī)會(huì)成本的濕地產(chǎn)權(quán)主體[15]。

明確濕地生態(tài)補(bǔ)償主體可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考量：第一，政府。在濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制中，政府代表國(guó)家保護(hù)和建設(shè)濕地生態(tài)環(huán)境，給予利益受損者一定的生態(tài)補(bǔ)償。并且相較于其他社會(huì)主體，政府基于其職務(wù)行為收集濕地生態(tài)資源的資料更加權(quán)威與便捷，政府可以更加廣泛、全面地落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

第二，企業(yè)和公民個(gè)人，二者都是濕地資源的受益者。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，消耗和利用濕地生態(tài)資源牟取營(yíng)利，是濕地自然資源最直接的受益者，同時(shí)也是破壞者。故企業(yè)應(yīng)該為自身的行為承擔(dān)責(zé)任，用其財(cái)產(chǎn)為其行為給濕地資源帶來(lái)的損害提供補(bǔ)償。公民個(gè)人能夠在濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程當(dāng)中因環(huán)境改善而獲益，享受著濕地帶來(lái)的生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱、凈化環(huán)境、出產(chǎn)濕地動(dòng)植物產(chǎn)品等福利。依據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”原則，公民個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)一定的生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

3.4 濕地生態(tài)恢復(fù)法律機(jī)制的完善

3.4.1 將濕地生態(tài)恢復(fù)作為獨(dú)立地責(zé)任承擔(dān)方式

我國(guó)并沒有關(guān)于濕地生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的法律規(guī)定，在新《環(huán)保法》中只是進(jìn)行了原則性規(guī)定：國(guó)家建立和完善修復(fù)制度；對(duì)于開發(fā)利用自然資源，應(yīng)制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并實(shí)施。這一定程度上為濕地生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任的認(rèn)定提供了法律依據(jù), 但由于立法規(guī)定過于籠統(tǒng)不利于具體實(shí)施濕地生態(tài)恢復(fù)工作。在其他國(guó)家或地區(qū)，生態(tài)恢復(fù)或者環(huán)境修復(fù)被納入法律體系, 在許多國(guó)家的立法中有過具體規(guī)定[16]。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的先進(jìn)做法，將生態(tài)恢復(fù)作為一種獨(dú)立的環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)方式，避免在司法實(shí)踐中簡(jiǎn)單適用民法的恢復(fù)原狀而產(chǎn)生誤解。雖然生態(tài)恢復(fù)法律責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任有一定的相似性，但是二者不能完全等同。前者主要為救濟(jì)公共利益，后者則主要為救濟(jì)社會(huì)私益。 并且對(duì)于濕地而言，其系統(tǒng)龐雜，生物多樣，形態(tài)各異，需要有別于私益救濟(jì)的具體專門的衡量機(jī)制，需要有與之相匹配的法律制度和程序構(gòu)建，才能更好的推動(dòng)濕地生態(tài)恢復(fù)工作的展開。這就要求，在將生態(tài)恢復(fù)作為一種獨(dú)立的損害責(zé)任承擔(dān)方式的基礎(chǔ)上，還要出臺(tái)具體統(tǒng)一的濕地生態(tài)恢復(fù)責(zé)任的履行方式和標(biāo)準(zhǔn)，配套完善的監(jiān)管隊(duì)伍。以及未按期按質(zhì)履行恢復(fù)責(zé)任情況下，應(yīng)當(dāng)給予一定的經(jīng)濟(jì)懲罰措施。通過完善的法律制度和程序構(gòu)建，倒逼責(zé)任人更好的履行濕地恢復(fù)工作，推動(dòng)濕地保護(hù)的全面開展。

3.4.2 建立統(tǒng)一的濕地生態(tài)恢復(fù)監(jiān)督協(xié)調(diào)隊(duì)伍

濕地生態(tài)恢復(fù)的實(shí)踐履行情況難以確認(rèn)，法院審判后的監(jiān)管工作就顯得尤為重要。生態(tài)恢復(fù)不是一項(xiàng)短期內(nèi)能完成的工作，鑒于其長(zhǎng)期性、專業(yè)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的生態(tài)恢復(fù)監(jiān)督協(xié)調(diào)隊(duì)伍。在法院判決生效后，法院、檢察院可協(xié)同相關(guān)行政職能部門和社會(huì)組織，分工合作加強(qiáng)對(duì)濕地生態(tài)恢復(fù)責(zé)任工作的監(jiān)督。法院、檢察院、公安提供司法協(xié)助，從環(huán)境資源、國(guó)土等部門中選取具備專業(yè)知識(shí)的人員組成專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，定期對(duì)濕地生態(tài)修復(fù)案件進(jìn)行監(jiān)督、檢驗(yàn)，并為責(zé)任人的恢復(fù)工作提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助。根據(jù)其修復(fù)義務(wù)履行情況，決定是否可以減輕或免除財(cái)產(chǎn)、刑事等處罰。

3.5 建立新型濕地征地補(bǔ)償制度

為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，應(yīng)全國(guó)建立新型濕地征地補(bǔ)償制度，協(xié)調(diào)解決拆遷農(nóng)民的失地之憂。我國(guó)濕地面積大、地形復(fù)雜、用地形式多樣、保護(hù)程度不一，全國(guó)完全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難以保證公平性。故應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面制定濕地征地補(bǔ)償方針，限定最低和最高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各地方在國(guó)家總方針和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，因地制宜制定濕地征地拆遷安置補(bǔ)償辦法，消除因地方差異而執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的不公平性，最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益。此外，還應(yīng)建立相對(duì)獨(dú)立的濕地征地機(jī)構(gòu)，濕地征地機(jī)構(gòu)根據(jù)需要按照規(guī)劃，實(shí)行濕地的統(tǒng)征、預(yù)征制度，逐步建立濕地儲(chǔ)備制度，這樣有利于減少濕地糾紛、規(guī)范濕地征地市場(chǎng)，推動(dòng)濕地征地工作有條不紊的展開。在建立新型濕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅(jiān)持以人為本，妥善安置失地農(nóng)民。既要考慮到遷置費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，也要認(rèn)真考慮好移民安置后的系列問題，為曾經(jīng)以濕地資源謀生的農(nóng)民提供新型的就業(yè)機(jī)會(huì)。例如當(dāng)?shù)卣M織發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，為移民提供可靠的生產(chǎn)資源，為因濕地建設(shè)的移民提供長(zhǎng)期生息繁衍的物質(zhì)條件，確保人民自給自足和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)總體上缺乏國(guó)家層面的專項(xiàng)保護(hù)法律法規(guī)，造成了我國(guó)濕地生態(tài)環(huán)境難以得到有效保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)急需建立健全濕地生態(tài)保護(hù)法律機(jī)制，首先，需要在國(guó)家層面制定濕地生態(tài)保護(hù)法，用國(guó)家法律的強(qiáng)制力做為濕地生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)有力后盾。其次，在濕地生態(tài)保護(hù)法中，應(yīng)當(dāng)對(duì)濕地的范圍、濕地補(bǔ)償、濕地恢復(fù)、濕地征地等方面有明確具體的規(guī)定。要科學(xué)的劃分濕地范圍；豐富濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，明確濕地的產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償主體；在我國(guó)現(xiàn)有的責(zé)任承擔(dān)方式中增加生態(tài)恢復(fù)并加強(qiáng)監(jiān)管，從而避免機(jī)械適用恢復(fù)原狀和監(jiān)管不力的問題；建立新型的濕地征地補(bǔ)償機(jī)制，在國(guó)家大方針指導(dǎo)下，各地因地制宜，以人為本，妥善安置因濕地建設(shè)的農(nóng)民，有效解決征地中出現(xiàn)的糾紛。在國(guó)家法律完善的同時(shí)，濕地的保護(hù)也離不開每一個(gè)公民、企業(yè)、政府等各社會(huì)主體的參與，每一個(gè)社會(huì)主體都是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)者。只有在全國(guó)范圍內(nèi)貫徹生態(tài)文明理念，才能真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)濕地生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，才能有力助推美麗中國(guó)建設(shè)。