回顧輝煌歷史砥礪初心使命
——看上海民防70年歷程

閔 芳

新中國(guó)人民防空工作創(chuàng)立于1950年10月31日。70年來(lái)，上海人防的職能，從應(yīng)急建設(shè)到長(zhǎng)期準(zhǔn)備，再到服務(wù)民生，從單一防空到“防空防災(zāi)一體化”，再到“戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)服務(wù)、應(yīng)急支援”，先后經(jīng)歷了創(chuàng)建、奠基、建設(shè)、改革、創(chuàng)新的時(shí)期，走出了一條具有鮮明中國(guó)特色的發(fā)展之路。

上海地處中國(guó)大陸東部沿海的中部，位于長(zhǎng)江入?？?，是中國(guó)重要的門戶，戰(zhàn)略地位十分重要。歷史上曾多次遭受外敵入侵和大規(guī)模轟炸。近代以來(lái)，上海逐漸成為中國(guó)最大的工商業(yè)城市。新中國(guó)成立后，上海始終是全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市和重要的工業(yè)基地。為此，1971年7月，上海被國(guó)家人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組確定為一類人民防空重點(diǎn)城市。改革開放以來(lái)，上海的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)快速發(fā)展，進(jìn)入新世紀(jì)后，加快推進(jìn)“四個(gè)中心”（國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際金融中心、國(guó)際貿(mào)易中心、國(guó)際航運(yùn)中心）建設(shè)，上海的戰(zhàn)略地位更加凸顯。因此，積極加強(qiáng)民防建設(shè)，對(duì)于提高上海城市平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的安全防護(hù)能力具有十分重要的意義。

1932—1977：改革開放之前階段

上海防空襲歷史始于1932年的“一·二八”淞滬抗戰(zhàn)。國(guó)民政府曾在上海采取過(guò)一些防空襲措施。

1949年5月27日，上海解放。當(dāng)年6月至翌年10月，國(guó)民黨軍飛機(jī)共對(duì)上海空襲70余次。1949年7月，華東軍區(qū)淞滬警備司令部組建民防處。11月4日，上海市人民防空委員會(huì)成立。自此，開啟了新中國(guó)上海人民防空的歷史。

20世紀(jì)50年代初，上海市先后制定《上海市人防委員會(huì)和防空指揮部組織暫行條例》，制訂《空襲警報(bào)期間交通管制及夜間燈火管制辦法》，頒布《人民防空須知》，積極組織開展防空襲斗爭(zhēng)。20世紀(jì)50—60年代，在全市組織建造四級(jí)以上防空地下室137個(gè)，面積24 955平方米。空情報(bào)知手段改由駐軍雷達(dá)部隊(duì)通過(guò)有線、無(wú)線通信報(bào)知空情，并開始研制電動(dòng)警報(bào)器。1966年“文化大革命”開始后，各級(jí)人防機(jī)構(gòu)癱瘓，上海市人防工作基本處于停頓狀態(tài)。

1969年，珍寶島事件發(fā)生后，全國(guó)進(jìn)入緊急戰(zhàn)備狀態(tài)，人防工作進(jìn)入應(yīng)急戰(zhàn)備建設(shè)時(shí)期。當(dāng)年10月16日，上海市革命委員會(huì)根據(jù)毛澤東對(duì)城市防空問題的指示和中共中央、中央軍委批轉(zhuǎn)軍委辦事組《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)人民防空工作的報(bào)告》，決定將市人民防空委員會(huì)改名為市人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組，在領(lǐng)導(dǎo)小組之下設(shè)立市人民防空辦公室，人員從地方、上海警備區(qū)和駐滬海、空軍部隊(duì)抽調(diào)后組成。市人防辦成立后，發(fā)動(dòng)群眾獻(xiàn)磚、燒磚，利用工業(yè)廢料修建地道式人防工程，將房屋的隔水層加固改造成地下室。1972年，有計(jì)劃地修建一批單建式人防工程，工程質(zhì)量得到提高。至1975年，全市共構(gòu)筑人防工程使用面積200多萬(wàn)平方米。隨著人防建設(shè)的發(fā)展，防空指揮、通信警報(bào)等工作相繼開展。

改革開放之前，上海的人防建設(shè)雖然取得一些成績(jī)，但從總體上來(lái)看，還存在著防空與防災(zāi)工作結(jié)合不夠、人防工作的內(nèi)在活力不足等問題，在全國(guó)處于落后的狀況。改革開放后，經(jīng)過(guò)幾個(gè)階段的發(fā)展，上海民防工作取得了顯著成就。

1978—1985：平戰(zhàn)結(jié)合建設(shè)階段

這一時(shí)期，上海市加強(qiáng)對(duì)人防工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)各級(jí)人防工作機(jī)構(gòu)，突出加強(qiáng)人防工程建設(shè)，在人防組織指揮、通信警報(bào)建設(shè)和宣傳教育工作方面取得一定的進(jìn)步，基本改變落后面貌，并在人防工程平戰(zhàn)結(jié)合（即利用已建人防工程為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)）方面取得突出成績(jī)，跨入全國(guó)先進(jìn)行列。

為加強(qiáng)對(duì)人防工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，盡快改變上海人防工作的落后狀況，1978年9月10日，上海市委決定調(diào)整市人防領(lǐng)導(dǎo)小組，并選派得力干部任市人防辦公室主任。10月21日—11月4日，第三次全國(guó)人民防空會(huì)議確定“全面規(guī)劃，突出重點(diǎn)，平戰(zhàn)結(jié)合，質(zhì)量第一”的人防建設(shè)方針。上海市委、上海市革命委員會(huì)、上海警備區(qū)認(rèn)真貫徹會(huì)議精神，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人防工作的領(lǐng)導(dǎo)，開展以下工作。

建立健全人防機(jī)構(gòu)。人防機(jī)構(gòu)不健全是1978年以前上海人防工作落后的主要原因之一。當(dāng)時(shí)，上海市與區(qū)（縣）的人防辦公室是由軍隊(duì)與地方干部共同組成的無(wú)編制的辦事機(jī)構(gòu)，有的區(qū)（縣）甚至連臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)也未落實(shí)。為解決這個(gè)問題，在健全各級(jí)人防領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，1978年12月28日，上海市委批準(zhǔn)市與區(qū)（縣）的人防辦公室體制編制，并確定市人防辦公室為市委、市革委會(huì)的部、委、辦一級(jí)機(jī)構(gòu)。此后，在市各部委辦局、大專院校、市級(jí)局屬公司、工廠企業(yè)、街道鎮(zhèn)相繼設(shè)立人防部門或?qū)Ｂ毟刹?。此外，先后組建人防工程建設(shè)、設(shè)計(jì)科研、通信警報(bào)等行政事業(yè)單位。

加強(qiáng)人防工程建設(shè)。1978年以前，人防工程建設(shè)大都采取發(fā)動(dòng)群眾“房子底下挖洞”的辦法進(jìn)行。由于缺乏專業(yè)人員、專業(yè)技術(shù)和施工機(jī)械設(shè)備，不僅施工進(jìn)度慢，而且建造的人防工程面積小、標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差。根據(jù)第三次全國(guó)人防會(huì)議關(guān)于“人防工作的重點(diǎn)是搞好工程建設(shè)”的精神，為適應(yīng)加快人防工程建設(shè)速度和提高工程質(zhì)量的需要，1979年，市人防辦要求全市一律只建鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的等級(jí)人防工程，并在人防系統(tǒng)組建1.2萬(wàn)人的專業(yè)工程建設(shè)隊(duì)伍，編制人防工程建設(shè)規(guī)劃，研究制定從勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)到質(zhì)量監(jiān)督和驗(yàn)收一系列技術(shù)規(guī)范。人防工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)從簡(jiǎn)易工事到等級(jí)工程、從群眾性建造到專業(yè)化施工、從手工勞動(dòng)為主到機(jī)械化施工為主的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，工程建設(shè)數(shù)量與質(zhì)量都有顯著提高。據(jù)1985年的統(tǒng)計(jì)，全市已建成的1～5級(jí)人防工程總面積超過(guò)50萬(wàn)平方米，比1951—1977年建造的等級(jí)人防工程的總量翻一番還多。

積極開展人防工程平戰(zhàn)結(jié)合工作。1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)，確定把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。十一屆三中全會(huì)后，上海人防系統(tǒng)和有關(guān)單位積極開發(fā)利用已建成的人防工程為社會(huì)服務(wù)，為緩解群眾的就業(yè)和生活困難作貢獻(xiàn)。1980年11月，國(guó)家人防辦和南京軍區(qū)人防委在上海召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣上海的做法和經(jīng)驗(yàn)?！傲濉逼陂g（1981—1985年），全市已建人防工程的利用率達(dá)到60.5%，創(chuàng)造的產(chǎn)值（營(yíng)業(yè)額）為36 798.65萬(wàn)元，利潤(rùn)（純收入）7 217.96萬(wàn)元。

積極推進(jìn)組織指揮、通信警報(bào)、宣傳教育等各項(xiàng)人防工作和建設(shè)，組織編制和修訂戰(zhàn)時(shí)人民防空預(yù)案，修建市與區(qū)（縣）人防地下指揮工程。抓好群眾防空組織的組建和訓(xùn)練，1978年，全市組建搶險(xiǎn)搶修、醫(yī)療救護(hù)、消防、防化、通信、運(yùn)輸、治安7種人民防空專業(yè)隊(duì)伍共9.68萬(wàn)余人。加強(qiáng)人防通信警報(bào)建設(shè)，1983年成立上海市人民防空通信站。1985年，人防系統(tǒng)添置和配備新型的有線和短波、超短波、微波無(wú)線通信設(shè)備，建立專用通信網(wǎng)；更新安裝電動(dòng)警報(bào)器，研制車載和地下升降式警報(bào)器，進(jìn)行防空警報(bào)有線、無(wú)線控制系統(tǒng)的研究實(shí)驗(yàn)和建設(shè)，并制定防空警報(bào)維護(hù)管理規(guī)定，使人防通信警報(bào)建設(shè)水平得到提升。利用電臺(tái)廣播、放映電影、專題報(bào)道、舉辦展覽和街頭畫廊、出版刊物、攝制電視片等報(bào)道人防動(dòng)態(tài)，宣傳人防知識(shí)；在初級(jí)中學(xué)進(jìn)行“三防”（核、化學(xué)、生物武器防護(hù)）知識(shí)教育，人防宣傳教育工作得到加強(qiáng)。1985年9月，市政府、上海警備區(qū)聯(lián)合發(fā)布《上海市人民防空條例實(shí)施辦法》，使人防工作的開展有地方性行政規(guī)章可依。

由于在人防工程平戰(zhàn)結(jié)合工作中取得突出成績(jī)，1987年7月8日，上海市被國(guó)家人民防空委員會(huì)評(píng)為全國(guó)人防建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合先進(jìn)城市，受到表彰，并被授予錦旗。

1986—2004：民防建設(shè)階段

這一時(shí)期，上海人防系統(tǒng)積極推進(jìn)人防職能和模式的改革，在全國(guó)率先邁開“人防向民防轉(zhuǎn)變”的步子，在推進(jìn)上海民防建設(shè)的同時(shí)，也為上海城市防災(zāi)體系建設(shè)做出了積極和重要的貢獻(xiàn)。

1985年，中央軍委擴(kuò)大會(huì)議做出國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)指導(dǎo)思想實(shí)行戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的重大決策，即從立足早打、大打、打核戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變到和平時(shí)期現(xiàn)代化建設(shè)的軌道上來(lái)。1986年1月18日，國(guó)務(wù)院、中央軍委批轉(zhuǎn)國(guó)家人防委員會(huì)《關(guān)于人防工作改革幾個(gè)問題的意見的通知》。根據(jù)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》和人防工作的特點(diǎn)，國(guó)家人防委在《意見》中提出，人防工程建設(shè)要與城市開發(fā)利用地下空間相結(jié)合，人防通信警報(bào)設(shè)施要實(shí)行平戰(zhàn)結(jié)合，積極為社會(huì)服務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院、中央軍委的指示精神和市政府的要求，上海人防系統(tǒng)進(jìn)入民防建設(shè)時(shí)期，即由過(guò)去只具有單一防空功能的人防向具備防空防災(zāi)雙重功能的民防轉(zhuǎn)變。

1986年2月6日，市政府發(fā)文，明確由市人防委兼管抗震救災(zāi)工作，成立上海市抗震救災(zāi)委員會(huì)，下設(shè)上海市抗震救災(zāi)委員會(huì)辦公室；上海市人民防空辦公室與上海市抗震救災(zāi)委員會(huì)辦公室實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。6月1日，上海市抗震救災(zāi)委員會(huì)辦公室掛牌。此后，1987年7月28日，市政府批準(zhǔn)成立上海市搶險(xiǎn)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組（1990年7月更名為上海市抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組），由市人防委員會(huì)兼管，日常工作由市人防辦公室兼管。1991年7月5日，市政府發(fā)布《上海市化學(xué)事故應(yīng)急救援辦法》，明確全市的化學(xué)事故應(yīng)急救援工作由市和區(qū)（縣）人防（抗震）委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，日常工作由市和區(qū)（縣）人防辦公室負(fù)責(zé)。1991年12月13日，市政府決定，由市人民防空（抗震）委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)核事故應(yīng)急準(zhǔn)備和救援工作，核事故應(yīng)急準(zhǔn)備和救援方面的日常工作由市人防（抗震）辦公室兼負(fù)。1992年7月，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，上海市人民防空辦公室對(duì)外改稱為上海市民防辦公室。1995年10月25日，根據(jù)中央指示精神，上海市國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)成立，上海市人民防空委員會(huì)即自行撤銷。上海市國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)下設(shè)4個(gè)辦公室，其中上海市人民防空辦公室與上海市民防辦公室實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。2002年3月，為加強(qiáng)上海綜合減災(zāi)工作，市政府決定成立上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市民防辦公室。原有的市交通安全委員會(huì)、市防汛指揮部、市防火安全委員會(huì)、市抗震委員會(huì)、市核化救援委員會(huì)5個(gè)市級(jí)非常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)整為市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的災(zāi)種協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。至此，市民防辦公室從承擔(dān)部分災(zāi)種的抗災(zāi)救災(zāi)任務(wù)變?yōu)槌袚?dān)減災(zāi)工作綜合管理的任務(wù)。

上海民防部門承擔(dān)部分災(zāi)種抗災(zāi)救災(zāi)和減災(zāi)工作綜合管理任務(wù)后，按照市政府要求，先后組織編制和修訂完善地震、搶險(xiǎn)救災(zāi)、化學(xué)事故、核事故等單災(zāi)種的應(yīng)急預(yù)案和災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案，并指導(dǎo)區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)開展預(yù)案編制工作；收集匯總?cè)袨?zāi)情，提出對(duì)策和建議，供市領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門參考；根據(jù)災(zāi)害事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援的需要，依托企業(yè)組建民防救災(zāi)隊(duì)伍，并在市、區(qū)兩級(jí)建立專職的民防專業(yè)救援隊(duì)伍，建立晝夜值班制度，積極參與城市災(zāi)害事故的應(yīng)急處置工作。1991—2004年，全市民防系統(tǒng)共受理和處置各種災(zāi)情多起。1999年4月15日，一架由虹橋機(jī)場(chǎng)起飛的韓國(guó)航空公司MD—11貨運(yùn)飛機(jī)，起飛后在莘莊墜毀。市民防辦和徐匯、閔行兩區(qū)的民防辦，組織民防特種救援隊(duì)、搶險(xiǎn)搶修隊(duì)趕赴現(xiàn)場(chǎng)救援。閔行區(qū)民防搶險(xiǎn)搶修隊(duì)在清理現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，找到黑匣子外殼、信號(hào)發(fā)送器和機(jī)艙語(yǔ)音記錄儀。此外，市民防辦先后承擔(dān)2001年APEC會(huì)議上海市核生化事故應(yīng)急指揮部、2003年上海市防治“非典”指揮部的保障工作。

堅(jiān)持規(guī)劃先行，落實(shí)“結(jié)建”要求，使民防工程建設(shè)與上海城市建設(shè)緊密結(jié)合、同步發(fā)展。依法嚴(yán)格審批，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家關(guān)于“結(jié)合民用建筑修建防空地下室”（簡(jiǎn)稱“結(jié)建”）的規(guī)定。注重結(jié)合城市交通、綠地建設(shè)修建民防工程。重視推進(jìn)民防工程建設(shè)社會(huì)化，利用外資、融資8.1億元投入民防重點(diǎn)工程建設(shè)。民防工程建設(shè)堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合的原則，大部分工程做到平戰(zhàn)兩用。先后建成人民廣場(chǎng)地下車庫(kù)和商場(chǎng)、外灘觀光隧道、上?；疖囌灸蠌V場(chǎng)車庫(kù)、正大廣場(chǎng)、鐵路南站、廣場(chǎng)公園三期、浦東新區(qū)行政中心綠地等一批重點(diǎn)民防工程。其中1994年建成的人民廣場(chǎng)地下車庫(kù)和商場(chǎng)與1995年建成的人民廣場(chǎng)地下商業(yè)街連成一體，總建筑面積近6萬(wàn)平方米，并安裝現(xiàn)代化的消防和監(jiān)控，是當(dāng)時(shí)全國(guó)最大的平戰(zhàn)兩用民防工程之一。1996年，江澤民、喬石、李瑞環(huán)等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人先后視察該工程。

民防宣傳教育和科研工作進(jìn)一步發(fā)展。1990年起，在初級(jí)中學(xué)普及民防知識(shí)教育。之后，又相繼在高等院校、中等職業(yè)學(xué)校和小學(xué)開展民防知識(shí)教育。利用國(guó)際減災(zāi)日、紀(jì)念中國(guó)人民防空50周年開展集中宣傳活動(dòng)。出版、下發(fā)《常見災(zāi)害自救畫冊(cè)》《公民防災(zāi)手冊(cè)》600余萬(wàn)冊(cè)。建立社區(qū)民防志愿者隊(duì)伍，結(jié)合防空防災(zāi)演練和防空警報(bào)試?guó)Q，向市民宣傳人民防空和防災(zāi)知識(shí)，增強(qiáng)民眾的防護(hù)意識(shí)，提高自救互救的能力。民防科研圍繞人防工程建設(shè)、核化救援、抗災(zāi)救災(zāi)和指揮自動(dòng)化建設(shè)開設(shè)科研課題，獲得國(guó)家、軍隊(duì)和上海市的多項(xiàng)科技獎(jiǎng)項(xiàng)。

民防依法行政工作取得明顯進(jìn)步。依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》等法律法規(guī)，緊密結(jié)合上海城市實(shí)際，對(duì)民防法規(guī)組織調(diào)研、論證和起草工作。1999年6月1日，全國(guó)第一部地方性的民防法規(guī)——《上海市民防條例》頒布實(shí)施，使上海民防工作步入法制化的軌道。加強(qiáng)法律法規(guī)配套建設(shè)，先后制定出臺(tái)《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》等行政規(guī)章和政策性文件。為規(guī)范民防行政執(zhí)法行為，先后制定和修訂行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法管理辦法、行政執(zhí)法檢查規(guī)定等規(guī)范性文件。積極開展行政執(zhí)法檢查工作，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)在民防建設(shè)事業(yè)中的落實(shí)。積極推進(jìn)政務(wù)公開建設(shè)，設(shè)立“行政辦事受理總窗口”，推行網(wǎng)上辦事，電子政務(wù)能力顯著增強(qiáng)，辦事透明度和服務(wù)效率明顯提高。

20世紀(jì)90年代中期以后，由于形勢(shì)的變化，上海民防部門根據(jù)上級(jí)指示加強(qiáng)軍事斗爭(zhēng)人民防空準(zhǔn)備。認(rèn)真研究高技術(shù)條件下的空襲與防空襲斗爭(zhēng)的特點(diǎn)，修訂完善城市人民防空預(yù)案；整組人防專業(yè)隊(duì)伍，組織各類演練；加強(qiáng)人防通信警報(bào)和信息化建設(shè)，開展防空警報(bào)試?guó)Q，上海民防信息化水平明顯提高。

這一時(shí)期，上海民防工作以“人防向民防轉(zhuǎn)變”為軸，在民防建設(shè)的各個(gè)方面較好地做到平戰(zhàn)結(jié)合，在推進(jìn)上海民防建設(shè)的同時(shí)，也為上海城市建設(shè)特別是防災(zāi)體系建設(shè)作出了積極和重要的貢獻(xiàn)。2000年11月，上海市被國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)評(píng)為“全國(guó)人民防空先進(jìn)城市”。

2005—2010：防空防災(zāi)一體化建設(shè)階段

這一時(shí)期，上海民防工作堅(jiān)持防空防災(zāi)一體化建設(shè)方向，積極推進(jìn)民防建設(shè)全面發(fā)展，從總體上看處于全國(guó)人防戰(zhàn)線的前列。

2005年1月26日，國(guó)務(wù)院第79次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體制進(jìn)行重大調(diào)整。2005年7月，上海市成立突發(fā)公共事件應(yīng)急管理委員會(huì)，其辦公室（簡(jiǎn)稱市應(yīng)急辦）設(shè)在市政府辦公廳，同時(shí)撤銷上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，市民防辦公室原先承擔(dān)的減災(zāi)綜合管理任務(wù)移交市應(yīng)急辦。同年10月，第五次全國(guó)人民防空會(huì)議在北京召開。會(huì)議明確提出，把人民防空應(yīng)急管理與突發(fā)公共事件應(yīng)急管理緊密結(jié)合起來(lái)，積極推進(jìn)防空防災(zāi)一體化建設(shè)，努力提高人民防空的快速反應(yīng)能力、整體抗毀能力和應(yīng)急救援能力，為打贏信息化條件下的局部戰(zhàn)爭(zhēng)和應(yīng)付重大災(zāi)害事故提供重要支撐。自此，上海民防進(jìn)入防空防災(zāi)一體化建設(shè)階段。

市民防辦公室經(jīng)反復(fù)研究，提出“一三六四”的上海民防發(fā)展戰(zhàn)略：抓住一條主線，即以人防戰(zhàn)備為民防工作的主線；推進(jìn)三個(gè)融入，把民防工作融入市委、市政府的工作大局中，融入上海城市安全體系建設(shè)中，融入城市地下空間開發(fā)體系建設(shè)中；建設(shè)六大體系，一是以指揮通信為核心建設(shè)平時(shí)拉得出、戰(zhàn)時(shí)抗得住的組織指揮體系，二是以工程設(shè)施為主體建設(shè)統(tǒng)一布局、結(jié)構(gòu)合理的地下防護(hù)體系，三是以人防宣傳為主導(dǎo)建設(shè)防空防災(zāi)一體化的教育培訓(xùn)體系，四是以人防訓(xùn)練為基礎(chǔ)建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合、精干過(guò)硬的應(yīng)急救援體系，五是以人防信息化為重點(diǎn)建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)信息體系，六是以民防法制為保障建設(shè)管理規(guī)范、辦事高效的依法行政體系；落實(shí)四項(xiàng)保障，即法制保障、科研保障、資金保障、人才保障。

以人防戰(zhàn)備為主線，積極做好軍事斗爭(zhēng)人民防空準(zhǔn)備。推進(jìn)人民防空指揮體系建設(shè)，基本形成市、區(qū)（縣）、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)組織指揮網(wǎng)絡(luò)，并向重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)單位和人防專業(yè)隊(duì)伍延伸。按照規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建成市、區(qū)（縣）人防固定與機(jī)動(dòng)指揮所，并展開街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮所建設(shè)。加強(qiáng)人防指揮機(jī)構(gòu)和指揮人員訓(xùn)練，每年進(jìn)行全市性的組織指揮網(wǎng)上演練。建立健全重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，研究重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)的方法，編制戰(zhàn)時(shí)防護(hù)預(yù)案。整組人防專業(yè)隊(duì)伍，加強(qiáng)訓(xùn)練演練，積極參加對(duì)突發(fā)災(zāi)害事故的應(yīng)急救援行動(dòng)，鍛煉提高執(zhí)行任務(wù)的能力。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戰(zhàn)時(shí)人員疏散掩（隱）蔽預(yù)案細(xì)化到了居民家庭，廣泛開展防空防災(zāi)演練，2009年結(jié)合全市范圍的防空警報(bào)試?guó)Q，同步組織各區(qū)（縣）177個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3 529個(gè)居民小區(qū)和208所大中小學(xué)，共25萬(wàn)余人，進(jìn)行了應(yīng)急疏散演練。完善民防信息化體系，建成多種信息應(yīng)用系統(tǒng)和民防電子政務(wù)系統(tǒng)。加強(qiáng)各種通信手段建設(shè)，完善有線和無(wú)線通信網(wǎng)。開展防空監(jiān)視網(wǎng)建設(shè)，完善空情報(bào)知配系。優(yōu)化防空音響警報(bào)體系，2007年組織了沿海5個(gè)區(qū)（縣）進(jìn)行防空警報(bào)試?guó)Q，自2008年起每年進(jìn)行全市防空警報(bào)試?guó)Q，警報(bào)器完好率和音響有效覆蓋率均達(dá)到95%以上。

貫徹防空防災(zāi)一體化建設(shè)思想，全面推進(jìn)六大體系建設(shè)：指揮所建設(shè)要求能平戰(zhàn)兩用，戰(zhàn)時(shí)能組織指揮城市防空襲斗爭(zhēng)，平時(shí)能對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置；民防工程既能保障戰(zhàn)時(shí)防空，又能在平時(shí)發(fā)生災(zāi)害時(shí)用于人員防護(hù)和安置；民防宣傳教育的內(nèi)容覆蓋防空與防災(zāi)知識(shí)，全面提高民眾自救互救的能力；人防專業(yè)隊(duì)伍掌握兩套本領(lǐng)，平時(shí)能應(yīng)急救援，戰(zhàn)時(shí)能完成防空襲斗爭(zhēng)任務(wù)；人防通信警報(bào)和信息化建設(shè)，既保證戰(zhàn)時(shí)防空管用，又做到平時(shí)防災(zāi)好用；民防法制建設(shè)既保證各項(xiàng)人防戰(zhàn)備工作的落實(shí)，也為民防部門完成突發(fā)事件應(yīng)急管理任務(wù)服務(wù)。在抓緊做好軍事斗爭(zhēng)人民防空準(zhǔn)備的同時(shí)，積極參與城市應(yīng)急管理工作。參與編制《上海市突發(fā)公共事件應(yīng)急處置總體預(yù)案》，編制完成上海市突發(fā)事件組織人員疏散撤離、地下空間突發(fā)事件應(yīng)急和民防系統(tǒng)參與核化恐怖襲擊事件應(yīng)急處置預(yù)案，組織全市社區(qū)和基層單位制訂突發(fā)事件人員疏散撤離和應(yīng)急防護(hù)預(yù)案，完成全市應(yīng)急避險(xiǎn)和疏散安置場(chǎng)所普查工作，制定《關(guān)于推進(jìn)本市應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的意見》，推進(jìn)建設(shè)實(shí)施。全市民防專職救援隊(duì)伍年均參與各類災(zāi)害事故應(yīng)急處置近400起。完成市政府賦予的上海合作組織峰會(huì)、北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)安保工作的任務(wù)，派出救援小分隊(duì)赴四川地震災(zāi)區(qū)執(zhí)行救援保障任務(wù)。民防工程在2008年1～2月南方省份發(fā)生大面積冰雪災(zāi)害，造成鐵路中斷和大量列車晚點(diǎn)、停運(yùn)，鐵路上海站和上海南站給滯留旅客提供臨時(shí)休息和候車場(chǎng)所時(shí)發(fā)揮了作用。

把民防工作向基層延伸，在社區(qū)全面落實(shí)。從2007年起，市民防辦會(huì)同市民政局組織開展社區(qū)民防建設(shè)工作，并提出社區(qū)民防建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)：居民委員會(huì)建立民防工作小組，制定民眾防護(hù)預(yù)案，居民區(qū)建立民眾避難場(chǎng)所和設(shè)置民防應(yīng)急箱，組建民防志愿者隊(duì)伍，組織民防知識(shí)宣傳教育，開展民防演練。2007年下半年，全市各區(qū)（縣）先進(jìn)行試點(diǎn)，在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從2008年3月開始，在全市逐步推開社區(qū)民防建設(shè)工作。至2010年底，全市有220個(gè)街道、鎮(zhèn)，3 687個(gè)居委會(huì)全面啟動(dòng)了社區(qū)民防建設(shè)工作，覆蓋98%以上的街道、鎮(zhèn)和居委會(huì)。2009—2010年，為全市1萬(wàn)多個(gè)居民小區(qū)配發(fā)了民防應(yīng)急箱，向25萬(wàn)戶居民家庭贈(zèng)送了應(yīng)急包。通過(guò)開展社區(qū)民防建設(shè)工作，各項(xiàng)民防工作開始在基層全面落實(shí)。

民防工程建設(shè)快速發(fā)展，地下空間綜合管理得到加強(qiáng)。編制了《上海市民防工程建設(shè)規(guī)劃綱要》和各區(qū)專業(yè)規(guī)劃、有關(guān)區(qū)控詳規(guī)劃，注重抓好規(guī)劃落地。結(jié)建審批貫徹“以建為主”，地鐵隧道兼顧設(shè)防要求得到落實(shí)。建成世博會(huì)主題館北部民防工程、浦東竹園中心綠地民防工程、楊浦滬東綠地民防工程等一批骨干工程。進(jìn)一步完善、落實(shí)了項(xiàng)目審批、管理、稽査審計(jì)和集中采購(gòu)制度，實(shí)施市和區(qū)（縣）民防行政審批聯(lián)網(wǎng)，嚴(yán)格規(guī)范結(jié)建民防工程審批行為。嚴(yán)格工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督，強(qiáng)化防護(hù)設(shè)備生產(chǎn)、銷售監(jiān)管。抓好已建工程維護(hù)管理，工程完好率保持在90%以上。開展早期公用民防工程治理和使用業(yè)態(tài)調(diào)整，落實(shí)了民防工程安全使用責(zé)任制，其間未發(fā)生重大安全責(zé)任事故。認(rèn)真履行了地下空間綜合管理職能。2006年7月，建立市、區(qū)兩級(jí)地下空間管理聯(lián)席會(huì)議制度，形成政府統(tǒng)一管理、市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門分工協(xié)作機(jī)制。組織開展了地下空間普查工作，建立了地下工程使用安全管理體系和檢查制度，編制了市、區(qū)兩級(jí)地下空間突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處置操作規(guī)程。積極推進(jìn)地下空間連通工作，將地下空間管理納入城市網(wǎng)格化管理體系。

深化依法行政工作，民防宣傳教育普遍開展。制定實(shí)施了《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》《上海市防空警報(bào)管理辦法》《上海市地下空間安全使用管理辦法》等政府規(guī)章，起草和實(shí)施了民防行政規(guī)范性文件，嚴(yán)格依法進(jìn)行行政執(zhí)法。加強(qiáng)民防政府網(wǎng)站建設(shè)，發(fā)揮信息公開、網(wǎng)上辦事、便民服務(wù)和宣傳教育功能，促進(jìn)了民防行政和依法辦事規(guī)范化發(fā)展。每年固定在全民國(guó)防教育日、全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)日期間開展民防集中宣傳活動(dòng)，通過(guò)多種形式，向市民廣泛宣傳防空防災(zāi)知識(shí)和自救互救技能。編印分發(fā)610萬(wàn)冊(cè)《市民防災(zāi)必讀手冊(cè)》，組織實(shí)施各類民防培訓(xùn)。建成上海民防科普教育館，自2009年5月開館至2010年底，參觀人數(shù)超過(guò)10萬(wàn)。全市學(xué)校民防知識(shí)教育全面鋪開，1 000余所大中小學(xué)校開設(shè)了民防知識(shí)教育課程，每年受教育學(xué)生20余萬(wàn)人。

2005—2010年，上海民防工作堅(jiān)持防空防災(zāi)一體化建設(shè)方向，積極推進(jìn)“一三六四”上海民防發(fā)展戰(zhàn)略，民防建設(shè)得到全面發(fā)展，從總體上看，處于全國(guó)人防戰(zhàn)線的前列。2005年10月和2010年10月，上海市先后兩次被國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)評(píng)為“全國(guó)人民防空先進(jìn)城市”。

2010—2020：與國(guó)家戰(zhàn)略相結(jié)合發(fā)展階段

這一階段，上海民防工作繼續(xù)乘勢(shì)推進(jìn)。認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于深入推進(jìn)人民防空改革發(fā)展的有關(guān)指示，按照中共上海市委、上海市政府、上海警備區(qū)對(duì)民防工作的要求，緊緊圍繞信息化條件下防空襲斗爭(zhēng)核心能力建設(shè)，實(shí)行軍民融合式發(fā)展，不斷提高履行“戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)服務(wù)、應(yīng)急支援”使命任務(wù)的能力，使上海民防建設(shè)又取得了新的發(fā)展。

規(guī)范建設(shè)人防指揮場(chǎng)所。全市建有覆蓋市、區(qū)并延伸至街鎮(zhèn)的人防基本、預(yù)備、機(jī)動(dòng)指揮所，建立并落實(shí)了人防基本、預(yù)備、機(jī)動(dòng)指揮場(chǎng)所建設(shè)規(guī)范和管理要求，印發(fā)實(shí)施《上海市區(qū)級(jí)機(jī)動(dòng)指揮車裝車規(guī)范》，探索街鎮(zhèn)人防指揮所建設(shè)管理模式，因地制宜編制了《上海市街鎮(zhèn)人防指揮所建設(shè)規(guī)定》，全市200多個(gè)街鎮(zhèn)中有89個(gè)建有固定式地下指揮所、地面指揮中心或便攜式指揮系統(tǒng)。區(qū)、街鎮(zhèn)兩級(jí)人防指揮所與國(guó)防動(dòng)員指揮所共用，部分與防汛防臺(tái)指揮所共用。

不斷完善指揮通信和信息化系統(tǒng)，優(yōu)化升級(jí)了防空警報(bào)系統(tǒng)，實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)人防預(yù)案方案。對(duì)接2035年上海市城市總體規(guī)劃，編制了市區(qū)兩級(jí)人防建設(shè)專業(yè)規(guī)劃，市級(jí)建有防空襲方案計(jì)劃模擬評(píng)估系統(tǒng)，區(qū)級(jí)完成街鎮(zhèn)防空襲方案編制。9個(gè)中心城區(qū)與7個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)簽訂了戰(zhàn)時(shí)人口疏散對(duì)口接收安置協(xié)議。實(shí)案化、實(shí)戰(zhàn)化檢驗(yàn)提升人防組織指揮，每年確定不同類型課題組織人防演練，結(jié)合全民國(guó)防教育日組織了全市范圍防空警報(bào)試?guó)Q和人防疏散演練，參演參訓(xùn)人數(shù)逐年擴(kuò)大，2020年已達(dá)200萬(wàn)人。

堅(jiān)持依法行政，積極深化行政改革。貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作部署，在國(guó)家人防辦支持下，2016年起，完成浦東新區(qū)人防行政審批改革12個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，先后出臺(tái)15條舉措助力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推出“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范+告知承諾+事中事后監(jiān)管”辦事模式，實(shí)施人防工程施工圖審查、竣工驗(yàn)收備案等事項(xiàng)“一站式”辦理，推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”流程再造，實(shí)現(xiàn)了人防政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理全覆蓋和流程標(biāo)準(zhǔn)化。

科技賦能增效安全風(fēng)險(xiǎn)管控。確立“智慧人防”頂層設(shè)計(jì)方案，著力將人防組織指揮與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能深度融合。鼓勵(lì)支持智能停車、智能物流、數(shù)據(jù)災(zāi)備、防災(zāi)減災(zāi)、宣傳教育等“互聯(lián)網(wǎng)+民防”項(xiàng)目。目前已基本建成相對(duì)獨(dú)立的人防指揮光纜通信網(wǎng)、短波電臺(tái)網(wǎng)、800兆、400兆超短波數(shù)字集群通信網(wǎng)和衛(wèi)星通信網(wǎng)，指揮信息系統(tǒng)、空情報(bào)知系統(tǒng)、防空警報(bào)系統(tǒng)、電子政務(wù)系統(tǒng)功能不斷完善，建有防空視頻監(jiān)控網(wǎng)點(diǎn)，并與公安、交戰(zhàn)部門道路監(jiān)控視頻網(wǎng)互聯(lián)互通，全市固定、移動(dòng)防空警報(bào)器完好率和音響有效覆蓋率均達(dá)到95%以上。目前還存在一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如新冠肺炎疫情期間，在相對(duì)封閉空間內(nèi)，人員過(guò)于密集，新冠病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)極大；又如汛期，民防工程地勢(shì)低洼，不少用作車庫(kù)，極易進(jìn)水、受潮，妨礙用電安全，影響群眾生命安全；再如部分老舊民防工程空間較為狹小，或存放物資，或用作非機(jī)動(dòng)車停放場(chǎng)所，一旦私拉亂接電線，違規(guī)充電，極易導(dǎo)致消防安全風(fēng)險(xiǎn)。為加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控，市民防辦扎實(shí)推進(jìn)民防“一網(wǎng)統(tǒng)管”項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)打造“在用工程安全使用管理”“民防應(yīng)急支援應(yīng)用”兩個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景。主要針對(duì)不同工程不同的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)工程內(nèi)水浸、煙感、門磁等物聯(lián)傳感設(shè)施的建設(shè)，做到各類風(fēng)險(xiǎn)管控的全覆蓋。

積極借助新媒體開展防空防災(zāi)宣傳教育。制作民防相關(guān)主題海報(bào)、民防短視頻，并在部分地鐵站出入口、應(yīng)急避難場(chǎng)所、公園綠地、商業(yè)街、商業(yè)綜合體立面屏幕等場(chǎng)所設(shè)施，以及街鎮(zhèn)社區(qū)文化活動(dòng)中心、黨群服務(wù)站（點(diǎn)）、居民活動(dòng)室、戶外廣告牌、宣傳欄、顯示屏、民防工程等各類公益宣傳平臺(tái)進(jìn)行投放展示，大大拓展了人民防空宣傳教育“六進(jìn)”（民防宣傳教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)樓宇）新途徑。此外，上海市各區(qū)探索人民防空警報(bào)試?guó)Q信息告知新手段，通過(guò)市預(yù)警發(fā)布中心、上海廣播電視臺(tái)、東方明珠移動(dòng)電視、高架道路電子情報(bào)板、門戶網(wǎng)站，以及“上海發(fā)布”“上海預(yù)警發(fā)布”“上海市天氣”微信、微博等渠道，全面廣泛發(fā)布9月19日全市范圍試?guó)Q防空警報(bào)的通告。

民防應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)。全市建有搶險(xiǎn)搶修、醫(yī)療救護(hù)、防化防疫、消防、治安、通信、運(yùn)輸、防空觀察等8支人防專業(yè)隊(duì)共2萬(wàn)余人，每年組織開展專整組訓(xùn)練。探索開展網(wǎng)電防護(hù)、心理防護(hù)等新型人才專業(yè)隊(duì)伍組建工作。加強(qiáng)民防應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，市級(jí)編有1支民防特種救援隊(duì)伍，14個(gè)區(qū)縣編有核化救援工作站（隊(duì)），7個(gè)區(qū)縣編有特種救援隊(duì)，年均參與處置各類災(zāi)情事故400余起。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)長(zhǎng)三角人防一體化發(fā)展。形成包括人防組織指揮在內(nèi)的31個(gè)協(xié)作項(xiàng)目，強(qiáng)化城市群聯(lián)合防空協(xié)同指揮和跨區(qū)支援。2020年7月9日，長(zhǎng)三角人防一體化水上應(yīng)急救援演練在上海市青浦區(qū)淀山湖畔舉行。上海市民防特種救援中心、江蘇省南通市人防水上救援隊(duì)、浙江省平湖市人防水上救援隊(duì)、安徽省六安市人防水上救援隊(duì)以及上海藍(lán)天應(yīng)急救援服務(wù)中心5支隊(duì)伍80余人參加了演練。偵察無(wú)人機(jī)和喊話無(wú)人機(jī)找尋受困人員，沖鋒舟快速旋轉(zhuǎn)產(chǎn)生離心力將受困人員拉起實(shí)施救援，智能電動(dòng)救生器拖動(dòng)圍油欄將受污染的水域和泄漏物全部包圍……演練的主要內(nèi)容包括舟艇編隊(duì)展示及演示、無(wú)人機(jī)勘察、落水人員搜救、翻艇自救、船只滅火、泄漏物處置、隊(duì)伍集結(jié)等，具有較強(qiáng)的實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)效果。

上海民防在組織指揮、防護(hù)工程、應(yīng)急救援、網(wǎng)絡(luò)信息、依法行政、宣傳教育、隊(duì)伍建設(shè)等體系建設(shè)方面，不斷取得了新的成績(jī)與發(fā)展。2016年5月，上海市又一次被國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)評(píng)為全國(guó)人民防空先進(jìn)城市。

面向“十四五”，上海人防系統(tǒng)將深刻把握新時(shí)代人防工作的政治站位、職能定位、歷史方位，堅(jiān)持戰(zhàn)備為先、防空為要，軍民融合、平戰(zhàn)結(jié)合，規(guī)劃牽引、以戰(zhàn)領(lǐng)建，圍繞上海超大型城市人民防空治理體系和治理能力現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)上海人防工作轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展。