煙草公司煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題探析

范健

（云南省煙草公司保山市公司 云南 保山 678000）

煙草行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，煙草種植地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，以及現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建，都離不開煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括立項、設(shè)計、施工、監(jiān)管等內(nèi)容，由于涉及到很多的步驟，而且每個環(huán)節(jié)對操作程序和標準都有嚴格要求，只要其中某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯都會影響到項目的綜合效益，直接影響著煙葉生產(chǎn)能力?？梢?，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意義重大。

1 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的主要問題

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計質(zhì)量問題

部分地區(qū)的煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施施工設(shè)計不盡合理，存在經(jīng)常發(fā)生項目變更的現(xiàn)象。由此會導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)置閑置、廢棄的問題，增加成本的同時造成資源浪費。具體表現(xiàn)在：部分施工企業(yè)投標盲目，沒有結(jié)合自身情況考慮參與投標的必要性，僅僅為了獲得建設(shè)資金而投標，中標后要么由于對項目不了解導(dǎo)致施工設(shè)計質(zhì)量較低，有的施工企業(yè)也存在轉(zhuǎn)包給小企業(yè)的現(xiàn)象；項目建設(shè)標準不統(tǒng)一，不同的施工企業(yè)對煙葉基礎(chǔ)設(shè)施的了解不一，加之煙草公司沒有明確的統(tǒng)一建設(shè)標準，因此一些基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足煙葉生產(chǎn)、儲存等需求，在投入使用后不就就需要改造、更換的項目不在少數(shù)。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計質(zhì)量不高問題出現(xiàn)的原因，主要就是因為施工企業(yè)缺乏深度調(diào)查研究，對煙葉生產(chǎn)流程不夠熟悉，設(shè)計和施工方案不科學(xué)，所以項目完工后容易出現(xiàn)設(shè)計變更問題。

1.2 項目施工不合理，施工組織管理差

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目具有一定的特殊性，例如點多面廣、涉及多個地方和多項內(nèi)容等，這會造成施工單位在施工過程中為節(jié)約成本支出，而采取一些節(jié)省人力、物力和財力的措施。例如，減少各個點的施工人員，降低施工工藝標準，把項目再轉(zhuǎn)包和分包出去等。由于人員不足、施工材料沒保障，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和進度難以保證，施工過程中存在隨意性；由于項目的轉(zhuǎn)包，一些包工頭憑借自身的社會關(guān)系和背景，在承接和具體實施煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的過程中，存在偷工減料、克扣員工工資、降低施工標準等問題，往往導(dǎo)致施工方與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的矛盾，影響項目的建設(shè)進度。分包方（人）往往缺乏專業(yè)的企業(yè)管理能力，對工程項目管理不能做到制度健全、操作規(guī)范；不能嚴格執(zhí)行相關(guān)管理辦法，管理因人而異；施工隨意性大，不能嚴格遵守相關(guān)工藝和流程等等，施工組織管理能力較差。加上煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目涉及煙草公司、水利部門、基層政府等，相關(guān)政策與規(guī)定變化較快，各單位之間缺乏充分溝通與協(xié)作，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目普遍存在程序繁瑣、技術(shù)薄弱、質(zhì)量不高等問題。

1.3 項目管護和監(jiān)理不到位

煙草公司近些年來在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施方面持續(xù)投入，在煙農(nóng)田里形成了大量的煙水、機耕路、烤房、育苗等設(shè)施，在推動地區(qū)煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了較大貢獻。但是，在具體的煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目管理方面存在較多問題：

（1）項目管護乏力。如前所述，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的施工需要投入大量的人力、物力和財力，在具體的項目管理存在施工材料管理不規(guī)范、施工質(zhì)量控制不嚴等問題；施工人員對煙草行業(yè)相關(guān)政策理解不足，對煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標準把握不夠，不能綜合掌握農(nóng)田、水利、機械等方面的建設(shè)要求，施工過程較為隨意。不僅如此，項目建成后，按照相關(guān)規(guī)定，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的管護工作轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)卮逦瘯蛘叽迕裥〗M，但村委會或者村民小組不能安排專門的人員來進行管理，例如對工程設(shè)施的維護、保養(yǎng)等，因為村委會和村民小組沒有相關(guān)的資金來源，這就導(dǎo)致了一些煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的作用不能得到有效發(fā)揮，工程質(zhì)量也會受到影響。

（2）竣工驗收和檔案資料管理不嚴格。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目竣工后，缺乏嚴格的驗收標準和程序，驗收存在走過場、走形式現(xiàn)象，導(dǎo)致項目標識不符合要求、項目劃分不科學(xué)、檔案資料不全等問題。由于缺乏專業(yè)的檔案管理人員，加之部分建設(shè)管理人員責(zé)任心不強，與項目相關(guān)的檔案資料，例如施工方、監(jiān)理方、材料供應(yīng)方、建設(shè)主體等相關(guān)資料不齊全。

（3）項目監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位部分監(jiān)理人員管理協(xié)調(diào)能力、監(jiān)理經(jīng)驗參差不齊，對項目施工質(zhì)量把關(guān)不嚴，導(dǎo)致出現(xiàn)施工質(zhì)量不合格而返工的問題。

1.4 烤房重建輕管，導(dǎo)致投資浪費

傳統(tǒng)的煙葉烤房基本都是散建，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。統(tǒng)一的烤房建設(shè)措施出臺之后，雖然改變了散建問題，但烤房的責(zé)權(quán)利不明確，重建輕管問題突出，例如，有的地方烤房幾乎是某個人或某家獨用，有的烤房廢棄不用；對建設(shè)好的烤房缺乏健全的管理制度，沒有明確管理責(zé)任人；有的地方盡管有管理辦法，但執(zhí)行不到位，制度流于形式。上述種種，導(dǎo)致煙草公司烤房建設(shè)成本高卻達不到應(yīng)有效果，投資浪費現(xiàn)象有待解決。

2 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改進對策

2.1 科學(xué)規(guī)劃設(shè)計煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，直接影響著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)的進程。在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目施工之前，規(guī)劃人員應(yīng)實地到施工現(xiàn)場進行調(diào)研，了解項目地的環(huán)境和煙區(qū)生產(chǎn)情況，了解烤煙輪作情況，對片區(qū)煙草種植基地的特征進行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，以基地單元為單位進行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定詳細的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案。

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案獲批后，施工設(shè)計人員應(yīng)到實地進行勘測，以基地單元為標準規(guī)劃綜合配套設(shè)施項目。在具體的設(shè)計過程中，設(shè)計人員要遵循“少占農(nóng)田面積、多方受益”，據(jù)實設(shè)計不漏項，確保工程的完整性，減少項目變更設(shè)計，同時還要更新理念，確保設(shè)計與時俱進，滿足煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求和煙農(nóng)的生產(chǎn)需求。

2.2 切實加強工程質(zhì)量管理與監(jiān)督

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，建設(shè)單位要全面推行項目合同管理制、工程質(zhì)量終身負責(zé)制和資金使用情況張榜公示制，健全質(zhì)量管理制度并切實落到實處。按照整村推進的辦法，每到一個村完成一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確?！暗揭惶幰娦б惶帯?，嚴格控制各個環(huán)節(jié)的施工材料質(zhì)量、施工工藝等，避免以次充好、以假亂真。相關(guān)部門要團結(jié)協(xié)作，落實建設(shè)單位負責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門監(jiān)督相結(jié)合的工程建設(shè)質(zhì)量管理體系，共同做好煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的管理和監(jiān)督工作，例如煙草企業(yè)負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的組織實施和建設(shè)管理，水利部門負責(zé)對建設(shè)項目進行技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督，水利部門認為不合格的工程項目，煙草企業(yè)不得支付余款。同時，上級部門負責(zé)對煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的抽查和驗收，覆蓋面要高于30%；其他部門例如審計、監(jiān)察、財政等部門也要按照各自職責(zé)，對相應(yīng)環(huán)節(jié)加強監(jiān)督監(jiān)察，依法依紀嚴肅追究違法違規(guī)單位和人員的責(zé)任。

2.3 明晰產(chǎn)權(quán)，加強管理

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及的資產(chǎn)，遵循“誰投勞、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，農(nóng)戶項目歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村（組）集體項目歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村（組）集體所有，煙農(nóng)共同使用。項目建成后，各地要及時制定煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施使用、維護管理辦法，重點抓好技術(shù)性管護指導(dǎo)和安全教育，確保設(shè)施正常使用和煙農(nóng)生命財產(chǎn)安全。在糧煙比價合理的前提下，項目受益農(nóng)戶應(yīng)與煙草部門簽訂長期種植煙草的合同。

2.4 強化監(jiān)理單位職責(zé)，落實項目后期全過程管理

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托對工程質(zhì)量負總責(zé)，要加大對工程監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的監(jiān)督力度。首先，要嚴把煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程委托監(jiān)理合同的簽訂關(guān)，在合同中應(yīng)明確約定監(jiān)理的職責(zé)和義務(wù)、監(jiān)理范圍、人員配備、履約約定、監(jiān)理報酬的支付方式，對監(jiān)理不嚴、監(jiān)理不到位、無故脫崗、隨意更換監(jiān)理人員、監(jiān)理人員工作馬虎、與施工單位串通一氣亂簽證、虛假簽證等增加處罰條款，依法查處各類違法違規(guī)行為。其次，加強工程現(xiàn)場管理，確保相關(guān)數(shù)據(jù)、資料和材料的真實性與準確性；加大對現(xiàn)場監(jiān)理人員的監(jiān)督力度，尤其是對隱蔽工程及變更工程的監(jiān)理，確保監(jiān)理人員配備充足并能嚴守崗位。

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理中，引入全過程管理思想，除了要重視項目前期的管理，對項目后期的管理也要高度重視。首先，嚴格項目驗收管理，加大對驗收工作的監(jiān)督，要求驗收人員認真履行工作職責(zé)，把責(zé)任落實到每一個驗收人員身上。其次，嚴格資金使用管理，通過工程造價審計和專項補貼資金審計，杜絕弄虛作假、截留、挪用、擠占煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼資金的行為。最后，規(guī)范檔案管理工作。按照項目建設(shè)管理流程和檔案管理辦法，提高人員素質(zhì)，優(yōu)化檔案管理方法，確保煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資料內(nèi)容和形式的完整。

2.5 創(chuàng)新管護模式

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目建設(shè)主體要建立項目管護制度，加大維修養(yǎng)護經(jīng)費的投入和財政支出，確保項目管護落實到位。根據(jù)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的不同，建設(shè)單位要努力創(chuàng)新管護模式，提高項目建設(shè)使用效益。首先，收費型管護模式。針對煙葉經(jīng)營權(quán)外包模式可以適當(dāng)收取服務(wù)費，但密集型烤房、煙葉育苗基地及處理煙草的農(nóng)用機械的產(chǎn)權(quán)歸村集體所擁有。其次，協(xié)商管理模式。根據(jù)農(nóng)村一事一議制度建立用水農(nóng)戶組織協(xié)會，同時完善管理章程和制度，對煙路及煙水工程項目進行協(xié)商管理，按照煙農(nóng)能夠產(chǎn)生收益的煙田面積，確定如何使用和是否收費、怎么收費等制度。最后，自行管護模式。如果由煙農(nóng)或者村集體來管理煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，那么可以由他們自行承擔(dān)相關(guān)費用，同時作為受益方，享受相關(guān)煙葉產(chǎn)權(quán)和煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施所帶來的改進效益。