淺析建設(shè)項(xiàng)目工程變更產(chǎn)生的原因及控制措施

趙 輝，王勝利，張 杰（中國(guó)人民解放軍32378 部隊(duì)，北京 100072）

建設(shè)工程項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，工程變更難以避免。當(dāng)前國(guó)內(nèi)建筑行業(yè)的工程承包模式是施工總承包模式。這種模式固有的弊端使得工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工兩大重要環(huán)節(jié)被割裂脫節(jié)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目在施工過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)與設(shè)計(jì)不一致或者無(wú)法按既定設(shè)計(jì)圖紙施工的情況，更加容易引起工程變更。

產(chǎn)生工程變更的因素有很多，既有建設(shè)單位、施工單位、勘察設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等參建主體的主觀因素，也有自然災(zāi)害、政策調(diào)整等不可抗力的客觀因素。工程變更往往涉及費(fèi)用和工期的變化，若對(duì)工程變更不采取措施加以嚴(yán)格控制，則勢(shì)必在施工過(guò)程中出現(xiàn)大量變更，既嚴(yán)重影響工程項(xiàng)目的進(jìn)度控制和投資控制，又在一定程度上影響工程質(zhì)量。

工程變更是建設(shè)項(xiàng)目合同管理的重要內(nèi)容，也是建設(shè)單位進(jìn)行項(xiàng)目管理的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，在建設(shè)項(xiàng)目施工實(shí)施過(guò)程中，對(duì)工程變更控制措施加以研究具有重要的意義。

1 工程變更的含義

準(zhǔn)確把握工程變更的概念和內(nèi)涵是進(jìn)行工程變更控制的基礎(chǔ)。工程變更內(nèi)容非常廣泛，很難下一個(gè)確切的定義。一般認(rèn)為，工程變更是在合同實(shí)施過(guò)程中，由于合同狀態(tài)的改變，為了保證工程順利實(shí)施而采取的對(duì)原合同文件的修改與補(bǔ)充，同時(shí)相應(yīng)調(diào)整合同價(jià)格和工期的一種措施。工程變更包括設(shè)計(jì)變更、施工條件變更、工作范圍變更、施工變更和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變更。我國(guó)現(xiàn)行的 GF-2017-0201《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》約定將以下情形視為變更行為：增加或減少合同中任何工作，或追加額外的工作；取消合同中任何工作，但轉(zhuǎn)由他人實(shí)施的工作除外；改變合同中任何工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或其他特性；改變工程的基線、標(biāo)高、位置和尺寸；改變工程的時(shí)間安排或?qū)嵤╉樞颉?/p>

2 工程變更的成因

建設(shè)工程項(xiàng)目一般投資大、周期長(zhǎng)，涉及責(zé)任主體多、建設(shè)環(huán)節(jié)多，引起建設(shè)項(xiàng)目工程變更的因素眾多，在工程建設(shè)的各個(gè)階段都有可能導(dǎo)致工程變更發(fā)生；建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等各參建方都可能提出工程變更。建設(shè)單位在建設(shè)過(guò)程中反復(fù)調(diào)整使用需求、隨意改變建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，勘察單位地質(zhì)勘察不精確、沒(méi)有對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行針對(duì)性勘察，設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)成果質(zhì)量不高、設(shè)計(jì)周期短，監(jiān)理單位在施工過(guò)程中提出的設(shè)計(jì)、施工措施等優(yōu)化意見(jiàn)，施工單位主觀惡意變更等情形，都將引起工程變更行為的發(fā)生。

2.1 建設(shè)單位隨意調(diào)整設(shè)計(jì)方案

建設(shè)單位自身對(duì)建設(shè)意圖把握不清晰，在整個(gè)設(shè)計(jì)階段對(duì)設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)意圖反復(fù)調(diào)整。建設(shè)單位向設(shè)計(jì)單位提供的設(shè)計(jì)委托書(shū)內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確，反復(fù)變化，在施工圖設(shè)計(jì)階段沒(méi)有安排專(zhuān)人全程協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)，沒(méi)有及時(shí)與設(shè)計(jì)單位保持良好溝通，導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位無(wú)法精確掌握建設(shè)意圖。建設(shè)單位在施工過(guò)程中隨意調(diào)整建設(shè)規(guī)模、使用功能、工藝流程以及擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、縮短合同工期等，從而導(dǎo)致工程量、材料價(jià)格、施工措施費(fèi)等發(fā)生變化，引起工程變更。

2.2 勘察設(shè)計(jì)成果質(zhì)量差

地質(zhì)勘察不詳細(xì)、不精確，勘察成果質(zhì)量不高，甚至在不進(jìn)行地質(zhì)勘察情況下展開(kāi)施工圖設(shè)計(jì)；設(shè)計(jì)人員水平不高、責(zé)任心不強(qiáng)，在調(diào)查收集資料不齊全的情況貿(mào)然進(jìn)行圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，致使施工圖設(shè)計(jì)不合理、圖紙質(zhì)量差；恣意壓縮設(shè)計(jì)周期，導(dǎo)致設(shè)計(jì)計(jì)算錯(cuò)誤或圖示錯(cuò)誤、設(shè)計(jì)遺漏或設(shè)計(jì)深度達(dá)不到要求、圖紙與說(shuō)明書(shū)存在先天缺陷、各專(zhuān)業(yè)施工圖紙存在沖突。

2.3 圖紙與工程量清單不一致

在工程招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，建設(shè)單位急于開(kāi)工建設(shè)，壓縮招標(biāo)投標(biāo)周期，在沒(méi)有充分熟悉設(shè)計(jì)圖紙的情況下編制的合同工程量清單不夠完整、嚴(yán)謹(jǐn)，不能與圖紙內(nèi)容完全一致，出現(xiàn)清單漏項(xiàng)、清單描述與圖紙做法不一致等情況；在施工過(guò)程中，施工單位容易抓住圖紙和工程量清單的矛盾點(diǎn)，向建設(shè)單位提出工程變更索求。

2.4 項(xiàng)目管理力量薄弱

建設(shè)單位缺乏專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，管理人員專(zhuān)業(yè)能力不強(qiáng)、成本控制意識(shí)和觀念淡薄、管理經(jīng)驗(yàn)不足，在實(shí)際施工過(guò)程中，針對(duì)施工單位提出的不合理變更索求甄別能力不強(qiáng)，無(wú)法對(duì)施工過(guò)程中產(chǎn)生的變更進(jìn)行有效控制；監(jiān)理單位缺乏有力的變更控制措施和相應(yīng)的制度流程，監(jiān)理人員專(zhuān)業(yè)水平不高、責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)施工單位提出的變更不進(jìn)行審核或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)，造成工程變更混亂。

2.5 不重視設(shè)計(jì)交底和圖紙會(huì)審

建設(shè)單位不重視設(shè)計(jì)交底和圖紙會(huì)審工作，在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前沒(méi)有組織施工單位、監(jiān)理單位認(rèn)真熟悉了解施工圖紙，沒(méi)有及時(shí)查找圖紙中錯(cuò)誤、漏項(xiàng)等設(shè)計(jì)問(wèn)題，導(dǎo)致施工過(guò)程中發(fā)生設(shè)計(jì)變更；設(shè)計(jì)單位在開(kāi)工前沒(méi)有向各參建相關(guān)方進(jìn)行設(shè)計(jì)交底，沒(méi)有及時(shí)向各方強(qiáng)調(diào)明確施工過(guò)程中應(yīng)該注意的重點(diǎn)、難點(diǎn)，導(dǎo)致施工過(guò)程中因誤解設(shè)計(jì)意圖而產(chǎn)生變更。

2.6 施工工藝和流程優(yōu)化

建設(shè)單位或者監(jiān)理根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，出于工程協(xié)調(diào)和對(duì)工程目標(biāo)控制有利的考慮，對(duì)施工工藝、施工順序進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從而引起工程變更。

2.7 不可抗力因素

國(guó)家政策變化或者上級(jí)行業(yè)行政主管部門(mén)提出的政策性規(guī)定也會(huì)引起變更。例如，國(guó)家對(duì)抗震規(guī)范進(jìn)行修訂，提高了結(jié)構(gòu)體系和構(gòu)件的抗震等級(jí)，工程也因在建工程結(jié)構(gòu)物鋼筋配筋率的增加、混凝土等級(jí)的提高和結(jié)構(gòu)物尺寸的變化等而相應(yīng)發(fā)生變更。不可預(yù)見(jiàn)的自然因素和工程外部的環(huán)境變化也將導(dǎo)致工程變更。例如，由地震、雪山融化、洪水等引起的地質(zhì)災(zāi)害處理，由地下古墓、暗河等引起的地基處理，都會(huì)增加費(fèi)用、延長(zhǎng)工期，繼而造成工程變更。

3 工程變更的控制措施

工程變更涉及建設(shè)項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期，因而影響工程變更的不利因素很多，完全避免工程變更幾乎不可能。只有對(duì)產(chǎn)生工程變更的因素進(jìn)行認(rèn)真研究，在工程實(shí)施的各個(gè)階段加強(qiáng)管理控制，才能最大限度地減少工程變更的發(fā)生。

3.1 推廣運(yùn)用 EPC 工程總承包模式

當(dāng)前 EPC 工程總承包模式以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，在建筑工程領(lǐng)域逐漸發(fā)展成為一種趨勢(shì)。在建設(shè)條件允許的情況下，優(yōu)先推廣運(yùn)用 EPC 工程總承包模式，能夠有效解決設(shè)計(jì)與施工的銜接問(wèn)題。在 EPC 模式下，簽訂固定總價(jià)、固定工期合同，將工程變更風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給總承包企業(yè)，可有效降低建設(shè)單位工程變更的管理難度，大大減少施工過(guò)程中的設(shè)計(jì)變更。

3.2 重點(diǎn)加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)階段的管理控制

設(shè)計(jì)階段是控制工程變更的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在實(shí)施建設(shè)工程過(guò)程中，設(shè)計(jì)缺陷或錯(cuò)誤在施工前難以全部被發(fā)現(xiàn)，只有隨著施工的深入，才會(huì)對(duì)施工圖紙深入理解，繼而發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)問(wèn)題。目前，大多數(shù)建設(shè)單位將工程變更控制的重點(diǎn)放在工程施工階段，缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目決策階段、勘察設(shè)計(jì)階段的變更管理。實(shí)際上，工程施工階段發(fā)生的大部分變更源自于勘察設(shè)計(jì)階段的錯(cuò)誤或不足，只有最大限度地提高前期決策質(zhì)量和勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量，才能從根本上降低工程變更的發(fā)生率。有研究表明，勘察設(shè)計(jì)錯(cuò)誤和疏漏、實(shí)際更改、不確定條件是導(dǎo)致工程變更的三類(lèi)主要原因，比例分別為 65%、30% 和 5%。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)階段的管理控制主要從以下 4 個(gè)方面入手。

（1）選好、選強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)單位，確保地質(zhì)勘察成果的準(zhǔn)確性和施工圖設(shè)計(jì)成果質(zhì)量。在初步設(shè)計(jì)階段使用功能力求完整、不漏項(xiàng)，建設(shè)單位要把使用需求準(zhǔn)確地提供給設(shè)計(jì)單位，并在圖紙?jiān)O(shè)計(jì)過(guò)程中安排專(zhuān)人與設(shè)計(jì)單位對(duì)接，隨時(shí)與設(shè)計(jì)人員溝通，確保圖紙成果能夠準(zhǔn)確反映建設(shè)單位意圖。

（2）專(zhuān)業(yè)配套及二次裝修工程應(yīng)與整體設(shè)計(jì)統(tǒng)一考慮，盡可能地減少設(shè)計(jì)甩項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)工程實(shí)踐，二次設(shè)計(jì)往往與主體結(jié)構(gòu)、其他專(zhuān)業(yè)發(fā)生沖突，導(dǎo)致大量的工程變更。

（3）加強(qiáng)對(duì)施工圖的強(qiáng)制性審查和技術(shù)性審查。在施工圖審查階段，要鼓勵(lì)采用 BIM 技術(shù)，將水電暖專(zhuān)業(yè)與建筑、結(jié)構(gòu)專(zhuān)業(yè)統(tǒng)一起來(lái)，重點(diǎn)檢查交叉碰撞部位，確保各專(zhuān)業(yè)圖紙整體協(xié)調(diào)一致。

（4）給設(shè)計(jì)人員足夠的設(shè)計(jì)周期，盡量減少在設(shè)計(jì)階段搶工期以確保設(shè)計(jì)質(zhì)量；同時(shí)保留追究設(shè)計(jì)單位責(zé)任的權(quán)利，促使設(shè)計(jì)單位提高責(zé)任意識(shí)，減少主觀失誤。

3.3 重視圖紙會(huì)審和設(shè)計(jì)交底

充分發(fā)揮好施工單位和監(jiān)理單位的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目開(kāi)工前組織施工單位和監(jiān)理單位對(duì)施工圖紙進(jìn)行認(rèn)真會(huì)審。通過(guò)會(huì)審，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并更改設(shè)計(jì)中考慮不周之處，更加明確、完善設(shè)計(jì)意圖，盡可能地將圖紙中未盡事宜在施工前處理，以免在施工中返工，增加費(fèi)用。在施工圖會(huì)審中著重把握以下 3 個(gè)要點(diǎn)。

（1）注意查看使用功能是否符合要求。先核對(duì)建筑平面圖中的各個(gè)房間是否滿足使用要求，尤其是有特殊要求的房間。

（2）注意查看設(shè)計(jì)圖紙與說(shuō)明書(shū)是否齊全、明確、一致，建筑物的標(biāo)高、尺寸、管線、道路等交叉連接是否合理。

（3）圖紙會(huì)審時(shí)，設(shè)計(jì)單位或者建設(shè)單位要向施工單位明確應(yīng)當(dāng)由施工單位采取的施工措施。涉及土方、地基等費(fèi)用大的，會(huì)審時(shí)一定要看清楚施工單位的文字描述，以防施工單位設(shè)陷。

3.4 嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計(jì)

施工組織設(shè)計(jì)是施工準(zhǔn)備和指導(dǎo)施工的依據(jù)。目前，建筑行業(yè)施工組織設(shè)計(jì)整體水平低，大多數(shù)施工組織設(shè)計(jì)只是照搬照抄規(guī)范，而未根據(jù)工程的特點(diǎn)有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)。由于施工組織設(shè)計(jì)流于形式，在施工過(guò)程中施工單位無(wú)法按照施工組織設(shè)計(jì)文件指導(dǎo)施工，導(dǎo)致工序搭接混亂，土建與其他專(zhuān)業(yè)施工沖突頻發(fā)，施工措施準(zhǔn)備不足，頻繁引發(fā)施工措施變更。因此，建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格要求施工單位按照項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)編制切實(shí)可行的施工組織設(shè)計(jì)文件，并且嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行報(bào)審；嚴(yán)格要求施工單位技術(shù)負(fù)責(zé)人審批并經(jīng)總監(jiān)審核，以確保施工組織設(shè)計(jì)的質(zhì)量和水平；要求監(jiān)理單位在施工單位編制施工組織設(shè)計(jì)過(guò)程中進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，從一開(kāi)始就嚴(yán)把編制質(zhì)量關(guān)。

3.5 重視審減的工程變更管理

在施工過(guò)程中，涉及審減的工程變更，施工單位不會(huì)主動(dòng)提出，反而會(huì)千方百計(jì)地隱藏掩蓋。因此，建設(shè)單位和監(jiān)理單位要著重加強(qiáng)對(duì)施工過(guò)程中審減工程量的審核與把關(guān)，尤其注意核查隱蔽工序和合同中暫估工程量，將合同清單工程量和實(shí)際發(fā)生工程量進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)留好影像資料，并且由建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位填寫(xiě)工程量審減簽認(rèn)單，在后期工程結(jié)算時(shí)予以核減。

3.6 加強(qiáng)工程變更的規(guī)范化管理

建立健全工程變更管理規(guī)章制度，嚴(yán)格工程變更審查和審批手續(xù)。無(wú)論哪一方提出工程變更，都要書(shū)面填寫(xiě)工程變更單。各參建方簽署意見(jiàn)后，由總監(jiān)發(fā)出工程變更令，交施工單位執(zhí)行。建設(shè)單位用好監(jiān)理單位，充分發(fā)揮監(jiān)理單位的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)格審查把關(guān)施工單位提出的工程變更請(qǐng)求；同時(shí)建立一支懂專(zhuān)業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)的項(xiàng)目管理隊(duì)伍，加強(qiáng)事前監(jiān)控，主動(dòng)控制工程變更的發(fā)生。