地方高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控及應(yīng)對(duì)策略

河南科技大學(xué) 吳靜慧

一、引言

國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為導(dǎo)致高校負(fù)債的重要原因是高等教育大眾化。“大眾化教育”的說(shuō)法源于美國(guó)社會(huì)學(xué)家Martin Trow。20 世紀(jì)90 年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加，在擴(kuò)大內(nèi)需的大背景下，高等教育踏入了跨越式發(fā)展的快車道。為擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，全國(guó)很多高校都積極貸款，“以貸興教”一時(shí)風(fēng)靡大江南北，以至于當(dāng)時(shí)因謹(jǐn)慎而沒(méi)有貸款的高校領(lǐng)導(dǎo)倍受職工指責(zé)。大額銀行貸款給高校教育帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)也帶來(lái)了潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2007 年吉林大學(xué)被媒體曝光負(fù)債30 億元，高校債務(wù)問(wèn)題遂成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2009年，教育部首次把“開(kāi)展化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作”列入年度工作要點(diǎn)[1]。截至2010 年底，全國(guó)共有“1164 所地方所屬普通高校有政府性債務(wù)2634.98 億元”，“有95 所高校存在債務(wù)逾期現(xiàn)象”。[2]2010 年1 月，財(cái)政部、教育部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》。經(jīng)過(guò)各方不懈努力，我國(guó)高校總體債務(wù)規(guī)模得到有效控制。但在近幾年，部分省級(jí)高校債務(wù)規(guī)模再度反彈[3]。

二、地方高校存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指?jìng)鶛?quán)人在法律保護(hù)范圍內(nèi)面臨的債款損失風(fēng)險(xiǎn)，主要內(nèi)容有：訴訟時(shí)效風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)人破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)人解體風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)人犯罪風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)等。具體高校而言，如果負(fù)債過(guò)重，將面臨以下風(fēng)險(xiǎn)。

（一）直接影響高校正常的財(cái)務(wù)活動(dòng)

高校負(fù)債過(guò)重將會(huì)產(chǎn)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)嫁性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，直接影響正常的財(cái)務(wù)活動(dòng)。

1.流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。高校開(kāi)展正常的教學(xué)管理和科學(xué)研究活動(dòng)需要財(cái)務(wù)部門(mén)提供正常的流動(dòng)資金。如果學(xué)校因償還貸款本金或者貸款利息而挪用教學(xué)科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，將大大增加學(xué)校資金鏈斷裂的可能性。為了節(jié)省開(kāi)支，負(fù)債高校可能會(huì)減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的維修，或者延遲發(fā)放教職工的科研獎(jiǎng)勵(lì)、精神文明獎(jiǎng)等款項(xiàng)，這些無(wú)奈之舉會(huì)在一定程度上會(huì)挫傷教職工的積極性，從而對(duì)學(xué)校正常的教學(xué)科研活動(dòng)產(chǎn)生極大的消極影響。

2.轉(zhuǎn)嫁性風(fēng)險(xiǎn)。高等教育的公益性和特殊性決定了其與生俱來(lái)的轉(zhuǎn)嫁性風(fēng)險(xiǎn)。一是高?？梢酝ㄟ^(guò)降低差旅補(bǔ)貼、降低師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等途徑減少正常的開(kāi)支，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給教職工。二是可以通過(guò)提高學(xué)費(fèi)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生。三是高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)時(shí)，可以通過(guò)政府的財(cái)政支持把部分債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方政府或者主管部門(mén)。

3.信用風(fēng)險(xiǎn)。如果高校債務(wù)過(guò)重導(dǎo)致資金鏈斷裂而無(wú)法按時(shí)還貸還息時(shí)，就會(huì)因逾期還貸還息而產(chǎn)生違約記錄，從而產(chǎn)生影響高校的信用等級(jí)。這在一定程度上也增加了高校以后貸款的難度和成本。[4]

（二）影響高等教育事業(yè)發(fā)展

我國(guó)高校是非營(yíng)利性、具有公益性質(zhì)的組織，主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源一直都是國(guó)家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入。隨著高等教育的擴(kuò)招，“國(guó)家對(duì)公立高校的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入不但沒(méi)有增加，反而有下降趨勢(shì)，從2002 年的3.32%下降到2005 年的2.16%。”“2012 年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出21994 億元，占GDP 比例第一次超過(guò)4%，但4%僅僅是達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)”。[5]另外，國(guó)家近期的財(cái)政撥款更多傾向于義務(wù)教育，用于地方高校的財(cái)政撥款不可能大幅度增加。有些地方高校為了償還債務(wù)，不得不挪用教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)，降低教職工的獎(jiǎng)金和福利待遇，減少基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)費(fèi)用。這樣一來(lái)，一方面會(huì)在一定程度上影響教師的積極性，影響教學(xué)科研水平；另一方面，會(huì)使這些高校在引進(jìn)人才、培養(yǎng)人才和留住人才方面失去很多優(yōu)勢(shì)，致使優(yōu)秀人才不愿來(lái)、骨干教師不愿留。

（三）容易成為滋生腐敗的溫床

地方高校借貸的資金大部分都投在了基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域?！案咝；üこ填I(lǐng)域具有資金密集、利益驅(qū)動(dòng)大、角逐激烈等特征，牽涉到項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、地質(zhì)勘探、施工圖設(shè)計(jì)審查、工程開(kāi)工、基礎(chǔ)驗(yàn)收、主體驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算決算等諸多流程環(huán)節(jié)，涉及數(shù)十個(gè)決策、審批環(huán)節(jié)和程序，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在權(quán)與利的博弈?！盵6]因此，在這種背景下，基建領(lǐng)域成為高校腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心副主任杜治洲，曾對(duì)近年來(lái)200 個(gè)地方公立高校腐敗案例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)高達(dá)34.2%腐敗案例與基建領(lǐng)域有關(guān)。地方高?；I(lǐng)域腐敗的源頭是權(quán)力和資金過(guò)于集中在某些人或某些崗位，且廉政監(jiān)管缺失或者監(jiān)管不到位所致。另外，個(gè)人道德防線不牢固、業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)不科學(xué)、政策執(zhí)行不規(guī)范、廉政制度不完善等均是影響基建領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

三、加強(qiáng)地方高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的建議

（一）統(tǒng)一思想，切實(shí)提高認(rèn)識(shí)

地方高校主要領(lǐng)導(dǎo)干部一定要提高思想認(rèn)識(shí)，深刻理解大舉借債擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模所帶來(lái)的負(fù)面影響，深刻認(rèn)識(shí)以貸養(yǎng)教存在的巨大風(fēng)險(xiǎn)。地方高校的黨委書(shū)記、校長(zhǎng)、主管基建的副校長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，切實(shí)扭轉(zhuǎn)重借貸、輕償還，重融資、輕風(fēng)險(xiǎn)，重投入、輕回報(bào)，重使用、輕管理的現(xiàn)狀。

另外，背負(fù)債務(wù)的地方高校要充分發(fā)揮債務(wù)主體的主觀能動(dòng)性，摒棄傳統(tǒng)“等、靠、要”的思想認(rèn)識(shí)，積極與各級(jí)主管部門(mén)溝通聯(lián)系，盡量“爭(zhēng)取非省級(jí)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金支持”。[7]

（二）多策并舉，努力拓寬收入渠道

1.開(kāi)源節(jié)流。一是要著重在“開(kāi)源”上面做文章。高?？梢猿浞滞诰蜃陨淼膬?yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)勢(shì)，充分利用所在地市的歷史文化資源和紅色旅游資源，著力打造培訓(xùn)基地；在各校區(qū)建設(shè)臨街商業(yè)門(mén)面房，做好中外合作辦學(xué)項(xiàng)目等，增加學(xué)校收入。二是在不影響教學(xué)科研的情況下，要倡導(dǎo)節(jié)約意識(shí)，比如要引導(dǎo)師生養(yǎng)成隨手關(guān)燈的好習(xí)慣，徹底解決“長(zhǎng)明燈”問(wèn)題；也可適當(dāng)加大周學(xué)時(shí)數(shù)，壓縮學(xué)期周長(zhǎng)，以節(jié)約辦學(xué)成本。

2.土地置換。把老校區(qū)賣掉用于償還新校區(qū)建設(shè)的債務(wù)是各高校普遍采用的重要方式，但把教育用地“置換”出去卻面臨著諸多實(shí)現(xiàn)困難。比如，土地性質(zhì)很難從教育用地更改成商業(yè)用地，使得轉(zhuǎn)讓價(jià)值大打折扣；高校作為土地的使用者，并不具備“賣地”還貸的權(quán)利，必須靠當(dāng)?shù)卣拇罅χС植庞锌赡芑狻爸脫Q”過(guò)程中的重重障礙。

在“置換”這一途徑上行不通時(shí)，必須改變思維方式，轉(zhuǎn)變“置換”思路。比如，可以利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)舉辦各類培訓(xùn)班，既可以服務(wù)地方發(fā)展，也可以為學(xué)校賺錢，可謂一舉兩得。

3.發(fā)行債券。美國(guó)政府早在20 世紀(jì)90 年代就開(kāi)始允許各高校通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資。相對(duì)銀行貸款，發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，很快被社會(huì)認(rèn)可。[8]在國(guó)內(nèi)，也有高校嘗試通過(guò)發(fā)行債券來(lái)融資。2019年，河南省屬公辦高校建設(shè)專項(xiàng)債券8 億元在上海證券交易所成功發(fā)行，5 年期票面利率3.3%的發(fā)行了5 億元，10 年期票面利率3.41%的發(fā)行了3 億元。這是繼云南、陜西之后全國(guó)第三個(gè)成功發(fā)行高校專項(xiàng)債券的省份。這次發(fā)行的省屬公辦高校專項(xiàng)債券，主要用于河南師范大學(xué)、鄭州輕工業(yè)學(xué)院、河南科技學(xué)院、許昌學(xué)院、河南應(yīng)用技術(shù)職業(yè)學(xué)院、河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院等6 家省屬公辦高校的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。這為河南省屬公辦高校融資開(kāi)辟了新途徑，為進(jìn)一步改善地方高校辦學(xué)條件發(fā)揮了積極作用。[9]

（三）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立健全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制

1.加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理。《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》明確指出，高校要“合理編制學(xué)校預(yù)算，有效控制預(yù)算執(zhí)行，完整、準(zhǔn)確編制學(xué)校決算，真實(shí)反映學(xué)校財(cái)務(wù)狀況；依法多渠道籌集資金，努力節(jié)約支出；建立健全學(xué)校財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，真實(shí)完整地反映資產(chǎn)使用狀況，合理配置和有效利用資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失；加強(qiáng)對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。科學(xué)合理的財(cái)務(wù)預(yù)算可以有效規(guī)避因債務(wù)所帶來(lái)的資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不是一成不變的，而是隨著高校財(cái)務(wù)狀況的發(fā)展而不斷變化的。因此，地方高校不僅要觀察債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)歷史數(shù)據(jù)，還要記錄地方高校持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系要能夠適時(shí)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行預(yù)警。科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系能夠給地方高校的重大決策提供科學(xué)依據(jù)。財(cái)務(wù)部門(mén)要定期對(duì)學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，尋找潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，有目的地降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 建立健全完善內(nèi)部控制體系。地方高校要理順內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制，明確財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理內(nèi)部財(cái)務(wù)事務(wù)的職能定位。要建立健全對(duì)會(huì)計(jì)、人事、程序的預(yù)防控制體系，切實(shí)完善財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，建立完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任分層控制機(jī)制，進(jìn)一步明晰權(quán)限職責(zé)，最大化規(guī)避不必要的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要切實(shí)完善內(nèi)部審計(jì)制度，通過(guò)嚴(yán)格審計(jì)和有效監(jiān)督確保內(nèi)部財(cái)務(wù)安全。