新常態(tài)下，對(duì)于積極財(cái)政政策的研究

【摘要】在制定財(cái)政政策的過(guò)程中，中國(guó)兩次采取積極的財(cái)政政策。在1998年，政府首次采取積極的財(cái)政政策，以抵制亞洲金融危機(jī)的負(fù)面影響。2008年下半年，中央政府為了抵制美國(guó)次級(jí)抵押貸款危機(jī)的負(fù)面影響轉(zhuǎn)變財(cái)政政策，從穩(wěn)健轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極。多年來(lái)，中國(guó)積極的財(cái)政政策側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種發(fā)展方式在在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在長(zhǎng)期，這將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。本文根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政政策的內(nèi)涵，有效性，制約因素，建議和理論研究成果，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政政策進(jìn)行梳理和總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】積極財(cái)政;財(cái)務(wù)政策風(fēng)險(xiǎn);新常態(tài)

一、介紹

2007年，次貸危機(jī)發(fā)生在美國(guó)，最終演變成華爾街的金融危機(jī)，并迅速蔓延到全世界。在這種背景下，2008年下半年，中央政府宣布了新一輪積極的財(cái)政政策，從審慎到積極。早期，它確實(shí)為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出了重要貢獻(xiàn)。自2009年3月以來(lái)，GDP增長(zhǎng)率已連續(xù)四個(gè)季度保持連續(xù)上升趨勢(shì)。到2010年3月，增長(zhǎng)率已攀升至11.9%，超過(guò)了2011年保持8%的增長(zhǎng)率和將GDP增長(zhǎng)率保持在9%以上的目標(biāo)。但是，自2012年以來(lái)，GDP增長(zhǎng)率開(kāi)始下降，每年平均增長(zhǎng)率不到8%。2012年，甚至在2015年和2016年還不到7%。在公眾對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)信心低下的同時(shí)，黨中央提出了與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符的觀念——新常態(tài)。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中央政府決定繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。多年來(lái)，中國(guó)的積極財(cái)政政策基于凱恩斯的需求管理理論，該理論的主要思想是通過(guò)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇。但是，這將給長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)一系列不利影響，例如產(chǎn)能過(guò)剩，政府債務(wù)比率增加和資源浪費(fèi)。積極政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于由高速向高質(zhì)量過(guò)渡的階段。中國(guó)目前實(shí)行的積極財(cái)政政策具有鮮明的中國(guó)特色。只有把握好政策的內(nèi)涵和發(fā)展方式，了解制約政策的因素，財(cái)政政策才能在國(guó)家治理中發(fā)揮充分作用。

二、理論基礎(chǔ)

（一）積極財(cái)政政策的理論基礎(chǔ)

積極財(cái)政政策理論起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，凱恩斯的經(jīng)濟(jì)政策受到了廣泛的爭(zhēng)論。凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，市場(chǎng)是有缺陷的，政府的干預(yù)可以減少這種缺陷的后果，并且當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩時(shí)，政府可以使用擴(kuò)張性財(cái)政政策來(lái)刺激需求增長(zhǎng)。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家反對(duì)這一理論，他們認(rèn)為，凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)政策在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中效果不佳，要挽救經(jīng)濟(jì)，就必須對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)作方式和企業(yè)家創(chuàng)新有真正的了解。

（二）新常態(tài)

“新常態(tài)”一詞在2010年的世界經(jīng)濟(jì)論壇上正式應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時(shí)美國(guó)投資銀行家穆罕默德·艾爾·埃里凡總結(jié)了2008年美國(guó)金融危機(jī)后的全球經(jīng)濟(jì)萎靡和低增長(zhǎng)。此后，“新常態(tài)”的概念開(kāi)始被人們廣泛接受，媒體使用的頻率大大增加。

2014年11月，在亞太經(jīng)合組織首席執(zhí)行官論壇上，首次系統(tǒng)地闡述了“新常態(tài)”下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大特征——速度變化，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)化和中國(guó)在“新常態(tài)”下面臨的挑戰(zhàn)。此后，新常態(tài)的中文版本正式提出，并迅速成為社會(huì)討論中的熱門(mén)詞匯。

新常態(tài)的重要背景是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“三個(gè)重疊時(shí)期”。所謂“三個(gè)重疊時(shí)期”，是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率發(fā)生變化，結(jié)構(gòu)調(diào)整和早期刺激政策調(diào)整的時(shí)期。正是由于“三個(gè)重疊時(shí)期”和世界經(jīng)濟(jì)的深刻調(diào)整，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜化，黨中央作出了戰(zhàn)略判斷，認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)。

三、中國(guó)積極財(cái)政政策的內(nèi)涵和影響

（一）中國(guó)積極財(cái)政政策的內(nèi)涵

在近年來(lái)實(shí)施財(cái)政政策的過(guò)程中，學(xué)術(shù)界將中國(guó)的積極財(cái)政政策等同于國(guó)債政策。從一開(kāi)始，中國(guó)積極財(cái)政政策的主要實(shí)施內(nèi)容就是通過(guò)發(fā)行額外的國(guó)債來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而增加財(cái)政支出和內(nèi)部需求。中國(guó)的積極財(cái)政政策與西方國(guó)家不同，盡管它們本質(zhì)上是擴(kuò)張性的財(cái)政政策，但中國(guó)并未像西方國(guó)家那樣實(shí)施減稅政策。相反，它加強(qiáng)了稅收監(jiān)管，并專(zhuān)注于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。主要措施是通過(guò)發(fā)行更多債券以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)增加政府投資。

（二）中國(guó)積極財(cái)政政策的影響

1.第一輪積極財(cái)政政策

第一輪是由于1998年亞洲金融危機(jī)的影響，導(dǎo)致出口需求減少，外國(guó)企業(yè)投資減少以及有效需求不足，從而減緩了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且當(dāng)時(shí)貨幣政策的使用過(guò)于頻繁。因此，從1998年到2004年，中國(guó)采取了積極的財(cái)政政策措施，例如抵制亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，采取出口退稅，鼓勵(lì)投資來(lái)克服亞洲金融危機(jī)，并實(shí)現(xiàn)了8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從1998年到2004年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率一直穩(wěn)定增長(zhǎng)。社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)由6.8%提高到25%。出口商品的增長(zhǎng)率也在6.1%至31.7%之間。數(shù)據(jù)顯示，積極的財(cái)政政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極的影響。

2.第二輪積極財(cái)政政策

第二輪是由于美國(guó)的次貸危機(jī)。2008年的投資消費(fèi)和出口受到影響，大幅減少。為應(yīng)對(duì)這一危機(jī)，中國(guó)在2009年實(shí)施了4萬(wàn)億一籃子計(jì)劃，以刺激消費(fèi)和投資。2009年第二輪積極財(cái)政政策的主要目的仍然是擴(kuò)大內(nèi)需。計(jì)劃的4萬(wàn)億的主要作用是改善基礎(chǔ)設(shè)施。在隨后的兩次政策變更中，用于社會(huì)保障，教育和民生項(xiàng)目的資金增加，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資減少。隨著第二輪積極財(cái)政政策的實(shí)施，2009年GDP增長(zhǎng)率達(dá)到9.2%，2010年GDP增長(zhǎng)率達(dá)到10.3%，2011年9.3%，消費(fèi)需求逐步增加。自2009年以來(lái)，中國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額一直保持14%以上的增長(zhǎng)速度。4萬(wàn)億投資計(jì)劃實(shí)施后，中國(guó)的固定資產(chǎn)顯著增長(zhǎng)。第二輪積極的財(cái)政政策大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

3.當(dāng)前積極的財(cái)政政策效果

2018年，積極的財(cái)政政策表現(xiàn)更好。例如，降低制造業(yè)，交通運(yùn)輸及其他行業(yè)的增值稅稅率和其他減稅措施。減稅規(guī)模及其在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額在世界上名列前茅。2018年，財(cái)政支出同比增長(zhǎng)8.7%，保持較高的強(qiáng)度和較快的步伐，有力地支持了重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。

（三）限制因素

自實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，有兩個(gè)主要問(wèn)題值得注意。自1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)在很大程度上得益于固定資產(chǎn)投資。根據(jù)數(shù)據(jù)，固定資產(chǎn)投資占GDP的比重逐年增加，2012年甚至高達(dá)69.6%。這種情況將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。第二產(chǎn)業(yè)已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量之一，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)較低。此外，政府財(cái)政的長(zhǎng)期赤字將增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，并可能導(dǎo)致金融危機(jī)。數(shù)據(jù)顯示，自1998年實(shí)施積極政策以來(lái)，到2012年的15年中，除2007年的財(cái)政盈余外，其余年份均處于財(cái)政赤字狀態(tài)。

固定資產(chǎn)直接投資的影響是遞減的，而不是間接促進(jìn)私人投資和消費(fèi)者需求。這種生長(zhǎng)方法不是最佳的。這種增長(zhǎng)方式雖然積累了一些優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)，但也帶來(lái)了與積極的財(cái)政政策有關(guān)的6600億元債務(wù)，財(cái)政支出的擴(kuò)大將阻礙經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)。積極的財(cái)政政策的實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致赤字風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響政策實(shí)施的有效性。政府進(jìn)行的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資效率低下，影響了積極財(cái)政政策的目標(biāo)。

通過(guò)分析得出的結(jié)論是，收入分配不合理和制度變化的不可預(yù)測(cè)性是固定資產(chǎn)投資占GDP百分比增長(zhǎng)不能驅(qū)動(dòng)消費(fèi)的重要原因。增加財(cái)政支出不能有效地推動(dòng)消費(fèi)。

實(shí)施積極的財(cái)政政策需要政府大量的財(cái)政投入。但是，目前我國(guó)籌集資金的方式比較單一，缺乏多樣性和創(chuàng)新性，難以滿足未來(lái)公共財(cái)政支出的需求。中國(guó)政府主要通過(guò)公共收入，地方融資平臺(tái)公司，國(guó)內(nèi)外貸款及其他自籌資金籌集資金。但是，鑒于目前的情況，主要依靠公共財(cái)政收入和融資平臺(tái)公司的融資方式已不能再滿足需求，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新和豐富政府融資方式。

四、結(jié)論

根據(jù)奧巴馬的經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃，歐盟的聯(lián)合應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略以及俄羅斯的審慎財(cái)政政策等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了三種經(jīng)驗(yàn)。

首先，我們應(yīng)防止持續(xù)使用積極的財(cái)政政策。盡管有必要在短期內(nèi)采用積極的財(cái)政政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，政策效果并不佳。擴(kuò)張性財(cái)政政策將增加財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)。

二要調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。為了優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，需要調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，增加民生支出，大幅度擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)。從1998年到2008年，擴(kuò)張性財(cái)政政策過(guò)分依賴(lài)財(cái)政支出。為了在積極的財(cái)政政策中取得更好的效果，優(yōu)化收支平衡結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。首先，我們必須將工作重點(diǎn)從支出轉(zhuǎn)移到收入，我們必須重視減稅和收費(fèi)的優(yōu)化，以保持持續(xù)的增長(zhǎng)。從收入方面出發(fā)，我們將優(yōu)化稅收調(diào)整，社會(huì)保障制度改革，農(nóng)村改革以及稅費(fèi)改革等積極財(cái)政政策的實(shí)施環(huán)境。從支出的角度來(lái)看，進(jìn)入新常態(tài)后的財(cái)政支出作用日益重要，實(shí)施應(yīng)在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的范圍之內(nèi)，而不是沒(méi)有上限。還應(yīng)該優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，例如支持創(chuàng)新和科學(xué)技術(shù)發(fā)展，增加民生和教育支出，減少行政和其他雜項(xiàng)支出，以便善用金錢(qián)。要分配財(cái)政政策資源，我們需要專(zhuān)注于資金的使用，例如，在具有重大外部性的創(chuàng)新活動(dòng)，有利于縮小城鄉(xiāng)差距的社會(huì)事業(yè)，以及影響人們福祉的社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。

大力推廣政府與社會(huì)資本合作的新常態(tài)。一方面，政府支出增加剛性，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面減少了企業(yè)的管理成本，又控制了財(cái)政赤字的規(guī)模，以及如何利用有限的金融資本做更多的事情。這要求政府不能局限于傳統(tǒng)的金融融資手段。我們應(yīng)該創(chuàng)新提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，從過(guò)去的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦蕾?lài)政府與私人資本合作的PPP模式。PPP模式利用更多的社會(huì)資本和有限的政府資金來(lái)參與公共物品和服務(wù)的提供，這不僅可以有效地解決新常態(tài)下政府財(cái)政資源不足的困境，而且可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

第三，調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加強(qiáng)貨幣市場(chǎng)監(jiān)管，為實(shí)施財(cái)政政策創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。要協(xié)調(diào)積極的財(cái)政政策和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革，使短期政策與長(zhǎng)期改革計(jì)劃相結(jié)合，共同幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開(kāi)辟政策執(zhí)行路徑，使政策能真正對(duì)受益人實(shí)施，減少閑置資金，避免預(yù)算安排不合理導(dǎo)致資金沉淀，降低資金使用效率，加強(qiáng)法治對(duì)財(cái)政行為的影響。

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作者簡(jiǎn)介：

馬子茵（1999-），女，漢族，河北保定人，本科，對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院，研究方向：財(cái)政學(xué)。