政府部門對公共建筑二次裝修消防監(jiān)管問題的探討

牛童

摘要：公共建筑二次裝修經(jīng)常會改變建筑原有設(shè)計和用途，使建筑達不到消防相關(guān)規(guī)范的要求，造成火災(zāi)隱患。自消防設(shè)計審查、驗收相關(guān)工作由公安消防部門移交到住建部門以來，住建部門部門尚沒有對公共建筑二次裝修進行有效監(jiān)管。本文通過對公共建筑二次裝修消防相關(guān)法律法規(guī)進行梳理，對基層消防監(jiān)管過程中遇到的實際問題進行探討，總結(jié)政府部門消防監(jiān)管困難的原因，并提出建議。

Abstract： The secondary decoration of public buildings often changes the original design and use of the building， making the building fail to meet the requirements of fire protection related regulations， causing fire hazards. Since the fire protection design review and acceptance related work was transferred from the public security fire department to the residential construction department， the residential construction department has not yet effectively supervised the secondary decoration of public buildings. In this paper， through reviewing the laws and regulations related to the fire protection of public buildings for secondary decoration， the paper discusses the practical problems encountered in the supervision of fire protection at the grassroots level， summarizes the reasons for the difficulties in fire control supervision of government departments， and makes recommendations.

關(guān)鍵詞：公共建筑;二次裝修;消防監(jiān)管

Key words： public building;secondary decoration;fire supervision

中圖分類號：D035.36 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0140-03

0 ?引言

2019年3月27日，住建部和應(yīng)急管理部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好移交承接建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責(zé)的通知》（建科函〔2019〕52號），要求建設(shè)工程消防設(shè)計審查和驗收工作由公安消防部門轉(zhuǎn)移到住建部門。從4月份開始，各省住建部門和應(yīng)急管理部門開始著手研究情況，出臺實施方案，陸續(xù)交接工作。

建設(shè)工程消防設(shè)計審查、驗收、備案以及備案抽查工作覆蓋范圍廣，要求嚴(yán)格，對社會經(jīng)濟發(fā)展和公共安全意義重大。對于公共建筑二次裝修產(chǎn)生的消防問題是否該管，該怎么管，無論是之前的公安消防部門，還是新接手的住建部門，都沒有很好的解決。本文通過梳理相關(guān)法律法規(guī)，參考天津市和甘肅省平?jīng)鍪凶〗ú块T一線消防工作實踐，對公共建筑二次裝修消防監(jiān)管所涉及的問題進行探討。

1 ?對公共建筑二次裝修進行消防監(jiān)管的必要性

消防驗收十分嚴(yán)格，往往需要反復(fù)整改才能達到驗收標(biāo)準(zhǔn)，二次施工成本很高。為做好消防工程，各單位都需要投入大量的人力、物力和財力。然而，所取得的消防成果卻很容易被二次裝修破壞。

例如在甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣，縣住建局對某個大型商業(yè)綜合體（未經(jīng)消防驗收已投入使用）進行消防驗收的過程中，發(fā)現(xiàn)以下涉及二次裝修的消防問題：

①大量商戶二次裝修遮蔽噴淋頭、感煙器、排煙口，私自拆除應(yīng)急照明燈和聲光報警器。

②部分商戶二次裝修遮蔽噴淋管道閥門及壓力表。

③幾乎所有商戶二次裝修遮蔽了建筑原有窗戶，使建筑無法自然排煙。

④部分商戶二次裝修私自設(shè)置隔墻，改變建筑原有空間結(jié)構(gòu)，堵塞疏散通道。

⑤部分商戶將房屋用作少兒培訓(xùn)（兒童用房），安全出口數(shù)量不符合要求。

⑥部分空間被設(shè)置成大型會議室，安全出口數(shù)量不符合要求。

⑦大量一層商戶將房屋用作餐館，廚房未安裝防火門、防火窗，未加裝可燃氣體探測器和氣體滅火裝置，窗外未設(shè)置防火檐，未設(shè)置滅火器。

⑧私拉電線。通過對其他公共建筑的觀察，發(fā)現(xiàn)遮蔽消防設(shè)施，改變建筑空間結(jié)構(gòu)，將商場改為培訓(xùn)機構(gòu)、飯店的情況十分普遍。這些問題極大增加了建筑的火災(zāi)隱患，嚴(yán)重影響消防系統(tǒng)功能，也使建筑本身無法滿足防火設(shè)計規(guī)范的要求。因此，對公共建筑二次裝修進行消防監(jiān)管是十分必要的，也是法律法規(guī)所明確要求的。

2 ?公共建筑二次裝修消防監(jiān)管相關(guān)法律問題

對公共建筑二次裝修消防監(jiān)管問題由來已久。主管部門進行監(jiān)管的前提是建設(shè)單位依法辦理手續(xù)。辦理手續(xù)所涉及的法律法規(guī)和規(guī)范性文件包括多個版本的：《建筑法》、《施工許可證管理辦法》、《消防法》、公安部《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》以及移交后住建部發(fā)布的《建設(shè)工程消防設(shè)計審查和驗收管理規(guī)定》（住建部征求意見稿）。

2.1 建設(shè)手續(xù)問題

滿足條件的公共建筑二次裝修應(yīng)依法辦理施工許可證?！督ㄖā罚?997年發(fā)布，2011年、2019年兩次修訂）第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)從事建筑活動，實施對建筑活動的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱建筑活動，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動。

第七條規(guī)定：建筑工程開工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請領(lǐng)取施工許可證;但是，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門確定的限額以下的小型工程除外，按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報告的建筑工程，不再領(lǐng)取施工許可證。

《建設(shè)工程施工許可證管理辦法》（1999年發(fā)布，2014年、2018年兩次修訂）對《建筑法》中的“建筑活動”和“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門確定的限額以下的小型工程”進行了明確。

《建設(shè)工程施工許可管理辦法》第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)從事各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝，以及城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工，建設(shè)單位在開工前應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門申請領(lǐng)取施工許可證。工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對限額進行調(diào)整，并報國務(wù)院建設(shè)行政主管部門備案。

各省、直轄市、自治區(qū)根據(jù)住建部頒布的《建設(shè)工程施工許可管理辦法》制定本省施工許可管理辦法、條例、實施細則。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計：廣東、湖南、湖北、福建、江蘇、浙江、西藏、內(nèi)蒙古、黑龍江、山西、青海、云南未單獨制定本省建設(shè)工程施工許可管理辦法，直接執(zhí)行住建部標(biāo)準(zhǔn);北京、天津、河北、河南、山東、安徽、廣西、遼寧制定了本省的建設(shè)工程施工許可證管理辦法，標(biāo)準(zhǔn)與住建部一致;上海規(guī)定了投資金額100萬元以上的建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證，新疆規(guī)定了裝飾裝修500萬元以上的建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證，吉林規(guī)定了50萬元或500平米以上的建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證;寧夏規(guī)定了200萬元以上的建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證，四川規(guī)定了20萬元或200平米以上的建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證，江西規(guī)定了20萬元以上的建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證，貴州規(guī)定了所有公共建筑和30萬元或300平米以上二層以上的非公共建筑應(yīng)辦理施工許可證。

大體上來說，大部分地區(qū)投資金額30萬以上或建筑面積300平米以上的裝修項目需要辦理施工許可證。辦理時需提供用地批準(zhǔn)文件、規(guī)劃文件、設(shè)計文件、圖審合格證明文件、施工合同和施工中標(biāo)通知書、監(jiān)理合同和監(jiān)理中標(biāo)通知書、所有參建企業(yè)的資質(zhì)證明材料、質(zhì)量安全登記備案材料、資金證明材料等材料。

2.2 消防手續(xù)問題

辦理消防設(shè)計審查、消防竣工驗收、備案以及抽查的公共建筑二次裝修項目應(yīng)先取得施工許可證。

公安部相關(guān)規(guī)定明確了建設(shè)工程《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》（公安部第106號令）和《公安部關(guān)于修改<建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定>的決定》（公安部第119號令）第二條規(guī)定：公安消防部門負(fù)責(zé)新建、擴建、改建（含室內(nèi)裝修、用途變更）等建設(shè)工程的消防監(jiān)督管理。

公安部119號令第十五條規(guī)定：依法需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的，應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證明文件;依法需要城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)的臨時性建筑，屬于人員密集場所的，應(yīng)當(dāng)提供城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)的證明文件。

第二十四條規(guī)定：對本規(guī)定第十三條、第十四條規(guī)定以外的建設(shè)工程（注：十三條、十四條列出了需要進行消防驗收的較大的建設(shè)工程），建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在取得施工許可、工程竣工驗收合格之日起七日內(nèi)，通過省級公安機關(guān)消防機構(gòu)網(wǎng)站進行消防設(shè)計、竣工驗收消防備案……依法不需要取得施工許可的建設(shè)工程，可以不進行消防設(shè)計、竣工驗收消防備案。

也就是說，①凡需要辦理施工許可手續(xù)的建設(shè)工程，都應(yīng)辦理消防手續(xù);②辦理消防手續(xù)的前提是取得施工許可。

3 ?公共建筑二次裝修消防監(jiān)管現(xiàn)狀

3.1 基本情況

2019年4月份以前，消防設(shè)計審查、竣工驗收、備案和抽查由公安消防部門負(fù)責(zé)，施工許可證由住建部門負(fù)責(zé)。

按照公安部第119號令第十五條規(guī)定，取得施工許可證是公安消防部門辦理消防手續(xù)，進行消防監(jiān)督管理的前置要件。若公共建筑二次裝修項目不能在住建部門取得施工許可證，公安消防部門也就無法對公共建筑二次裝修項目進行消防設(shè)計審查、竣工驗收、備案和抽查。實際中，小型公共建筑二次裝修極少辦理施工許可證。

2019年下半年各地住建部門陸續(xù)開始辦理消防業(yè)務(wù)，大多數(shù)省份住建部門仍在沿用公安消防部門的管理方式。但由于不能落實30萬或300平米以上公共建筑二次裝修應(yīng)辦理施工許可證的要求，因此也未對公共建筑二次裝修進行消防監(jiān)管。

3.2 天津市公共建筑二次裝修消防監(jiān)管現(xiàn)狀

2017年12月，天津市河西區(qū)君誼大廈在二次裝修過程中發(fā)生一起火災(zāi)，造成10人死亡，5人受傷，引起天津市有關(guān)部門高度重視，于是將公共建筑二次裝修納入公安消防部門和住建部門監(jiān)管。

對于天津市的公共建筑二次裝修項目，建設(shè)單位應(yīng)先到住建部門辦理“裝修登記”，即施工許可。然后再到公安消防部門辦理消防設(shè)計備案（大多為規(guī)模以下的小型項目），竣工后到公安消防部門辦理消防竣工驗收備案，并接受公安消防部門抽查。對于不主動辦理相關(guān)手續(xù)的公共建筑二次裝修項目，由街道和住建部門發(fā)現(xiàn)，由住建部門責(zé)令相關(guān)單位/個人辦理施工許可和消防手續(xù)，并進行安全監(jiān)督。后由消防為其辦理消防手續(xù)，并進行消防驗收（備案）。

實踐中遇到了一些問題。

①施工許可手續(xù)和消防手續(xù)要件較多，辦理難度較大。公安消防部門要求二次裝修項目先辦理施工許可證，但辦理施工許可證較為繁瑣。121大火之后，天津市河西區(qū)住建部門參考《建設(shè)工程施工許可管理辦法》，制定了針對公共建筑二次裝修的簡化版施工許可手續(xù)，稱為“公建裝修登記”。要件方面對建設(shè)單位、建筑產(chǎn)權(quán)、租賃關(guān)系、設(shè)計施工監(jiān)理單位資質(zhì)以及設(shè)計施工監(jiān)理合同都做了要求。消防手續(xù)包括消防設(shè)計審查備案和消防驗收備案，要求提供的要件主要包括申請表格、委托書、規(guī)劃文件、設(shè)計文件、設(shè)計施工監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)等，總體來說辦理難度較大，大量小型二次裝修項目難以提供辦理手續(xù)所需的各項材料。

②辦理人素質(zhì)參差不齊。許多個體工商戶（如餐館老板、服裝店老板娘）都是自然人，不是法人，無法辦理手續(xù)。且這些個體工商戶普遍文化程度不高，面對專業(yè)而又繁瑣的要件材料，自己辦不下來。

③辦理成本較高。裝修人找有資質(zhì)的設(shè)計單位進行裝修設(shè)計需要花錢，找監(jiān)理需要花錢，消防設(shè)施投入需要花錢，再加上辦理各項手續(xù)期間的房租損失（一般一個月幾萬或者十幾萬），依法辦理手續(xù)往往要額外增加成本十幾萬甚至幾十萬。

④歷史遺留問題難以解決。由于121大火以前天津市未對公共建筑二次裝修進行任何監(jiān)管，導(dǎo)致大量公共建筑二次裝修后未經(jīng)消防驗收就投入使用。121大火以后，公安消防部門按照相關(guān)法律法規(guī)，對未辦理消防驗收備案就投入使用的商鋪進行了行政處罰，并要求商鋪補齊消防手續(xù)。具體來說就是要求商鋪先到住建部門辦理施工許可手續(xù)，再到公安消防部門進行圖審，辦理消防手續(xù)。然而，施工許可證應(yīng)在施工前取得，住建部門對多年前裝修項目不再辦理施工許可證。

3.3 莊浪縣公共建筑二次裝修消防監(jiān)管現(xiàn)狀

莊浪縣是國家級貧困縣，縣住建局承接消防業(yè)務(wù)以來，依法開展了對新建項目的消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查工作。工作中雖然發(fā)現(xiàn)許多項目在二次裝修之后存在嚴(yán)重消防隱患，但未對公共建筑二次裝修進行監(jiān)管。原因有以下幾個方面：

①當(dāng)?shù)亟?jīng)濟不發(fā)達，而消防規(guī)范又是全國統(tǒng)一的。北京上海和國家級貧困縣是一個標(biāo)準(zhǔn)，完全符合消防規(guī)范投入較大，貧困地區(qū)人民群眾難以承受，即便在消防方面進行了投入，也經(jīng)常難以達到規(guī)范要求。

②當(dāng)?shù)厝罕娖毡槲幕潭容^低，法律和安全意識淡薄，不能主動辦理手續(xù)并接受監(jiān)管，難以提供辦理手續(xù)所需的各項要件。

③各地因歷史原因存在大量違章建筑。違章建筑由于沒有規(guī)劃手續(xù)，其他各項手續(xù)都無法辦理，也就無法對其進行監(jiān)管。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級，大量臨街違章建筑用做飯店、門店、超市、KTV、賓館，甚至幼兒園。由于牽涉的面太大，這些違章建筑即無法拆除，也無法責(zé)令停止使用。

④各基層住建局工作人員雖然在消防驗收過程中發(fā)現(xiàn)公共建筑二次裝修存在重大消防隱患的問題，但上級住建部門未發(fā)文明確這個事該怎么管，因此基層住建局不能管，不會管，也不愿意管。

4 ?建議

對公共建筑二次裝修進行消防監(jiān)管是必要的，未能進行有效監(jiān)管的根本原因在于法規(guī)、規(guī)范要求和各地實際情況相差太大，存在標(biāo)準(zhǔn)高、“一刀切”的問題，執(zhí)行困難。建議由住建部門發(fā)文，各地根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和實際需要，單獨出臺公共建筑二次裝修管理辦法，將公共建筑二次裝修切實有效的管理起來，降低火災(zāi)發(fā)生隱患，保護人民生命財產(chǎn)安全。

參考文獻：

[1]關(guān)于做好移交承接建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收職責(zé)的通知（建科函〔2019〕52號）.

[2]中華人民共和國建筑法（1997年版、2011年版、2019年版）.

[3]中華人民共和國消防法（1998年版、2008年版）.

[4]建設(shè)工程施工許可證管理辦法（1999年版，2014年版、2018年版）.

[5]建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定（公安部第106號令）.

[5]公安部關(guān)于修改<建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定>的決定（公安部第119號令）.

[6]建設(shè)工程消防設(shè)計審查和驗收管理規(guī)定（住建部征求意見稿）.