從嚴(yán)治黨：黨內(nèi)巡視制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

王桂芝 張麗嫣

摘 要：黨內(nèi)巡視制度隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生而起步，從確立至今經(jīng)歷了一個(gè)不斷演化的過(guò)程，有其演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。無(wú)論是革命年代，建設(shè)時(shí)期，還是改革開(kāi)放新時(shí)期，巡視制度適應(yīng)、服從和服務(wù)于黨在各個(gè)時(shí)期工作重心，從嚴(yán)治黨是巡視制度演變的邏輯起點(diǎn);黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新，推動(dòng)了從嚴(yán)治黨的機(jī)制創(chuàng)新，成為從嚴(yán)治黨的有力抓手。要準(zhǔn)確把握巡視制度的功能定位，以改革為動(dòng)力不斷創(chuàng)新，提升巡視工作質(zhì)量，注重監(jiān)督實(shí)效，在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局中發(fā)揮巡視制度的利劍作用。

關(guān)鍵詞：從嚴(yán)治黨;巡視制度;內(nèi)在邏輯

中圖分類號(hào)：D26? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2020）01-0098-02

黨內(nèi)巡視制度隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生而起步，從確立至今經(jīng)歷了一個(gè)不斷演化的過(guò)程。巡視制度作為加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的制度之一，有其演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。在中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政歷史條件下，研討巡視制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯具有重要意義。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的歷史演進(jìn)

（一）民主革命時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)建與探索

黨內(nèi)巡視制度起源于建黨初期的中央特派員制度。1922年中共二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席?！盵1]961925年黨的四大提出“中央隨時(shí)特派巡行員，并同時(shí)做職工運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)員?！币蟆皩⒏鞯剞r(nóng)民運(yùn)動(dòng)特派員放在本地黨委指導(dǎo)之下”[1]362。1928年7月，黨的六大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》要求“經(jīng)常的巡視員到各地工作，并注意找出新的積極的工人同志擔(dān)任巡視工作，巡視員必須深入到群眾中去，極力避免巡視員的機(jī)關(guān)化與官僚化”[2]?！疤嘏蓡T”“特派巡行員”到“巡視員”，從概念到具體工作內(nèi)容的變化均體現(xiàn)出了巡視制度的漸進(jìn)之意。

1928年10月，中共中央發(fā)布第五號(hào)通告《巡視條例》[3]，明確規(guī)定了巡視員的條件和職責(zé)、人數(shù)、巡視期限、巡視方式，要求中央、省委、縣委、特委都須設(shè)專門(mén)巡視員。《巡視條例》第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式確立了黨內(nèi)巡視制度。1931年六屆四中全會(huì)正式通過(guò)的《中央巡視條例》明確了巡視員的資格、工作紀(jì)律和職責(zé)權(quán)能，制定了巡視工作的主要流程、基本方法和主要任務(wù)，并要求各省各地參照該條例建立自己的巡視制度。與1928年的《巡視條例》相比，《中央巡視條例》在具體化、可操作性和規(guī)范性上前進(jìn)了一大步，在黨內(nèi)巡視制度發(fā)展史上具有里程碑意義。

（二）改革開(kāi)放后黨內(nèi)巡視制度的重建與發(fā)展

黨內(nèi)巡視制度在新中國(guó)成立后暫時(shí)擱置了，正式重新啟動(dòng)是在改革開(kāi)放以后。1990年，中央提出派駐巡視組對(duì)各地區(qū)、各部門(mén)進(jìn)行巡視監(jiān)督。1996年中央紀(jì)委制定并下發(fā)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，決定重建黨內(nèi)巡視制度并進(jìn)行試點(diǎn)。2000年中央組建巡視辦公室，2001年9月，要求中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度。

黨的十六大做出了“改革和完黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年頒布施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。黨的十七大黨章修正案將巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來(lái)。2009年中央發(fā)布實(shí)施《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，為巡視工作提供了基本遵循。

（三）黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)巡視制度建設(shè)進(jìn)入新階段

2012年11月，黨的十八大報(bào)告重申要更好發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用，修訂頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》并開(kāi)展專項(xiàng)檢查;2013年6月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央紀(jì)委中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡視工作的意見(jiàn)》和《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》;黨中央在2015、2017年兩次對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》進(jìn)行修訂;黨的十九大《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》修改案把巡視制度單列為一條，增加了市縣黨委建立巡察制度的要求;《中央巡視工作規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）的出臺(tái)，釋放了從嚴(yán)治黨一刻不停歇的強(qiáng)烈信號(hào)。

可以看出，隨著中國(guó)革命、建設(shè)和改革形勢(shì)的變化，巡視制度隨之確立、發(fā)展并逐步完善。

二、從嚴(yán)治黨是黨內(nèi)巡視制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

（一）從嚴(yán)治黨是黨內(nèi)巡視制度演變的邏輯起點(diǎn)

新民主主義革命時(shí)期，黨處于秘密狀態(tài)和革命戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，巡視制度是發(fā)展組織力量、實(shí)現(xiàn)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保黨的路線方針政策得到貫徹執(zhí)行的需要。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后不久，隨著黨員數(shù)量的增加，各地黨組織紛紛建立。為了加強(qiáng)黨對(duì)地方各級(jí)組織的指導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)創(chuàng)了黨內(nèi)巡視工作。大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨處于生死存亡的危急時(shí)刻，黨的隊(duì)伍出現(xiàn)了思想混亂和組織渙散的狀況，巡視制度對(duì)于從黨員群眾中提拔干部、恢復(fù)和整頓黨的組織發(fā)揮了重要作用。

新中國(guó)成立后，百?gòu)U待興。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，政治清廉，腐敗問(wèn)題被控制在較低限度內(nèi)，黨內(nèi)巡視制度暫時(shí)擱置。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，世情國(guó)情黨情發(fā)生明顯變化，長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。一些黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不起考驗(yàn)，以權(quán)謀私，貪污腐敗，成為黨內(nèi)亟待解決的問(wèn)題。深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，迫切需要恢復(fù)和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十八大以來(lái)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)十分嚴(yán)峻復(fù)雜。必須標(biāo)本兼治，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，把巡視制度打造成治黨治國(guó)利器，納入全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局中來(lái)?？梢?jiàn)，無(wú)論是革命年代、建設(shè)時(shí)期，還是改革開(kāi)放新時(shí)期，巡視制度適應(yīng)、服從和服務(wù)于黨在各個(gè)時(shí)期工作重心，其變化是有規(guī)律可循的。從黨內(nèi)巡視制度演變的邏輯起點(diǎn)看，巡視制度作為執(zhí)政黨建設(shè)的重要組成部分，出發(fā)點(diǎn)都是為了管黨治黨。

（二）黨內(nèi)巡視制度成為從嚴(yán)治黨的有力抓手

從嚴(yán)治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的建設(shè)的基本方針和根本要求。黨內(nèi)巡視制度成為不同歷史時(shí)期從嚴(yán)治黨的重要舉措。中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，特派員工作主要是與各地黨組織建立聯(lián)系，傳達(dá)黨中央的指示，同時(shí)向黨中央?yún)R報(bào)下級(jí)黨組織的情況。大革命失敗后，中央派巡視員指導(dǎo)各級(jí)黨組織的恢復(fù)和重建工作。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)初期，各級(jí)巡視員深入基層支部，重點(diǎn)解決黨的干部嚴(yán)重不足的問(wèn)題。根據(jù)革命形勢(shì)的變化，黨中央著力從思想上、組織上管黨治黨，加強(qiáng)了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為新民主主義革命的勝利提供了強(qiáng)有力的組織制度保障。改革開(kāi)放以來(lái)，巡視制度聚焦黨內(nèi)監(jiān)督功能，成為從嚴(yán)治黨的一把利劍。在加強(qiáng)思想、組織、作風(fēng)三大建設(shè)的基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告用“紀(jì)律建設(shè)”替代“反腐倡廉建設(shè)”，提出“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”，將制度建設(shè)貫穿于黨的其他五大建設(shè)之中。這樣，黨的建設(shè)系統(tǒng)工程涵蓋了政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，制度建設(shè)貫穿其中。巡視制度通過(guò)黨內(nèi)自上而下的自我監(jiān)督，為統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

首先，巡視制度加強(qiáng)了黨的政治建設(shè)。黨的十九大報(bào)告提出了深化政治巡視的新要求。雖然政治建設(shè)提出的時(shí)間較晚，但是，其他幾個(gè)方面的建設(shè)一直以來(lái)都是圍繞黨的政治建設(shè)，服務(wù)于黨的政治建設(shè)的。黨的十八大以來(lái)，準(zhǔn)確定位政治巡視，聚焦全面從嚴(yán)治黨，在巡視實(shí)踐中對(duì)地方進(jìn)行政治體檢，通過(guò)政治巡察，不斷發(fā)現(xiàn)并解決基層黨組織軟弱渙散、對(duì)于中央政策貫徹執(zhí)行不力、政治生活不嚴(yán)肅、黨內(nèi)組織不健全等問(wèn)題，提升了黨員的政治覺(jué)悟，增強(qiáng)了基層黨組織的凝聚力、向心力。

其次，巡視制度通過(guò)發(fā)現(xiàn)和處理黨內(nèi)的違法違紀(jì)現(xiàn)象，有力推動(dòng)了黨的思想、組織、紀(jì)律和作風(fēng)建設(shè)，凈化了黨內(nèi)生態(tài)環(huán)境。中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的中管干部中，一半以上的線索來(lái)自巡視，揭露了山西塌方式腐敗案等大案要案，僅2017年就有39名省部級(jí)以上高官落馬。中央堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問(wèn)題。嚴(yán)查基層干部違紀(jì)違法行為，嚴(yán)查黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”，嚴(yán)查“村霸”、宗族惡勢(shì)力和黃賭毒背后的腐敗行為。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：黨的十九大以來(lái)，截至2018年11月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查處涉黑涉惡腐敗和“保護(hù)傘”問(wèn)題11 829起，給予黨紀(jì)政務(wù)處分8 288人，移送司法機(jī)關(guān)1 649人。全國(guó)共查處群眾身邊腐敗和作風(fēng)問(wèn)題案件23.87萬(wàn)個(gè)，處理31.60萬(wàn)人，形成強(qiáng)大的震懾力和威懾力。

最后，巡視制度有力推動(dòng)了黨的制度建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，中央共組織開(kāi)展12輪巡視，覆蓋277個(gè)單位黨組織，各省區(qū)市黨委共組織巡視了8362個(gè)黨組織，中央軍委組織開(kāi)展13批次巡視，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，巡視工作在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期全覆蓋[4]。一是創(chuàng)新體制機(jī)制和方式方法。對(duì)巡視組織采取“三個(gè)不固定”，巡視組組長(zhǎng)一次一任命，把常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視配合起來(lái)，創(chuàng)新了“一帶N”巡視方式。二是聚焦主要問(wèn)題。從以“黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)”為工作重點(diǎn)，圍繞“四個(gè)著力”，緊扣“六大紀(jì)律”，提出政治巡視，巡視制度逐步實(shí)現(xiàn)管黨治黨標(biāo)本兼治。三是加強(qiáng)制度建設(shè)。以黨章為基本遵循，搭建起以巡視工作條例為主體、以配套制度為支撐的巡視制度體系，為依法依規(guī)巡視扎牢了制度籠子。黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新，推動(dòng)了從嚴(yán)治黨的機(jī)制創(chuàng)新，在從嚴(yán)治黨方面發(fā)揮了重要的支撐作用。

三、進(jìn)一步完善黨內(nèi)巡視制度，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨

（一）準(zhǔn)確把握巡視制度的功能定位

對(duì)于巡視制度的功能定位，既不能泛化，也不能簡(jiǎn)單化。如果認(rèn)為巡視制度無(wú)所不包，無(wú)所不管，就會(huì)使巡視制度難以聚焦主要問(wèn)題，威力大減;如果僅僅把巡視等同于反腐，就有可能忽略或放任了政治問(wèn)題，也難以達(dá)到從嚴(yán)治黨的要求。黨的十九大將巡視定位為政治巡視，是在反腐取得顯著成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步功能升級(jí)，不能理解為不反腐了。全面從嚴(yán)治黨背景下，政治巡視與反腐敗息息相關(guān)。表面上看，絕大多數(shù)腐敗問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)則是政治問(wèn)題。腐敗問(wèn)題與政治問(wèn)題往往相伴而生，貪官墮落的一個(gè)根本原因就是政治上不過(guò)關(guān)，黨員意識(shí)淡薄，喪失了作為一名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的基本政治立場(chǎng)。因此，全面從嚴(yán)治黨，腐敗要反，政治意識(shí)、政治紀(jì)律、政治規(guī)矩更要監(jiān)管。

（二）以改革為動(dòng)力，推進(jìn)巡視制度創(chuàng)新

對(duì)巡視組的監(jiān)督要落實(shí)。巡視組擔(dān)負(fù)著代表上級(jí)黨組織監(jiān)督下級(jí)黨組織進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的重任，然而，監(jiān)督巡視組權(quán)力的使用是巡視制度中的一個(gè)薄弱點(diǎn)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》中這方面的規(guī)定相對(duì)寬泛，可操作性不強(qiáng)。為了提高巡視監(jiān)督的公信力，要加強(qiáng)對(duì)巡視組自身的監(jiān)督。巡視組人員的選拔除了工作能力、年齡結(jié)構(gòu)外，更要突出廉潔、忠實(shí)可靠、嚴(yán)守黨的秘密等政治素質(zhì);在監(jiān)督方式上，巡視組除了接受巡視領(lǐng)導(dǎo)小組的組織監(jiān)督外，還應(yīng)接受廣大黨員、干部和人民群眾的監(jiān)督;發(fā)揮新媒體平臺(tái)的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，暢通民眾參與監(jiān)督渠道，落實(shí)對(duì)巡視組自身的監(jiān)督。

巡視經(jīng)費(fèi)的保障要到位。經(jīng)費(fèi)是順利開(kāi)展工作的基礎(chǔ)，獨(dú)立而穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障是巡視組正常開(kāi)展工作的必要前提，在現(xiàn)行相關(guān)文件中，沒(méi)有涉及巡視經(jīng)費(fèi)如何保障的問(wèn)題。實(shí)踐中基本上由被巡視地區(qū)或單位負(fù)擔(dān)巡視工作經(jīng)費(fèi)，在制度上為潛在的權(quán)力交易提供了可能。因而，巡視組的工作經(jīng)費(fèi)必須由上級(jí)財(cái)政預(yù)算全額提供，確保有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，并在規(guī)章條例中確定下來(lái)。

巡視成果運(yùn)用要強(qiáng)化。巡視成果的運(yùn)用轉(zhuǎn)化關(guān)系到巡視制度的成效。巡視小組推動(dòng)成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的動(dòng)力不足，被巡視單位主動(dòng)整改的壓力也不大，一定程度上存在“重巡視、輕整改”的片面認(rèn)識(shí)。隨著巡視工作的逐步深入，需要對(duì)巡視成果運(yùn)用的啟動(dòng)方式、轉(zhuǎn)化程序和保障機(jī)制做出系統(tǒng)安排。抓好監(jiān)督整改工作這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格整改時(shí)限，建立健全整改評(píng)估機(jī)制，聯(lián)通巡視制度的最后一公里。

（三）提升巡視工作質(zhì)量，注重監(jiān)督實(shí)效

建立巡視工作績(jī)效評(píng)估體系。建立巡視工作績(jī)效評(píng)估體系要從效率與效益兩個(gè)方面著手。評(píng)估巡視工作效率包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索的效率、巡視成果運(yùn)用效率、促進(jìn)整改的效率以及整個(gè)巡視工作的效率，只有提高巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與反映問(wèn)題的效率，才能更好地發(fā)揮巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的監(jiān)督作用;評(píng)估巡視工作效益是指巡視工作的效果與影響，既包括在黨內(nèi)產(chǎn)生的效果和影響，也包括社會(huì)影響。巡視工作績(jī)效評(píng)估體系要把效率和效益統(tǒng)籌起來(lái)，設(shè)置科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)，充分反映巡視工作的實(shí)效性，以不斷提升巡視監(jiān)督質(zhì)量。

完善巡視工作方式方法。要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，在現(xiàn)有常規(guī)方式方法的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)靈活性和針對(duì)性。特別是政治巡視，將“明察”與“暗訪”相結(jié)合，通過(guò)不定期巡視，多次巡視甚至是多小組配合巡視，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、反貪、信訪等相關(guān)部門(mén)、單位的聯(lián)系與合作，積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索?？傊?，必須結(jié)合新情況、新問(wèn)題，不斷進(jìn)行巡視制度創(chuàng)新，才能將巡視制度打造成全面從嚴(yán)治黨的一把“利劍”。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央文件選集：第1冊(cè)[M].北京：中共中央黨校出版社，1989.

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收稿日期：2019-06-19

基金項(xiàng)目：北京市教育委員會(huì)社科計(jì)劃項(xiàng)目：《從嚴(yán)治黨視閾下的黨內(nèi)巡視制度研究》（SM201611417010）

作者簡(jiǎn)介：王桂芝（1971-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，副教授，從事中國(guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐研究;張麗嫣（1993-），女，貴州黎平人，碩士研究生，從事馬克思主義中國(guó)化研究。