縣級政府權(quán)力清單制度的深層運行邏輯：結(jié)構(gòu)—功能主義視角

王杰 劉偉忠

〔摘要〕政府權(quán)力清單制度是一個由若干制度要素有機整合而成的制度系統(tǒng)。在縣一級，權(quán)力清單制度統(tǒng)攝著動態(tài)調(diào)適的清單內(nèi)容、控權(quán)導(dǎo)向的行政程序、內(nèi)外互補的督促機制和府際協(xié)同的制度體系等若干運行結(jié)構(gòu)。權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)是運行機制嵌入靜態(tài)制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，在縣級治理中主要發(fā)揮著邊界性、服務(wù)性、合作性和公民導(dǎo)向性的功能?？h級政府權(quán)力清單制度運行要以權(quán)責(zé)一體的制度文本為配權(quán)依據(jù)，以多元合作的實施網(wǎng)絡(luò)為用權(quán)載體，以“以民眾為中心”的運行規(guī)則為督權(quán)保障，進(jìn)而實現(xiàn)制度功能的有效發(fā)揮。

〔關(guān)鍵詞〕縣級政府;權(quán)力清單制度;縣域治理;結(jié)構(gòu)-功能主義

〔中圖分類號〕D67〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）01-0108-09

一、研究問題與理論工具

黨的十九大報告指出，深化機構(gòu)和行政體制改革，必須“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”〔1〕?？h域是我國最基本的治理單元，其上接“天線”，下接“地氣”，是聯(lián)通國家與社會、城市與鄉(xiāng)村、權(quán)力與權(quán)利之間的重要“接點”〔2〕。縣級政府在深化“放管服”改革和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的特殊定位，對縣級政府明確自身職責(zé)邊界、全面推進(jìn)依法行政提出了更高要求。自政府權(quán)力清單制度被黨的十八屆三中全會提出以來，我國各級各地政府紛紛加入行政權(quán)力的梳理清理“浪潮”，陸續(xù)曬出本級政府及各組成部門的權(quán)力清單。根據(jù)我國2015年3月發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》）之規(guī)定，縣級政府已于2016年年底前完成了各職能部門和依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的權(quán)力清單公布工作，為規(guī)范縣級行政權(quán)力運行、構(gòu)建“以人民為中心”的縣域治理體系注入了強大動能。

制度的生命力在于實施，如何在縣級層面貫徹好中央這一頂層設(shè)計，是實現(xiàn)權(quán)力清單制度整體運行效能的重要基石。著名制度經(jīng)濟學(xué)者諾斯在對制度的定義中著重將“制度的實施”作為理解制度內(nèi)涵的重要方面，因為“實施的特性在很大程度上決定著制度績效的高低” 〔3〕。辛鳴從系統(tǒng)論視角將制度解構(gòu)為制度規(guī)則、制度對象、制度理念和制度載體等要素，制度實施效能源于各要素的互動和配合。〔4〕權(quán)力清單制度在縣級層面的推行，是制度環(huán)境各要素相互作用和博弈互動的過程，這一過程暗含著制度運行的邏輯及其結(jié)構(gòu)與功能間的統(tǒng)一關(guān)系。如何理解并厘清這一運行邏輯及結(jié)構(gòu)功能間的關(guān)系，是避免權(quán)力清單制度在縣域推行中出現(xiàn)阻滯、混亂現(xiàn)象，實現(xiàn)制度良性運行并取得預(yù)期成效的重要基礎(chǔ)。

理論界對事物結(jié)構(gòu)與功能的探討，始終繞不開帕森斯、默頓和阿爾蒙德等結(jié)構(gòu)-功能主義學(xué)者。帕森斯的結(jié)構(gòu)-功能主義著眼于系統(tǒng)的有機與整一，注重整體和部分以及作為部分的結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)之間的功能結(jié)合關(guān)系，并指出任何一個社會系統(tǒng)都是由有機體系統(tǒng)、人格系統(tǒng)、社會系統(tǒng)和文化系統(tǒng)等四個子系統(tǒng)構(gòu)成，這些子系統(tǒng)分別承擔(dān)著適應(yīng)（Adaptation）、目標(biāo)達(dá)成（Goal attainment）、整合（Integration）和潛在模式維系（Latent pattern maintenance）等四項基本的功能（AGIL），在各子系統(tǒng)之下又繼續(xù)分化為前述四類子系統(tǒng)并承擔(dān)相應(yīng)的AGIL功能。當(dāng)社會系統(tǒng)或子系統(tǒng)中的某一結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，系統(tǒng)功能的性質(zhì)或大小也將發(fā)生改變，經(jīng)過自我調(diào)節(jié)和整合，它又會達(dá)到一種新的平衡，可見社會系統(tǒng)始終處于一種動態(tài)調(diào)適和自我均衡的樣態(tài)之中，使社會秩序得以結(jié)構(gòu)化并趨向穩(wěn)定〔5〕。默頓在揚棄帕氏理論的基礎(chǔ)上，提出了“顯功能與潛功能”“正功能與負(fù)功能”，以及功能選擇、功能對等與功能替代等概念〔6〕。結(jié)構(gòu)功能分析不但要根據(jù)功能的性質(zhì)與特征來考察社會事項，還應(yīng)注意判別所分析系統(tǒng)對象的性質(zhì)與界限，主張采用中層理論對社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與其功能加以分析。阿爾蒙德提出了政治系統(tǒng)分析的結(jié)構(gòu)-功能主義路徑，認(rèn)為體系、過程和政策是政治系統(tǒng)的基本構(gòu)成，它們分別承擔(dān)政治社會化與政治交流、利益表達(dá)與政策制定、政策輸出與政策反饋等功能〔7〕，主張從均衡并整合的視角看待政治生活，政治體系中的各個部分互相作用、彼此關(guān)聯(lián)，共同維持社會政治的秩序和穩(wěn)定。結(jié)構(gòu)-功能主義著眼于系統(tǒng)的均衡和穩(wěn)定，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能互適視角展開了方法論層面的討論。本文借助結(jié)構(gòu)-功能主義基本觀點對縣級政府權(quán)力清單制度進(jìn)行解構(gòu)，展示動態(tài)情境下權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)、功能指向及其實施條件，為全面把握權(quán)力清單制度在縣級層面的運作邏輯，進(jìn)而不斷加強制度實施提供可行思路。

二、縣級政府權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)

學(xué)界通常認(rèn)為，制度是一系列辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則的統(tǒng)稱，從完整意義上講，制度也是一個系統(tǒng)，是一種由多種結(jié)構(gòu)要素構(gòu)成的有機整體。史密斯的政策執(zhí)行過程理論指出了政策或制度的執(zhí)行效能不僅需要各靜態(tài)結(jié)構(gòu)的聯(lián)結(jié)互動，更離不開制度實施過程中各類動態(tài)機制的配合與共同生產(chǎn)。權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)作為一種動態(tài)的制度構(gòu)成，是運行機制嵌入制度結(jié)構(gòu)并與之有機結(jié)合的產(chǎn)物，它們是理解制度功能及運行邏輯的重要起點?？h級政府權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)不僅具備權(quán)力清單制度的一般特征，還具有區(qū)別于其他層級的獨特屬性。

（一）動態(tài)調(diào)適的清單內(nèi)容

政府權(quán)力清單制度是為有效規(guī)范政府行為所作的重要改革舉措，縣級部門通過權(quán)力的梳理和清理，能夠顯著增強對自身權(quán)力“底數(shù)”的認(rèn)知，逐步厘清行為邊界，提升縣域治理有效性。《意見》不僅規(guī)定了權(quán)力清單制度建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)容、范圍和程序等，還要求建立與之相配套的清單動態(tài)管理機制，以實現(xiàn)職權(quán)內(nèi)容的適時適度調(diào)整。建立權(quán)力清單制度的動態(tài)管理機制，不僅因為權(quán)力清單依法而制，在內(nèi)容上要與法律法規(guī)的立改廢釋保持一致，還因清單內(nèi)容在一定程度上要與經(jīng)濟社會發(fā)展需要和民眾利益訴求相契合，同時還要根據(jù)技術(shù)發(fā)展成果作相應(yīng)改進(jìn)。如，移動互聯(lián)技術(shù)使各項實體政務(wù)逐步實現(xiàn)掌上辦理，大數(shù)據(jù)與算法革命已經(jīng)成為公安部門打擊各類違法犯罪行為不可或缺的“幫手”，而政務(wù)微博、微信等社交媒體也在不斷取代傳統(tǒng)紙質(zhì)媒介，成為各級政府信息公開的主要陣地。

可見，對權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行動態(tài)管理是完善縣級政府職權(quán)體系的重要手段，是實現(xiàn)權(quán)力運行有序且有效的必要前提。一方面，權(quán)力清單制度的動態(tài)調(diào)整機制能夠使縣級各部門保留的權(quán)力及其運行流程都能符合法律法規(guī)的要求，符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和民眾的期盼，進(jìn)而逐步厘清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，推動縣域“放管服”改革邁向縱深。另一方面，行政職權(quán)的調(diào)整更新還有助于社會公眾準(zhǔn)確了解各部門職權(quán)內(nèi)容，使群眾辦事少跑腿，提升政務(wù)服務(wù)滿意度，增強政府公信力。此外，我國法律法規(guī)的穩(wěn)定性及其廢改程序的復(fù)雜性，使得很多已經(jīng)和時代發(fā)展與民眾需求不相適應(yīng)的法律法規(guī)未能得到及時修改或廢止，而權(quán)力清單的梳理不可避免會涉及到行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)的增減、強化等權(quán)力的重新配置〔8〕，進(jìn)而倒逼法律法規(guī)的立改廢釋，不斷完善我國法律法規(guī)體系。

（二）控權(quán)導(dǎo)向的行政程序

行政程序是對行政行為方式、時限、順序等行政過程的系統(tǒng)性規(guī)定，是保障行政權(quán)合法合理運行的制度性保障。無論是哪一層級政府出臺的權(quán)力清單，都包含兩個最基本的內(nèi)容：一是政府各部門的職權(quán)目錄。主要包括事項名稱、權(quán)力行使主體、法律依據(jù)、監(jiān)督救濟方式等內(nèi)容，從靜態(tài)角度說明了權(quán)力的基本屬性，公開了權(quán)力運行的范圍和監(jiān)督方式。這相當(dāng)于給各部門行為空間畫了一個圈，圈內(nèi)是政府治理的范疇，而圈外則屬于社會自治、市場自主調(diào)節(jié)的事務(wù)，強化了“法無授權(quán)不可為”的基本行政原則，有助于進(jìn)一步明晰政府與社會、政府與市場的邊界問題。二是附加在各職權(quán)事項上的權(quán)力運行流程圖。權(quán)力運行流程圖是行政程序和民眾辦事指南的有機結(jié)合，它使政府行為的方式、時限和順序變得可視且可預(yù)期。一方面，繪制權(quán)力運行流程圖有助于各部門進(jìn)一步加強對自身權(quán)力邊界的了解，明確權(quán)力運行的條件和程序，行政人員只需“按圖索驥”就可避免權(quán)力被隨意和無序運用;另一方面，權(quán)力運行流程圖還提供了民眾辦事的行動指南，告知民眾辦事地點、辦理時限和材料要求等，不僅有助于提高政府辦事效率，更能大大節(jié)省社會和市場的交易成本，實現(xiàn)更廣范圍的“最多跑一次”。

從縣域看，縣級政府直接向基層群眾提供管理和服務(wù)，其行政過程之表現(xiàn)將直接影響縣域民眾對公權(quán)力的態(tài)度和對政務(wù)服務(wù)的滿意度?，F(xiàn)階段，我國基層政府尤其是縣級政府公務(wù)員依法行政水平還不夠高〔9〕，行政行為的規(guī)范度相對較低，嚴(yán)重牽制著縣域法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程，可見規(guī)范縣級政府履職行為勢在必行。黨的十八屆三中全會后，權(quán)力清單制度在我國迅速推展，清單公布的權(quán)力運行流程圖給權(quán)力運作設(shè)定了程序軌道，限制各部門自由裁量空間，使行政行為逐步合法且合理，對規(guī)范縣級行政行為起到了立竿見影的預(yù)期效果。

（三）內(nèi)外互補的督促機制

權(quán)力監(jiān)督是國家理論的核心議題之一，權(quán)力的天然擴張性和易腐敗性，使得古今中外理論界與實務(wù)界都不曾停止對如何限制權(quán)力問題的討論。黨的十八大以來，我國在反腐敗斗爭中陸續(xù)處理了一大批“老虎”和“蒼蠅”，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，然而大量基層官員特別是縣一級官員卻誤讀了這種反腐形勢，在工作上安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，生怕觸犯規(guī)則被問責(zé)，逐步滋生“為官不為”現(xiàn)象。因而，如何有效規(guī)避權(quán)力亂作為的“顯性”問題和行政不作為的“隱性”問題，成為縣級政府權(quán)力清單制度改革的重要指向。

我國法律從體制層面明確了兩種權(quán)力督權(quán)力量，一是包含黨委、政協(xié)、政府和司法等在內(nèi)的公權(quán)力機關(guān)的體制內(nèi)監(jiān)督，也即同體監(jiān)督;二是包含媒體、社會組織和普通民眾等在內(nèi)的體制外監(jiān)督，也即異體監(jiān)督。孟德斯鳩曾指出一切擁有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力，并認(rèn)為最好的控權(quán)思路在于以權(quán)力制約權(quán)力。然而縣級各部門傾向于在自身利益最大化的邏輯指引下與其他公權(quán)力部門“達(dá)成一致”，弱化相互之間的監(jiān)督關(guān)系，使得職權(quán)濫用和行政不作為現(xiàn)象一定程度上并存于縣級部門的日常履職過程，不僅侵害民眾權(quán)益，還會降低政府工作效能，損害政府公信力。同時，我國縣域尚未形成強有力的監(jiān)督氛圍，監(jiān)督政府的民間力量還較為弱小，尚不構(gòu)成震懾性的監(jiān)督力量，其更多時候只能發(fā)揮提供監(jiān)督信息的配合作用。

不難理解，同體監(jiān)督惰性和異體監(jiān)督乏力是權(quán)力扭曲或行政不作為的直接誘因，但職權(quán)內(nèi)容不明與權(quán)力邊界不清才是其根源所在?？h級政府通過公布各部門法定職權(quán)及其權(quán)力運行流程，不僅讓公眾了解到各部門權(quán)力內(nèi)容和辦事范圍，也令各部門進(jìn)一步明確相互間的職權(quán)邊界，使得執(zhí)法用權(quán)行為被置于一個透明的籠子，既便于監(jiān)督，也使行政問責(zé)比以往都更精確和可操作化。在此意義上，不論同體監(jiān)督抑或異體監(jiān)督，都被賦予了更大作用空間和監(jiān)督效力，倒逼縣級各部門主動履職，努力回應(yīng)縣域民眾對美好生活的向往。

（四）府際協(xié)同的制度體系

行政權(quán)力運行過程時刻都受到行政環(huán)境中其他因素的影響，在縣級治理場域下，行政權(quán)力的規(guī)范行使不僅離不開本部門權(quán)力清單制度的作用，府際權(quán)力清單制度的作用也是不容忽視的。府際權(quán)力清單制度主要涉及縱向的上級省市部門和下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的權(quán)力清單，及橫向上縣級各部門的權(quán)力清單，它們互為印證、上下銜接，形成了規(guī)范縣級政府權(quán)力運行的府際協(xié)同力量。我國法律法規(guī)賦予縣級政府大量的基層治理權(quán)限，然而權(quán)威體制下治理資源的“向上集中”，造成下級特別是縣級政府“權(quán)小事多”〔10〕，加之部門間“避責(zé)逐利”傾向引發(fā)的推諉扯皮和多頭管理等現(xiàn)象，共同造成了縣域治理能力不足的窘境。權(quán)力清單制度帶來的不僅是府際間的簡單放權(quán)和接權(quán)，它還涉及權(quán)力、資源、責(zé)任、人員等內(nèi)容在不同層級和不同部門之間的重新配置，實質(zhì)是權(quán)責(zé)關(guān)系在行政系統(tǒng)內(nèi)外的調(diào)整過程。

首先，權(quán)力清單制度對行政職權(quán)的條目化梳理和流程性規(guī)定，規(guī)范了上級行為，對上級政府的“向下掠奪”形成有效阻隔。同時，上級機關(guān)的權(quán)力梳理過程還能大大釋放依法應(yīng)屬于縣級的權(quán)力事項，實現(xiàn)了權(quán)力的下移和回歸，為“強縣擴權(quán)”，調(diào)動縣域治理的創(chuàng)造性和主動性奠定制度基礎(chǔ)。其次，從下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街辦角度看，縣級政府的理性邏輯在科層體制下的行為選擇必然是將大量難以落實或收益較低的職權(quán)事項交由下級機關(guān)去執(zhí)行。而在權(quán)力清單編制過程中，縣級政府逐步收回了曾在避責(zé)動機下下放基層的事權(quán)，在精簡優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小微”權(quán)力的同時，逐步完善縣級部門的職權(quán)內(nèi)容，逐步營造更加寬松便捷的營商環(huán)境。再次，在應(yīng)對部門間職能交叉、推諉扯皮問題上，權(quán)力清單制度以特定的社會管理或服務(wù)事項為中心，著眼于部門關(guān)系的明晰化〔11〕，對依附其上的權(quán)力內(nèi)容予以細(xì)分，明確主辦部門和協(xié)辦部門之間的行動邊界與職責(zé)要求，避免“橫向擠占”，增強部門協(xié)同，不斷提升制度運行效能。

三、縣級政府權(quán)力清單制度的功能指向

縣級政府權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)是制度功能生成的重要根源，從具體實踐看，縣級政府權(quán)力清單制度在縣域治理中主要承擔(dān)了以下幾項功能。

（一）邊界性功能

明確政府各部門的職責(zé)權(quán)限及其行動范圍，是實現(xiàn)有效治理的基本前提?？h級政府權(quán)力清單制度從清權(quán)、確權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等層面，梳理了各部門職權(quán)范圍、行動方式和運行流程，逐步厘清政府與社會、政府與市場以及各部門之間的行為邊界。

其一，厘清政府與社會的邊界。行政權(quán)力及時退出社會自治領(lǐng)域是實現(xiàn)社會有效治理的必然之路?？h級各部門在依法梳理自身權(quán)力清單過程中，積極踐行“法無規(guī)定不可為”理念，清理了大批不該管也管不好的社會事項，并將其中的部分事務(wù)下放給社區(qū)和社會組織，放松對社會的過多管制。這為縣級政府回歸元治理角色提供了條件，逐步將職能重心轉(zhuǎn)移到民生兜底和公共服務(wù)上來，從而進(jìn)一步明確了政府與社會間的邊界。其二，厘清政府與市場的邊界。黨的十八屆三中全會提出經(jīng)濟體制改革的核心在于正確處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在權(quán)力清單制定過程中，縣級政府對有關(guān)部門的經(jīng)濟管理權(quán)限進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，廣泛廢除了妨礙縣域統(tǒng)一市場和公平競爭的各項做法，避免和克服自身的缺位、越位和錯位。同時還將權(quán)力清單與負(fù)面清單建設(shè)相對接，實現(xiàn)了市場主體的“法無禁止即自由”，大大激發(fā)了各類市場主體的創(chuàng)新活力，為營造良好縣域市場環(huán)境提供了制度保障。其三，厘清政府部門之間的邊界。改革開放以來，我國歷次機構(gòu)改革雖均著眼于理順和轉(zhuǎn)變政府職能，但職能交叉問題都未得到妥善解決，縣域行政執(zhí)法中的多頭管理和推諉扯皮現(xiàn)象還在一定程度上存在著。對此，各部門通過行政實體法律的梳理，能夠不斷鎖定本部門權(quán)力的依據(jù)、對象和范圍，而通過行政程序法律的梳理，又能逐步厘清權(quán)力行使的方式、時限和流程，從而不斷增強公務(wù)員的職權(quán)認(rèn)知，推動縣級各部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，減少行政執(zhí)法中越位和錯位的可能。

（二）服務(wù)性功能

轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政改革的基本目標(biāo)。本質(zhì)上看，政府職能不僅包括政府“應(yīng)當(dāng)做什么”的靜態(tài)框架性界定，還包括政府“應(yīng)當(dāng)怎樣做”的動態(tài)程序性限定，是實現(xiàn)政府有效治理的目標(biāo)和手段的統(tǒng)一。經(jīng)過持續(xù)不斷的體制改革和職能調(diào)整，我國包括縣級政府在內(nèi)的各級政府的職能結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，在職能內(nèi)容上已基本告別以管制為主的行政管理時代，并逐步向以服務(wù)為主的服務(wù)型政府過渡，一定程度上實現(xiàn)了從管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前縣級政府雖然在職能內(nèi)容上逐步摒棄管制性的社會管理條款，職能結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷回應(yīng)民眾需求和市場需要，但在具體履職過程中依然存在管制思維和管制方式，不利于群眾獲得感和對政府工作滿意度的提升。權(quán)力清單制度的出臺，實現(xiàn)了職能履行和權(quán)力運行的清單化部署，大大減少了社會管理和民眾辦事過程中的行政強制和“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”等官僚主義作風(fēng)，推動了縣級政府職能內(nèi)容及其運行的服務(wù)性轉(zhuǎn)換，加速各部門職能由以管理為主向以服務(wù)為主的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。一方面，從服務(wù)內(nèi)容看，縣級政府在權(quán)力清單制定過程中，依法清理了大批失效且不符合社會發(fā)展需要的行政職權(quán)，減少對民眾權(quán)益的損害。同時，通過職權(quán)分類明晰服務(wù)事項，有助于各部門牢記公共服務(wù)使命，強化公共服務(wù)職責(zé)履行。另一方面，從服務(wù)過程看，權(quán)力清單公開各部門職權(quán)內(nèi)容和權(quán)力運行流程，為民眾辦事提供參照和指南，提升辦事預(yù)期，降低辦事成本，推動“以政府為中心”真正向“以民眾為中心”轉(zhuǎn)變。在對市場主體和社會組織的管理上，強調(diào)事中事后監(jiān)管和參與式治理，將服務(wù)理念貫穿于市場監(jiān)管和社會管理的全過程，不斷深化縣域“放管服”改革，努力營造良好縣域營商環(huán)境。此外，權(quán)力的公開透明運行還將給縣級政府帶來強大的監(jiān)督壓力，迫使有關(guān)部門主動增強服務(wù)意識，提升服務(wù)水準(zhǔn)。

（三）合作性功能

在全球化和后工業(yè)化進(jìn)程中，社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性特征逐步顯現(xiàn)，人類越來越需要通過合作行動來應(yīng)對危機事件和社會風(fēng)險〔12〕。當(dāng)前，合作已成為有效治理的必要條件，且治理本身也蘊含著多方合作的邏輯，為協(xié)同行動提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實可能。一方面，包括政府在內(nèi)的組織中的個人并非無個性需求且照章辦事的絕對執(zhí)行者，他們是有著特殊利益傾向和價值偏好的“復(fù)雜人”，使得單憑政府一方已難以實現(xiàn)社會治理的高效化，必須尋求與其他主體的合作行動。另一方面，社會多元化和利益的多樣化使得縣級政府盡管擁有較為健全的職能體系，但龐大的政績指標(biāo)和考核壓力業(yè)已使縣級政府疲于奔命，從而不得不被迫改變原有“大包大攬”模式，主動吸納社會力量參與各項治理活動，在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域引入外部力量?！?3〕

理論界普遍認(rèn)為，合作行動的產(chǎn)生是出于信任和共同利益這兩個最基本的前提。黨的十八屆三中全會推行的權(quán)力清單制度，為縣域政社、政市合作奠定了信任基礎(chǔ)與共同利益基礎(chǔ)，集聚了推進(jìn)縣域治理的合作力量。一方面，權(quán)力清單制度提供了一種流程化和固定化了的權(quán)力樣貌，增強了社會對政府用權(quán)行為的心理預(yù)期，減少因權(quán)力不透明帶來的行政過程及結(jié)果的不確定性。福山曾認(rèn)為中國是一個低信任度國家，原因在于契約型信任的缺失。對此，權(quán)力清單制度還能從監(jiān)督層面推動縣級政府嚴(yán)格“依單行政”，恪守契約精神，履行信賴保護(hù)，增強民眾對政府的起點信任與過程信任〔14〕。另一方面，從合作的共同利益視角看，權(quán)力清單將散落在不同法律法規(guī)中的行政權(quán)力以清單列明并公之于眾，不僅有助于防止政府的不規(guī)范用權(quán)，還有助于社會或市場主體利用政府信息降低交易成本，創(chuàng)造有利價值，讓行政改革紅利惠及全社會。正如張康之教授所言，“當(dāng)每個人都能夠創(chuàng)造社會整合的生活方式時，社會才能夠真正成為人的社會，所有壓抑人和旨在實施對人的控制的社會設(shè)施才不會成為凌駕于人之上的力量，反而是服務(wù)于人的生活和活動的”〔15〕。

（四）公民導(dǎo)向性功能

在公共行政學(xué)誕生至今的百年發(fā)展進(jìn)程中，關(guān)于學(xué)科主導(dǎo)價值之論爭從未止步，學(xué)科范式的每一次變遷，歸根到底都是一場關(guān)于效率與公平的博弈和抉擇。效率導(dǎo)向雖能使公共管理在短期內(nèi)獲得立竿見影的效果，但其在管理主義傾向下對“理性人”假設(shè)的重視，忽視了社會公平、公正、責(zé)任與回應(yīng)等公共行政的核心價值，容易導(dǎo)致公共行政在民主治理過程中合法性的喪失。〔16〕而民主導(dǎo)向雖提倡社會治理中的民生關(guān)注和人文關(guān)懷，但對于社會完全公平的追求容易導(dǎo)致政府資源的分散，造成治理的低效，誘發(fā)新的社會矛盾?？梢?，二者對于公共行政實踐各有側(cè)重，具有極強的互補性，惟其有效平衡效率與公平，統(tǒng)合工具理性與價值理性，實現(xiàn)二者向公民導(dǎo)向的價值蛻變，才能最大程度釋放公共行政價值切換的“鐘擺”勢能，提升政府治理績效。

公民導(dǎo)向是一種以實現(xiàn)公民權(quán)利和公共利益為目標(biāo)的新治理思路，它通過回應(yīng)性的服務(wù)供給和參與式的社會管理來實現(xiàn)公民利益，倡導(dǎo)在開放、合作的情景中達(dá)成社會事務(wù)的多元共治。隨著黨的十九大報告提出“以人民為中心”的發(fā)展思想，人民滿意已成為政府績效評價的重要標(biāo)準(zhǔn)，公眾參與已成為政策出臺并順利推行的前置環(huán)節(jié)，群眾最關(guān)心最迫切的利益問題已成為政府施政計劃的主要來源。在此意義上，公民導(dǎo)向的治理理念對政府職能內(nèi)容和實施機制都提出了變革性要求，權(quán)力運行不僅要回應(yīng)社會發(fā)展和民眾需求，在程序和手段上還要體現(xiàn)合作、參與和權(quán)利的保障。

從縣域治理情境看，一邊是社會治理復(fù)雜性和不確定性的不斷增強，一邊是民眾權(quán)利意識和公民意識的逐步成長，縣域治理呼喚公民導(dǎo)向的治理變革。權(quán)力清單制度對行政職權(quán)及其運行流程的明確規(guī)定，能夠有力推動縣級政府主動履職，強化自上而下的社會管理與服務(wù)供給職責(zé)，減少政府缺位，增強群眾獲得感。同時，權(quán)力清單在公開權(quán)力信息的同時還提供了相應(yīng)的監(jiān)督反饋與溝通機制，公民不僅可以就有關(guān)部門的權(quán)力運行加以監(jiān)督，還能借此渠道及時反映自身訴求，有序參與政府治理，提升公民參與的持續(xù)性和有效性〔17〕。將溝通和反饋機制嵌入權(quán)力清單，是從服務(wù)供給和社會管理兩個層面對公民導(dǎo)向治理主張的有力回應(yīng)，不但拓展了民意表達(dá)的空間，還完善了自上而下與自下而上相結(jié)合的縣域治理結(jié)構(gòu)，推動構(gòu)建回應(yīng)性的公共服務(wù)供給模式和參與式的縣域社會管理模式。

四、縣級政府權(quán)力清單制度有效運行的條件保障

縣級政府權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)是制度功能建構(gòu)的基本前提，但結(jié)構(gòu)的完整性并不一定自動帶來制度的有效運行及預(yù)期績效的產(chǎn)生。在默頓看來，并非所有現(xiàn)存社會結(jié)構(gòu)都是功能性的，有的可能發(fā)揮著作用，有的可能并不發(fā)揮作用，或者有時其功能往往不能實現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一?，F(xiàn)實中，縣級政府權(quán)力清單制度在實踐中需要以下列條件作保障，以為制度功能發(fā)揮提供動力和支撐。

（一）配權(quán)依據(jù)：權(quán)責(zé)一體的制度文本

根據(jù)《意見》規(guī)定，權(quán)力清單在內(nèi)容上至少應(yīng)包括職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，此舉不僅意在讓民眾知道政府有哪些權(quán)力，更要讓民眾知道這些權(quán)力是用來做什么的，在權(quán)力不作為或亂作為時的監(jiān)督救濟方式是什么，實現(xiàn)政府部門“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”?？傮w上看，我國各級政府責(zé)任機制建設(shè)主要體現(xiàn)在程序性責(zé)任和實體性責(zé)任兩個方面，前者指政府“應(yīng)當(dāng)如何用權(quán)”，后者指政府“應(yīng)當(dāng)做什么”以及“未履行職權(quán)時應(yīng)承擔(dān)的不利后果”。調(diào)研顯示，各地縣級政府針對保留的行政職權(quán)均制定了相應(yīng)的責(zé)任性規(guī)定，一定程度上強化了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府職責(zé)體系建設(shè)。然而從實際運行情況看，權(quán)力清單制度對政府用權(quán)行為的規(guī)范功能并未完全體現(xiàn)，其制度文本還存在一定的“重權(quán)輕責(zé)”現(xiàn)象。

對此，縣級政府應(yīng)圍繞權(quán)責(zé)一體運行理念，采用適當(dāng)形式重構(gòu)權(quán)力清單制度內(nèi)容，合理配置各部門職責(zé)權(quán)限，為建設(shè)“一體兩面”的權(quán)力清單制度，實現(xiàn)縣級政府“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”提供要式保障。應(yīng)當(dāng)指出的是，權(quán)力清單制度文本設(shè)計應(yīng)當(dāng)是多形式取向的，縣級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身制度建設(shè)和運行實際，采用適當(dāng)?shù)闹贫刃问綄?quán)責(zé)一體理念貫徹到清單文本設(shè)計之中。一是權(quán)責(zé)融合型，即將政府職權(quán)與其責(zé)任列入同一份清單，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對應(yīng)和相稱。這種形式指明了政府權(quán)力與責(zé)任的對等性，行使職權(quán)的過程就是履行職責(zé)的過程。當(dāng)前多地縣級政府出臺的“權(quán)責(zé)清單”制度體現(xiàn)的就是這種權(quán)責(zé)融合的改革思路。二是權(quán)責(zé)分列型，即分別制定權(quán)力清單與責(zé)任清單，這種思路將政府權(quán)責(zé)適度分離，責(zé)任清單是法定的必須做的事情，而權(quán)力清單被當(dāng)成職權(quán)公開和履行職責(zé)的手段。三是責(zé)任附加型，即通過在權(quán)力清單中列明職權(quán)運行的程序性規(guī)定來達(dá)到約束權(quán)力的目的。如河南息縣對各部門行政職權(quán)規(guī)定了受理、審查、決定、送達(dá)、事后監(jiān)管等責(zé)任事項;珠海市香洲區(qū)的規(guī)定則更為詳細(xì)：事前責(zé)任、立案責(zé)任、調(diào)查取證責(zé)任、核審責(zé)任、告知責(zé)任、決定責(zé)任、送達(dá)責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任等。

（二）行權(quán)載體：多元合作的實施網(wǎng)絡(luò)

政府權(quán)力清單制度的基本運行邏輯在于，從行政機關(guān)和行政相對人雙重主體出發(fā)，通過技術(shù)上的功能集成和管理上的職能匯總〔18〕，賦予政府部門必要的程序意識和邊界意識，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的良性互動以及行政效率與社會公平的同步增進(jìn)，推動構(gòu)建更有力的政府、更有效的市場和更有為的社會。不難理解，縣級政府權(quán)力清單制度的運行過程，是一個包含縣級政府、縣域社會和縣域市場等多元主體在內(nèi)的互動過程，為推動制度的有效落實發(fā)揮各自的作用。當(dāng)前中國社會正處于急劇轉(zhuǎn)型階段，原本屬于個人和社會自主調(diào)節(jié)范疇的社會事務(wù)，因個體自律有效性的低下和社會規(guī)范功能的受限而得不到有效調(diào)整，這就給有效的法律執(zhí)行留下介入的必要?！?9〕縣級政府依法制定和發(fā)布各部門權(quán)力清單，為權(quán)力設(shè)限，是行政機關(guān)主動自我規(guī)制的重要形式。在社會執(zhí)法活動中，縣級政府應(yīng)主動對照清單規(guī)定加強自我約束，將各類執(zhí)法行為置于法律框架之下。

政府權(quán)力清單制度在縣級層面快速鋪開并得以有效運行，無疑離不開縣級各部門的積極推動，但社會機制和市場過程對于制度的整體落實也具有不可忽視的作用。從社會角度看，行政權(quán)力的公開透明有助于打破權(quán)力運行“黑箱”，增強民眾對政府過程的理解，消解社會對政府的距離感和不信任感。借助權(quán)力清單，縣域民眾可以對行政機關(guān)提供的管理和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評價，不僅能倒逼縣級政府主動規(guī)范自身行為，強化治理責(zé)任，還有助于減少政府對社會事務(wù)的過多干預(yù)，為“四社聯(lián)動”下的社會治理創(chuàng)新騰出更多空間。從市場角度看，完善的權(quán)力清單制度是打造透明“籠子”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，不僅有助于減少“有形之手”對縣域市場的過多干預(yù)，避免尋租設(shè)租現(xiàn)象，還能增強市場對政府行為的預(yù)期，提升市場穩(wěn)定性和有效性，推動縣域營商環(huán)境的逐步優(yōu)化。

（三）督權(quán)保障：以民眾為中心的運行規(guī)則

制度規(guī)則是制度運行所要遵行的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，它通過課以制度對象一定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容而使之具有相應(yīng)的約束力和強制力，確保制度功能得到有效發(fā)揮?？h級政府是公共服務(wù)的直接供給者和基層治理的直接主導(dǎo)者，其對權(quán)力邊界的把握直接形塑著國家與市場、社會間的關(guān)系。黨的十九大提出“以人民為中心”的發(fā)展思想，政府一切工作應(yīng)以民眾需求為導(dǎo)向，以民眾滿意為落腳。這就對縣級政府權(quán)力清單制度建設(shè)提出了更嚴(yán)格和更細(xì)化的要求，在制度實施中應(yīng)處處體現(xiàn)“以人民為中心”的運行理念。

首先，清單構(gòu)成要契合民眾需求。縣級政府作為基層一級政府，其職能設(shè)置相較于省市等高層政府更貼近人們的現(xiàn)實需求。民眾根據(jù)縣級各部門公布的權(quán)力清單，可以快速鎖定社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育住房等與日常生活息息相關(guān)的個人事項，以及證照辦理、資質(zhì)認(rèn)證、投資審批等與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的組織法人事項。權(quán)力清單對這些事項的規(guī)定是否具體清晰，是否通俗易懂，直接關(guān)系到清單制度的合法性和實際運行效能。其次，權(quán)力運行要更加標(biāo)準(zhǔn)化。在我國，公權(quán)力的本質(zhì)在于為人民謀幸福。政府權(quán)力除了具有管理社會的工具屬性外，還具有滿足民眾對美好生活向往的服務(wù)性特征?？h級政府是開展社會管理和提供公共服務(wù)的前沿陣地，其行為規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化是評判施政效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。縣級政府要圍繞“零距離”向社會提供管理和服務(wù)的角色建設(shè)需要，更加精準(zhǔn)具體地規(guī)定每一項權(quán)力的范圍、時限、方式、流程等，不斷提升職能履行的程序化和群眾辦事的便利化水平。再次，社會監(jiān)督要更有效力。由于公權(quán)力機關(guān)在職能設(shè)置和權(quán)力運作上具有一定的同構(gòu)性，監(jiān)督惰性較大，使得異體監(jiān)督被賦予了更大的效力期待，而現(xiàn)實中公眾和媒體又常因監(jiān)督無門或不被政府信任〔20〕，其監(jiān)督效力尚不能得到充分釋放。鑒此，縣級政府要在明確部門職權(quán)及其行為邊界的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督救濟的渠道和方式，不斷增強社會監(jiān)督效力。如將政府違法用權(quán)的問責(zé)依據(jù)寫入權(quán)力清單，或利用政務(wù)APP、政務(wù)微信等新媒體工具，方便群眾隨時隨地檢舉不規(guī)范的用權(quán)行為。

五、結(jié)語

黨的十九屆三中全會將“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，規(guī)范和約束履職行為”作為新時代黨和國家機構(gòu)改革的重要目標(biāo)?？h級政府權(quán)力清單制度突破了以往對于體制機制的單向度變革，而轉(zhuǎn)向?qū)ψ鳛樵卫斫巧恼脵?quán)行為的根本調(diào)適，是基于“以人民為中心”理念的對權(quán)力本質(zhì)和行政機制的整體革新。從結(jié)構(gòu)-功能主義視角解構(gòu)縣級政府權(quán)力清單制度，展示動態(tài)情境中權(quán)力清單制度的運行結(jié)構(gòu)、功能指向及其實施條件，能夠為全面把握權(quán)力清單制度在縣級層面的深層運作邏輯，不斷強化制度實施提供重要思路。

權(quán)力清單制度的現(xiàn)實價值不僅在于為政府設(shè)定了行為邊界，讓政府知道自己“能做什么”且“該怎樣做”，更在于其在限制和規(guī)范政府行為的同時，還給市場和社會發(fā)展創(chuàng)造了巨大發(fā)展空間。在復(fù)雜的縣域治理情境中，任何變量都處在動態(tài)變化之中。權(quán)力清單制度要順應(yīng)不斷演變的縣域治理情境，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和機制完善不斷增強制度在規(guī)范縣級政府行為、釋放社會發(fā)展活力、營造優(yōu)良營商環(huán)境上的功能，進(jìn)一步深化縣域“放管服”改革，構(gòu)建更有力的政府、更有為的社會和更有效的市場，并在三者良性互動中更好回應(yīng)縣域民眾對美好生活的向往。

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