論P(yáng)PP模式的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制

張宏亮

（陜西國(guó)浩建設(shè)工程有限公司 陜西省西安市 710059）

0 引言

隨著2014年11月29日財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》、2014年12月2日國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文件《國(guó)家發(fā)展改革委正式下發(fā)PPP項(xiàng)目指導(dǎo)意見(jiàn)和通用合同指南》和2015年4月25日六部委2015年第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》相關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，地方政府對(duì)PPP模式的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，很多地方政府把PPP模式簡(jiǎn)單理解為一種融資手段，或者過(guò)分夸大了融資功能，認(rèn)為PPP模式是解決地方政府債務(wù)壓力、解決融資難題的靈丹妙藥，這一認(rèn)識(shí)有一個(gè)誤區(qū)，如果不了解PPP模式的內(nèi)涵，可能會(huì)把PPP模式變成另一種形式的地方融資平臺(tái)公司。

1 PPP模式損害終端客戶(hù)利益的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）擬建PPP項(xiàng)目征詢(xún)監(jiān)管方、專(zhuān)家、終端用戶(hù)等的意見(jiàn)有助于發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，并在項(xiàng)目可行性研究時(shí)采取相應(yīng)的解決措施予以消除。

（2）對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面預(yù)測(cè)。重點(diǎn)是可行性研究環(huán)節(jié)中對(duì)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)，它可以使政府在大量花費(fèi)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認(rèn)識(shí)，且對(duì)于分析招商過(guò)程中社會(huì)資本是否勝任、確定合理標(biāo)底有意義。避免因?qū)κ袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不足導(dǎo)致PPP項(xiàng)目收支難以平衡導(dǎo)致破產(chǎn)，最后由政府接管提供公共服務(wù)，無(wú)形中增加了公共資源的浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致?lián)p害終端客戶(hù)利益。

（3）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目終端用戶(hù)消費(fèi)定價(jià)的市場(chǎng)調(diào)研。以不高于現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格為原則，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研的形式確定PPP模式項(xiàng)目終端客戶(hù)消費(fèi)定價(jià)。按照同類(lèi)項(xiàng)目平均社會(huì)盈利水平確定項(xiàng)目公司的合理利潤(rùn)，筆者建議市盈率在10%～15%的利潤(rùn)率較為合適，低于成本的部分由政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予投資主體相應(yīng)的土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)或政策扶持作為補(bǔ)償?shù)?；高于?guī)定市盈率部分，政府按照項(xiàng)目的衡工量值（Value For Money）原則均衡投資主體利益和公眾利益控制。從而體現(xiàn)PPP模式利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的特點(diǎn)。

（4）深度挖掘PPP模式的潛力。PPP模式中政府授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予投資主體相應(yīng)的土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)或政策扶持作為補(bǔ)償?shù)日邷p輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率；通過(guò)民營(yíng)（或國(guó)有）企業(yè)的融資、專(zhuān)業(yè)、技術(shù)、生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)與管理降低項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，提高經(jīng)濟(jì)效益，向內(nèi)挖掘利潤(rùn)空間。實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。

2 政府體制不適合經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展需求導(dǎo)致PPP模式失敗的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）縣級(jí)以上各級(jí)政府成立本級(jí)政府的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。制定與中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組相適用的各級(jí)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)，明確小組成員及其職責(zé)，落實(shí)政府體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（2）縣級(jí)以上各級(jí)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“深改組”）成員單位應(yīng)包括本級(jí)政府及所屬相關(guān)部門(mén)，任一部門(mén)選定的PPP項(xiàng)目由本部門(mén)牽頭，報(bào)深改組審核并由深改組協(xié)調(diào)本級(jí)政府的各相關(guān)部門(mén)配合牽頭部門(mén)做好協(xié)調(diào)工作。例如：交通局選定的PPP項(xiàng)目由交通局報(bào)深改組，由深改組協(xié)調(diào)發(fā)改、國(guó)土、林業(yè)、水利、電力、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)，政出一門(mén)，提高政府整體辦事效率。

3 政府及公共部門(mén)管理水平導(dǎo)致PPP模式失敗的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）提高政府及公共部門(mén)的平等意識(shí)及合作觀念。傳統(tǒng)的“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”和“市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用”管理模式長(zhǎng)期以來(lái)形成政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)地位，企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的輔助地位，政府和投資者地位不平等。而PPP模式需要社會(huì)資本與公共部門(mén)通過(guò)一定的合作機(jī)制形成一種伙伴式的合作關(guān)系，政府從公共產(chǎn)品的“提供者”向社會(huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”的角色轉(zhuǎn)換需要一個(gè)過(guò)程，政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，既不“越位”也不“缺位”。政府及公共部門(mén)需要盡快完成角色轉(zhuǎn)換，同時(shí)牢固樹(shù)立平等意識(shí)及合作觀念。

（2）加強(qiáng)政府對(duì)公共部門(mén)在PPP模式中的工作考核。在PPP模式中，政府的總體角色和責(zé)任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，上級(jí)政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)其授權(quán)的公共部門(mén)在PPP模式中對(duì)政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和應(yīng)用、發(fā)展規(guī)劃、組織招標(biāo)、理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等相關(guān)工作進(jìn)行考核，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)和政府在PPP項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）法律法規(guī)是PPP模式的重要保障。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上對(duì)政府及公共部門(mén)與民營(yíng)（或國(guó)有）企業(yè)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，政府及公共部門(mén)和民營(yíng)（或國(guó)有）企業(yè)作為合同主體，必須遵循相關(guān)的法律、行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，享有相關(guān)權(quán)利和履行相關(guān)義務(wù)。項(xiàng)目可行性研究、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)等各個(gè)階段都需要通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。

（4）提高政府管理水平和工作效率是PPP模式得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。

特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府及公共部門(mén)的管理水平。PPP項(xiàng)目對(duì)政府關(guān)于政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和應(yīng)用、發(fā)展規(guī)劃、組織招標(biāo)、理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等提出了很高的要求，同時(shí)對(duì)規(guī)避土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯(cuò)誤、政府要求變化、支付違約等風(fēng)險(xiǎn)也提出很高的要求。這就需要政府及公共部門(mén)在PPP項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中不斷提高管理水平。

4 PPP模式實(shí)施中投資主體的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制

（1）規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，首先要選擇有一定回報(bào)能力、運(yùn)營(yíng)中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目。如果項(xiàng)目本身現(xiàn)金流較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的長(zhǎng)期盈利模式。對(duì)于具有較強(qiáng)的社會(huì)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，即：具有較高的間接經(jīng)濟(jì)效益而直接經(jīng)濟(jì)效益較弱的項(xiàng)目，構(gòu)造盈利模式時(shí)可合理加入壟斷性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力較弱的項(xiàng)目，政府應(yīng)提供靈活的政策和有力度的激勵(lì)措施，例如：最低經(jīng)營(yíng)收入保證——為了確保項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)以固定的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)；或者在現(xiàn)金流大幅度下降時(shí)，政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；或者準(zhǔn)許項(xiàng)目公司在授權(quán)范圍之內(nèi)開(kāi)展符合公司利益的延展開(kāi)發(fā)等。

（2）規(guī)避融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式核心理念是追求資金最佳使用價(jià)值，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本，發(fā)揮公私雙方各自?xún)?yōu)勢(shì)，得到最優(yōu)的投資回報(bào)及社會(huì)公共效益，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政或者公共資源的價(jià)值最大化。所以在引進(jìn)社會(huì)資本時(shí)，對(duì)社會(huì)資本的資金擁有量要有一定的要求。一般情況下，社會(huì)資本投入的資本金不得少于PPP項(xiàng)目所需資金的30%，否則就違背了降低政府負(fù)債率的初衷；若投入的自有資金低于30%，剩余資金必須通過(guò)融資來(lái)解決，增加了項(xiàng)目負(fù)債率，從而增加了PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司必須多渠道融資，避免單一融資渠道因?yàn)槭芙鹑谑袌?chǎng)波動(dòng)影響項(xiàng)目融資。

（3）通過(guò)信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)規(guī)避社會(huì)資本不良行為。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)樾袠I(yè)不同、項(xiàng)目不同風(fēng)險(xiǎn)狀況各異，難以一一闡述，就規(guī)避社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的不良行為，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資主體或項(xiàng)目公司及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，建立信用評(píng)價(jià)體系，按照優(yōu)、良、差等級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。對(duì)嚴(yán)重違法失信行為除依法予以曝光外，還應(yīng)制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)良性發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

PPP模式不僅僅是一種融資模式，它可以使社會(huì)資本更多地參與到項(xiàng)目中，發(fā)揮政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)，這正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。PPP本身是一個(gè)意義非常廣泛的概念，所包含的范圍和內(nèi)涵很難歸納準(zhǔn)確定義，因此本文僅從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合PPP的核心內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單的風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)控制，希望本文對(duì)國(guó)家PPP模式的實(shí)踐探索提供相應(yīng)的參考。