北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程安全管理體系研究

張雪娟工程師 樊晶光教授級高工 王效寧 馬海澎教授級高工 翟文亮

(1.國家衛(wèi)生健康委職業(yè)安全衛(wèi)生研究中心，北京 102308；

2.北京新機(jī)場建設(shè)指揮部，北京 102602)

0 引言

北京大興國際機(jī)場是國家重點(diǎn)建設(shè)工程，也是超大型國際航空綜合交通樞紐，地跨京冀兩地，從建設(shè)之初，便受到了社會的廣泛關(guān)注。其建設(shè)規(guī)模整體較大，安全風(fēng)險(xiǎn)較大。參建單位上百家，施工總承包項(xiàng)目涉及房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施、公路、機(jī)電安裝等工程，專業(yè)承包項(xiàng)目涉及地基與基礎(chǔ)工程、建筑幕墻工程、橋梁工程等。同時(shí)，還涉及民航專業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目。

北京新機(jī)場建設(shè)指揮部(以下簡稱“指揮部”)作為集團(tuán)公司的派出機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)北京大興國際機(jī)場的建設(shè)工作，在安全管理人員、能力、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方面，均不能適應(yīng)建設(shè)工程安全管理的需要，其安全管理工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。為督促各參建方落實(shí)安全主體責(zé)任，及時(shí)整改安全管理中存在的問題及安全隱患，遏制生產(chǎn)安全事故的發(fā)生[1]，指揮部委托國家衛(wèi)生健康委職業(yè)安全衛(wèi)生研究中心作為第三方安全咨詢機(jī)構(gòu)，為其整體策劃安全管理體系，提供專業(yè)化的工程項(xiàng)目安全監(jiān)管服務(wù)。

安全管理體系是為了預(yù)防事故、控制風(fēng)險(xiǎn)，在組織中隱含的一種運(yùn)作機(jī)制[2]，而不僅僅是一些紙面文件和程序的結(jié)合。我國學(xué)者樊運(yùn)曉[3]指出安全管理體系在生產(chǎn)實(shí)踐中不適用的原因在于自主管理機(jī)制不充分、實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱以及全員參與程度不足。在建設(shè)方的安全管理研究方面，田林[4]等人從規(guī)范建設(shè)單位招投標(biāo)行為、完善合同文本、建設(shè)單位應(yīng)主動(dòng)參與工程施工階段的安全管理等6方面提出加強(qiáng)安全管理的措施。國內(nèi)大部分文獻(xiàn)[5-7]主要側(cè)重于總結(jié)安全管理的影響因素，或者提出建立安全管理制度、落實(shí)安全管理措施，加強(qiáng)安全監(jiān)督等措施提高施工現(xiàn)場的安全管理水平，大多停留在微觀層次，缺少宏觀方案設(shè)計(jì)。

為保證指揮部對新機(jī)場建設(shè)工程進(jìn)行有效管理，本文結(jié)合北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程特點(diǎn)，基于項(xiàng)目調(diào)研、人員訪談等手段，設(shè)計(jì)了北京新機(jī)場建設(shè)工程安全管理體系框架，創(chuàng)新安全管理模式，為實(shí)現(xiàn)新機(jī)場建設(shè)工程安全管理工作規(guī)范化，提升建設(shè)階段的安全管理水平奠定基礎(chǔ)，也為類似重大工程建設(shè)項(xiàng)目的安全管理提供借鑒。

1 安全管理體系設(shè)計(jì)原則

1.1 符合法律法規(guī)的要求

指揮部作為建設(shè)方，是項(xiàng)目建設(shè)的總協(xié)調(diào)者，處于主導(dǎo)地位，必須要明確自身的安全生產(chǎn)責(zé)任，提高內(nèi)部監(jiān)管意識。在建設(shè)過程中必須遵守相關(guān)法律法規(guī)，履行法律規(guī)定的安全主體責(zé)任。指揮部在建立安全管理體系時(shí)必須考慮《安全生產(chǎn)法》《建筑法》《消防法》等相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求，緊密結(jié)合國家、北京市及行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，保證安全管理工作有標(biāo)準(zhǔn)要求，全面落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。

1.2 堅(jiān)持“痕跡化履責(zé)”

在落實(shí)建設(shè)方安全主體責(zé)任的同時(shí)，指揮部還必須堅(jiān)持“痕跡化履責(zé)”原則，在制定安全目標(biāo)、開展安全績效考核、安全檢查、安全教育培訓(xùn)等方面，必須留存書面資料，加強(qiáng)痕跡資料的日常管理，健全檔案痕跡資料，存檔備查。這些資料能有效地證明相關(guān)責(zé)任人法定職責(zé)履行和安全管理工作完成情況，也是安全生產(chǎn)事故調(diào)查追責(zé)的重要依據(jù)。

1.3 應(yīng)用“閉環(huán)管理”的現(xiàn)代安全管理方法

PDCA管理循環(huán)是現(xiàn)代安全管理的一種有效手段，被廣泛應(yīng)用到各個(gè)行業(yè)。它著重強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)信息的及時(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性和處理環(huán)節(jié)的反饋性，最終形成安全生產(chǎn)的閉環(huán)管理[8]。新機(jī)場建設(shè)工程的安全管理工作，應(yīng)以危險(xiǎn)源的控制為重點(diǎn)，計(jì)劃(Plan)階段要分析安全隱患、制定操作規(guī)程、落實(shí)安全權(quán)責(zé)；實(shí)施(Do)階段要給出危險(xiǎn)源的防范措施；檢查(Check)階段要開展各類檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全管理中的問題；改進(jìn)(Action)階段要做好安全施工效果評估[9]。通過PDCA的全過程管理，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，預(yù)防安全生產(chǎn)事故發(fā)生。

1.4 符合新機(jī)場建設(shè)工程特點(diǎn)

新機(jī)場建設(shè)工程不僅具有建設(shè)規(guī)模大、施工周期緊、技術(shù)復(fù)雜、高空作業(yè)艱難、重型或大型機(jī)械使用多等特點(diǎn)，還具有參建單位多、管理水平參差不齊、人員流動(dòng)大、地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不同、多標(biāo)段同步施工、交叉影響大等特點(diǎn)[10]，很難預(yù)防安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。因此，指揮部安全管理體系的設(shè)計(jì)必須考慮新機(jī)場建設(shè)工程的特點(diǎn)，同時(shí)還應(yīng)結(jié)合實(shí)際管理需要，建立針對性強(qiáng)、實(shí)效性高的安全管理體系和架構(gòu)，不斷促進(jìn)指揮部的安全管控水平。

2 安全管理體系設(shè)計(jì)思路

在新機(jī)場建設(shè)工程管理中，指揮部應(yīng)積極做好各階段、各環(huán)節(jié)的安全監(jiān)督工作，準(zhǔn)確掌握各個(gè)部位的安全隱患，并采取有效的防范措施降低安全生產(chǎn)責(zé)任事故的發(fā)生幾率[11]，這也是新機(jī)場建設(shè)工程的安全生產(chǎn)總目標(biāo)。

因此，安全管理體系建設(shè)以全面貫徹落實(shí)建設(shè)單位法定職責(zé)，預(yù)防安全生產(chǎn)事故為核心內(nèi)容，以PDCA循環(huán)為中心思想，以安全風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查治理為主線，以參建各方安全生產(chǎn)績效考核為手段，以安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)為保障，對工程項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理，督促各參建單位履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

此外，通過體系建設(shè)的初始階段→策劃→實(shí)施→評估→改進(jìn)→正式運(yùn)行→策劃→實(shí)施→評估→改進(jìn)的不斷循環(huán)，實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)，改進(jìn)提高，不斷確保體系建設(shè)的合理性與適宜性。指揮部安全管理體系實(shí)施的流程圖，如圖1。

圖1 安全管理體系實(shí)施的流程圖Fig.1 The flowchart of the implementation of safety management system

3 北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程安全管理體系建設(shè)

3.1 編制 《北京新機(jī)場建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理手冊》

為了明確指揮部的安全管理組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)，保證各參建單位有統(tǒng)一的安全生產(chǎn)管理準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)新機(jī)場建設(shè)安全管理工作規(guī)范化，編制了《北京新機(jī)場建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理手冊》。該手冊作為新機(jī)場建設(shè)階段安全管理的實(shí)施導(dǎo)則，主要包括以下幾方面內(nèi)容。

3.1.1 安全管理機(jī)構(gòu)設(shè)立

為了適應(yīng)新機(jī)場建設(shè)工程安全管理的需要，指揮部成立了安全委員會(以下簡稱“安委會”)，建立了以總指揮、分管安全的領(lǐng)導(dǎo)、各部門領(lǐng)導(dǎo)以及參建單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的安全管理機(jī)構(gòu)。形成了橫向到邊、縱向到底的安全責(zé)任組織。成立了安全質(zhì)量部，負(fù)責(zé)新機(jī)場建設(shè)工程的安全管理工作；各工程部配備安全管理人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目承包單位的管理；各參建單位配備一定數(shù)量的專兼職安全管理人員，設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)，為安全管理工作提供有力的保障。

3.1.2 安全生產(chǎn)責(zé)任制建設(shè)

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級監(jiān)管、全員參與”的原則，落實(shí)“一崗雙責(zé)”安全生產(chǎn)責(zé)任制。以“逐級一把手”為核心，分崗位分系統(tǒng)履行安全職責(zé)，落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制[12]。根據(jù)安全管理主體的不同，明確不同主體的安全生產(chǎn)職責(zé)。建立健全各類人員的安全生產(chǎn)職責(zé)，主要包括：指揮部安委會主任、副主任以及各成員的安全生產(chǎn)職責(zé)；安委辦主任的安全生產(chǎn)職責(zé)；指揮部各部門(包括安全質(zhì)量部、各工程建設(shè)部、辦公室、規(guī)劃、財(cái)務(wù)等部門)負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)職責(zé)。參建單位落實(shí)指揮部各工程部門安全管理負(fù)責(zé)人與項(xiàng)目管理者簽訂安全責(zé)任協(xié)議書，并通過安全目標(biāo)進(jìn)行考核等方式，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)。

3.1.3 安全管理制度建設(shè)

安全管理制度應(yīng)與指揮部的職責(zé)相適應(yīng)，根據(jù)各類人員的安全職責(zé)，結(jié)合北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程實(shí)際情況，編制一系列的安全管理文件，作為安全管理工作的依據(jù)和指南。通過梳理《安全生產(chǎn)法》《建筑法》等19項(xiàng)相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程及重特大事故案例追責(zé)情況的梳理，篩選總結(jié)出指揮部相關(guān)職責(zé)，匯總出整體要求類、建設(shè)工程施工程序類、工程發(fā)包及合同履約安全管理類、施工現(xiàn)場管理類、事故與應(yīng)急類、資料管理類、經(jīng)費(fèi)管理類等7大類涉及到安全生產(chǎn)合同履約、各類安全資質(zhì)的審查、隱患排查、督促整改等方面的107條法定職責(zé)。制定了具有指揮部自身特點(diǎn)，包含控制程序、各類制度，以及相關(guān)附表的安全管理制度。主要包括安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控、事故隱患排查治理管理、安全生產(chǎn)績效考核管理、安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)管理、工程發(fā)包與合同履約管理、參建單位汛期施工安全管理、施工現(xiàn)場安全資料管理、安全生產(chǎn)例會等20余項(xiàng)制度。重點(diǎn)制度實(shí)施細(xì)則，是對制度所做的詳細(xì)的、具體的解釋和補(bǔ)充，具有較強(qiáng)的操作性，便于制度的落實(shí)與執(zhí)行。主要包括安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控、安全生產(chǎn)隱患排查、安全生產(chǎn)績效考核實(shí)施、事故報(bào)告與調(diào)查、安全責(zé)任書簽訂、參建單位危險(xiǎn)物品監(jiān)控管理等10項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。

3.2 安全管理體制

指揮部作為新機(jī)場建設(shè)工程的建設(shè)單位之一(最大的建設(shè)單位)，對項(xiàng)目安全管理的重視程度，決定了監(jiān)理單位、施工單位現(xiàn)場安全管理的力度[13]。因此，指揮部的參與、組織督促、控制以及決策等對新機(jī)場建設(shè)工程施工安全起著至關(guān)重要的影響[14]。新機(jī)場建設(shè)工程安全管理必須形成以指揮部為核心的主動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮控制和協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)施分層管理，根據(jù)不同的管理職能，承擔(dān)不同的安全管理責(zé)任，提高各參建方安全管理的積極性。

新機(jī)場建設(shè)工程安全管理體系實(shí)行“五級監(jiān)控”的管理機(jī)制，安全管理體制，如圖2。第一級監(jiān)控是指揮部安委會對成員實(shí)施監(jiān)控，主要通過層層簽訂安全生產(chǎn)管理責(zé)任書、召開安全生產(chǎn)會議、現(xiàn)場監(jiān)督檢查等形式，直接管理各工程項(xiàng)目的安全生產(chǎn)管理狀況。第二級是安委會職責(zé)落實(shí)機(jī)構(gòu)(質(zhì)量安全部和各工程部)對所管轄工程參建單位實(shí)行監(jiān)控、主要通過安全生產(chǎn)協(xié)議、現(xiàn)場監(jiān)督的方式。第三級是安全專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助安全質(zhì)量部和工程部負(fù)責(zé)新機(jī)場建設(shè)的安全管理工作，達(dá)到安全生產(chǎn)的目的。第四級是監(jiān)理單位根據(jù)法律法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求，承擔(dān)建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任，對施工單位進(jìn)行監(jiān)督管理。第五級是各施工單位(總包單位)對所屬工程項(xiàng)目及分包項(xiàng)目的安全施工實(shí)行監(jiān)控。

圖2 指揮部安全管理體制Fig.2 Safety management mechanism of construction headquarters

3.3 安全管理模式

針對建設(shè)工程項(xiàng)目多、參建單位多、安全管理水平參差不齊等難題，綜合施工階段和季節(jié)性特點(diǎn)等因素，提出“1+2+3”安全管理模式，規(guī)范新機(jī)場建設(shè)各階段的安全管理，努力提升建設(shè)工程安全管理水平?！?+2+3”主要是指一個(gè)總體目標(biāo)，兩個(gè)層級的雙重預(yù)防機(jī)制，三個(gè)安全管理保障機(jī)制。具體可表述為：以安全管理總體目標(biāo)為中心，以風(fēng)險(xiǎn)分級管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制為核心，實(shí)施建設(shè)單位、施工單位兩個(gè)層級的管理，共同掌握新機(jī)場建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)；以安全績效考核機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督審查各參建單位安全生產(chǎn)職責(zé)落實(shí)情況；以安全教育培訓(xùn)機(jī)制為保障，提升各參建單位安全管理人員的素質(zhì)和能力，以安全文化為補(bǔ)充，營造北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程的安全氛圍。

3.3.1 一個(gè)總體目標(biāo)

通過體系運(yùn)行，達(dá)到習(xí)近平總書記“平安工程”的要求，實(shí)現(xiàn)北京大興國際機(jī)場建設(shè)期間“重大事故隱患為零”“生產(chǎn)安全責(zé)任事故為零”的安全管理總目標(biāo)。

3.3.2 兩個(gè)層級的雙重預(yù)防機(jī)制

結(jié)合項(xiàng)目調(diào)研、人員訪談、安全檢查情況，每個(gè)季度評估各個(gè)工程區(qū)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級，進(jìn)而確定風(fēng)險(xiǎn)控制的優(yōu)先順序和風(fēng)險(xiǎn)控制措施，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)管控挺在隱患前面。根據(jù)季節(jié)特點(diǎn)和新機(jī)場施工階段各作業(yè)特點(diǎn)，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，以內(nèi)業(yè)檢查與現(xiàn)場檢查為手段，以各參建單位《安全檢查細(xì)則表》為依據(jù)，綜合每季度各參建單位安全管理的薄弱環(huán)節(jié)，分別開展不同主題的專項(xiàng)隱患排查，實(shí)現(xiàn)檢查、整改、反饋的閉環(huán)管理。各參建單位也嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)分級管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制。最終實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)層級的管控，即指揮部對新機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目整體的安全管控，施工單位對本單位承擔(dān)的工程項(xiàng)目的安全管控。

3.3.3 三個(gè)保障機(jī)制

(1)安全績效考核機(jī)制。綜合內(nèi)業(yè)資料檢查與現(xiàn)場安全管理檢查的結(jié)果，對80個(gè)工程項(xiàng)目的參建單位進(jìn)行了安全績效考核。安全績效考核以季度為周期，堅(jiān)持突出重點(diǎn)全面覆蓋原則，通過績效考核評比實(shí)行季度考核評比通報(bào)。每季度的安全檢查細(xì)則表均根據(jù)上一季度安全檢查的情況以及季節(jié)變化，施工進(jìn)度等因素進(jìn)行改進(jìn)調(diào)整，使安全績效考核適用、合理、公平。

(2)安全教育培訓(xùn)機(jī)制。以貫徹落實(shí)《北京新機(jī)場建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理手冊》作為主線，以督促各參建方落實(shí)安全生產(chǎn)法定職責(zé)為核心，結(jié)合每季度新機(jī)場建設(shè)工程安全管理情況，對各參建方的安全管理人員進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)和集中授課培訓(xùn)，及時(shí)掌握北京新機(jī)場建設(shè)工程安全風(fēng)險(xiǎn)分級管控情況，不斷提高其安全管理水平。同時(shí)，基于各參建單位安全管理水平，以宣貫新出臺的法律法規(guī)等文件、分析生產(chǎn)安全事故等形式，每月開展以施工方、監(jiān)理方和建設(shè)方履行安全生產(chǎn)法定職責(zé)為主題的安全教育培訓(xùn)。

(3)安全文化建設(shè)。各參建單位齊抓共管，緊扣國家安全發(fā)展的主旋律，融合新機(jī)場建設(shè)工程“平安工程”“重大隱患為零”“生產(chǎn)安全事故為零”的總要求，不斷宣貫推廣，通過安全生產(chǎn)月活動(dòng)、召開推進(jìn)會、舉辦安全教育培訓(xùn)、現(xiàn)場宣傳與指導(dǎo)等形式，強(qiáng)化安全文化建設(shè)工作，使之在員工中內(nèi)化于心，外化于行，形成富有新機(jī)場建設(shè)工程自身特色的安全文化。

3.4 取得的效果

通過體系實(shí)施與運(yùn)行，不斷提高了北京新機(jī)場建設(shè)階段的安全管理水平。北京新機(jī)場建設(shè)指揮部能夠管理各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)的安全工作，準(zhǔn)確掌握各個(gè)工程區(qū)域、各個(gè)部位的安全隱患，并及時(shí)采取有效的防范措施，降低了生產(chǎn)安全事故的發(fā)生率，減少了事故傷害給參建方和員工帶來的生命、健康和財(cái)產(chǎn)損失。北京新機(jī)場建設(shè)階段，沒有出現(xiàn)重傷或死亡事故，實(shí)現(xiàn)了北京大興國際機(jī)場建設(shè)“平安工程”和“重大事故隱患為零、生產(chǎn)安全責(zé)任事故為零”的安全管理總目標(biāo)。

4 結(jié)論

北京大興國際機(jī)場建設(shè)階段，指揮部的安全管理處于起步階段，人員、技術(shù)、能力等方面難以大規(guī)模發(fā)揮建設(shè)方的安全管理作用。通過引入第三方安全咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助指揮部進(jìn)行現(xiàn)場安全管理，提供專業(yè)化的安全技術(shù)咨詢服務(wù)。指揮部質(zhì)量安全部和各工程建設(shè)部相關(guān)人員主動(dòng)參與安全管理，與第三方安全咨詢機(jī)構(gòu)的專家共同組建安全管理團(tuán)隊(duì)，以風(fēng)險(xiǎn)分級管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制為主導(dǎo)，策劃不同的管理方案，消除事故隱患，有效控制安全生產(chǎn)事故發(fā)生。

在體系運(yùn)行階段，開展了安全教育培訓(xùn)，同時(shí)對《北京新機(jī)場建設(shè)工程安全管理手冊》進(jìn)行宣貫，運(yùn)用“1+2+3”安全管理模式，實(shí)現(xiàn)了北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程安全隱患“全面覆蓋，全員參與，閉環(huán)循環(huán)”的管理。

但北京大興國際機(jī)場建設(shè)工程安全管理體系仍然存在著需要完善和改進(jìn)的方面，內(nèi)容應(yīng)更多的結(jié)合新機(jī)場建設(shè)的實(shí)際，使得更具備實(shí)用性和可操作性，對建設(shè)項(xiàng)目更具指導(dǎo)性。體系設(shè)計(jì)也應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展程度和時(shí)期的變化補(bǔ)充不同內(nèi)容，確保體系實(shí)施中各專業(yè)的需要和項(xiàng)目順利進(jìn)行，完善和改進(jìn)的體系將更好的服務(wù)于各機(jī)場建設(shè)中安全管理。