農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制約因素及其應(yīng)對

■覃杏花

我國農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的目的在于促進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。然而，“三權(quán)分置”下的農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)并非一種獨立的權(quán)利，因為它不是直接源自于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，而是派生于農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。由于歷史和體制的原因，我國農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)具有社員權(quán)性質(zhì)，它在某種程度上對農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有一定的制約作用。由此，為實現(xiàn)農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的目的，除了繼續(xù)拓展農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵之外，還必須淡化農(nóng)村集體土地承包權(quán)中的社員權(quán)屬性，使農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)成為一項獨立的權(quán)利。

在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，為了推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，進(jìn)一步放活農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)，中央在政策層面對農(nóng)村集體土地權(quán)能進(jìn)行了新的理論探索，其核心內(nèi)容體現(xiàn)在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱為《意見》）之中。為適應(yīng)時代發(fā)展的要求，《意見》把農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)分置為“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”三種權(quán)能。此次土地產(chǎn)權(quán)改革被稱為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”。經(jīng)過一段時間的試點和理論完善，《意見》的核心內(nèi)容已上升為國家法律，2019年的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱為《農(nóng)村土地承包法》）肯定了農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的改革思路。“三權(quán)分置”對于農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑具有巨大的促進(jìn)作用，但在我國現(xiàn)有的法律和政策框架下，由于受制于農(nóng)村集體土地承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)并沒有成為一種獨立的權(quán)利。因此，“三權(quán)分置”理論尚有不少需要完善的地方。

一、農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)制度變遷及性質(zhì)

改革開放以來，中共中央高度重視農(nóng)村社會的發(fā)展，歷年出臺的“中央一號文件”基本都是以“三農(nóng)”問題為主題就是明證。盡管中共中央具有多層次、多維度地促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展的政策思路，但其核心思路是圍繞農(nóng)村集體土地制度而展開的。農(nóng)村集體土地制度是我國一項基本的社會制度，也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵切入點。為了促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中共中央在政策層面對農(nóng)村集體土地制度做過多次探索。由于所有制原因，盤活農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)始終是我國農(nóng)村集體土地制度改革乃至農(nóng)村社會制度改革的著力點和突破口。［1］為此，我國農(nóng)村集體土地制度經(jīng)歷了從“一權(quán)”到“兩權(quán)”再到“三權(quán)”的過程。在“一權(quán)”制度下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)均歸農(nóng)村集體所有。十一屆三中全會之后，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)從“一權(quán)”發(fā)展到“兩權(quán)”，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離。在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)被分置為“三權(quán)”。在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)是貫穿于始終的“文眼”。

農(nóng)村集體土地制度改革為什么總是從農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)入手？ 這既緣于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，也與農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)有關(guān)。在我國現(xiàn)有的政策和法律框架之下，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，這是不容更改的根本性制度。因此，只能從農(nóng)村集體土地所有權(quán)之外尋找突破口。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是物權(quán)，具有絕對性。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，而流通性是經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的應(yīng)有屬性［2］，用益物權(quán)可以通過流轉(zhuǎn)來擴張其財產(chǎn)屬性。因此，賦予經(jīng)營主體充分的經(jīng)營權(quán)自然也就成為完善農(nóng)村集體土地制度改革的關(guān)鍵切入點。［3］在“兩權(quán)分置”之下，農(nóng)村集體土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)捆綁在一起。由此導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)主體固定化，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)也因而成為一種受制于承包權(quán)的用益物權(quán)。但是，急劇的農(nóng)村人口流動倒逼農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步改革。自1984年以來，國家在政策層面開始允許和鼓勵農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。①2003年的《農(nóng)村土地承包法》第10條、第36條等條款對之進(jìn)行了回應(yīng)，將農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)法律化了。

盡管《農(nóng)村土地承包法》于2003年修訂之后，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有所加速，但仍然存在諸多有待解決的問題。［4］隨著農(nóng)村社會的不斷深入發(fā)展，“兩權(quán)分置”面臨新的困境。農(nóng)村人口流動與城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，均對農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了新的要求。在問題倒逼之下，農(nóng)民的創(chuàng)造性再次得以發(fā)揮。在《意見》出臺之前，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的現(xiàn)象早已存在。故此，《意見》明確肯定農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是“尊重農(nóng)民意愿”的結(jié)果。國家只是順勢而為，在政策和法律層面上適應(yīng)了時代的發(fā)展要求。農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”目的是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度，其著力點在于促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是一種回應(yīng)型立法。［5］

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”提出后，學(xué)界對此展開了熱烈的討論。學(xué)者們的觀點各異，大致有“否定說”和“肯定說”兩種。“否定說”不認(rèn)同農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，認(rèn)為它違背了物權(quán)法的基本法理。［6］“肯定說”認(rèn)同農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”，但對于分置為哪三種權(quán)利則有不同的觀點。有觀點認(rèn)為農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的結(jié)果是所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利，而非《意見》中所說的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利。［7］也有觀點認(rèn)為，按照《意見》所蘊含的邏輯，農(nóng)村集體土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是各自相互獨立的權(quán)利。如果仍然將承包權(quán)理解為承包經(jīng)營權(quán)而將經(jīng)營權(quán)理解為用益物權(quán)，則不符合《意見》中權(quán)利分置的內(nèi)在邏輯。［8］“肯定說”的上述分歧，關(guān)鍵在于對農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的來源理解不同。即經(jīng)營權(quán)到底直接源自于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，還是派生于承包經(jīng)營權(quán)？如果直接源自農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，那承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)就構(gòu)成一種并列關(guān)系。如果經(jīng)營權(quán)派生于承包經(jīng)營權(quán)，那農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該分置為所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利，則經(jīng)營權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)成一種從屬關(guān)系。［9］

從《意見》出臺的背景分析，中央意圖在政策層面把農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)界定為一項獨立的權(quán)利，并以此作為農(nóng)村集體土地第二次改革的突破口。但是，從“三權(quán)分置”的過程來看，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)似乎又缺乏成為一項獨立權(quán)利的邏輯基礎(chǔ)?！兑庖姟分械摹稗r(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”等表述，則可以較為清晰地理解“三權(quán)分置”的邏輯脈絡(luò)。②在《意見》之外與“三權(quán)分置”相關(guān)的文件之中，也多次出現(xiàn)了“穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”的表述，即把穩(wěn)定承包權(quán)作為放活經(jīng)營權(quán)的前提和基礎(chǔ)。③梳理《意見》中“三權(quán)分置”的邏輯過程可知，承包權(quán)是經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能通過“承包經(jīng)營”來實現(xiàn)，只有本集體成員承包了集體土地之后，經(jīng)營權(quán)才有流轉(zhuǎn)的可能。可見，《意見》中農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”其實蘊含一種邏輯關(guān)系，即“三權(quán)分置”是分二步完成的。即農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)分置為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，然后承包經(jīng)營權(quán)再分置出經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上就成為從承包經(jīng)營權(quán)之中派生出來的一種合同權(quán)利。［10］由此可見，經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)是從屬關(guān)系而非并列關(guān)系。這種從屬關(guān)系在新修正的《農(nóng)村土地承包法》（2019年）中也得到體現(xiàn)，如其中的第34條依然直接使用了“土地承包經(jīng)營權(quán)”的概念。④《農(nóng)村土地承包法》的這種立法思路其實也是對承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間從屬關(guān)系的一種肯定。

二、農(nóng)村集體社員權(quán)對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約

我國農(nóng)村集體土地制度具有政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的雙重屬性，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是我國城市化發(fā)展以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化推動的結(jié)果，它其實也是對當(dāng)前政治制度的一種回應(yīng)。我國農(nóng)村土地制度涉及多方面的利益關(guān)系，在堅持集體所有制的同時，農(nóng)村土地制度改革必須通過穩(wěn)定承包關(guān)系來維護(hù)農(nóng)村集體成員的利益，同時還要通過保護(hù)流轉(zhuǎn)權(quán)來保障經(jīng)營人利益。因此，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是多方利益協(xié)調(diào)的結(jié)果?！兑庖姟穼ι鲜隼骊P(guān)系進(jìn)行了高度概括，明確指出“落實集體所有權(quán)”是“三權(quán)分置”的前提，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”是“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，而“放活土地經(jīng)營權(quán)”則是“三權(quán)分置”的核心。

一直以來，經(jīng)營權(quán)都是我國農(nóng)村集體土地制度改革的突破口。為了搞活經(jīng)營權(quán)，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從“一權(quán)”到“兩權(quán)”再到“三權(quán)”的變化?！兑庖姟犯前选胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”作為“三權(quán)分置”的核心。盡管如此，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)卻依然沒有成為一項獨立的權(quán)利。在“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”這一“基礎(chǔ)”之下，“三權(quán)分置”下的農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)派生于承包經(jīng)營權(quán)，《意見》對此也給予了明確的肯定?？梢?，承包權(quán)是經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的前提，它本身就包含了經(jīng)營權(quán)內(nèi)容。由此也決定了不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)的配置主體是保持不變的。

可見，在農(nóng)村集體土地經(jīng)營制度中，經(jīng)營權(quán)受制于承包權(quán)而沒有成為一項獨立的權(quán)利。［11］在我國現(xiàn)有的法律和制度框架之下，只有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才享有承包權(quán)。承包權(quán)其實是基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而享有的一種資格，這種只能由農(nóng)村集體成員所享有的承包權(quán)其實是一種兼具身份性和財產(chǎn)性的社員權(quán)，它是基于成員身份所產(chǎn)生的一種特定權(quán)利。這種社員權(quán)的產(chǎn)生具有一定的歷史淵源。在我國20世紀(jì)50年代的農(nóng)村合作社時期，農(nóng)民以土地和生產(chǎn)資料（如耕牛、農(nóng)具等）入股而形成了多種形式的農(nóng)村合作社，農(nóng)民自然也就成了農(nóng)村合作社的成員（社員）。在農(nóng)村人民公社時期，農(nóng)村土地曾經(jīng)歸國家所有，而在1962年，土地所有權(quán)返還給“農(nóng)民集體”，絕大多數(shù)農(nóng)民因為土地和生產(chǎn)資料入股而取得了實實在在的農(nóng)村土地集體所有制中的社員資格。除了按照生產(chǎn)勞動取得報酬之外，農(nóng)村社員還有憑出資而獲得收益的權(quán)利。《意見》中的“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式”的表述充分地肯定了農(nóng)村集體成員的社員權(quán)，這是在尊重我國農(nóng)村集體所有制歷史和事實基礎(chǔ)上所作出的論斷。從外延上考察，這種社員權(quán)包含了承包請求權(quán)、承包收益權(quán)、承包監(jiān)管權(quán)等內(nèi)容。［12］正因為承包權(quán)是一種具有特定身份才能享有的社員權(quán)，在目前的法律框架下，對承包權(quán)的保護(hù)也優(yōu)于對經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。在處理承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間關(guān)系中，總是遵行“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”的基本原則。它也決定了在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中，盡管農(nóng)村集體社員可以與經(jīng)營者簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但農(nóng)村集體成員必須先與農(nóng)村集體簽訂承包合同。也就是說，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同雙方當(dāng)事人并非經(jīng)營權(quán)人與農(nóng)村集體，而是經(jīng)營者與承包方（農(nóng)村集體成員）。農(nóng)村集體土地承包權(quán)中的社員權(quán)性質(zhì)，在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓原則中也得到了體現(xiàn)。比如，《農(nóng)村土地承包法》（2019年）規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但必須堅持“合法流轉(zhuǎn)”原則?！昂戏鬓D(zhuǎn)”具有多重內(nèi)涵，其中的一個基本要求是經(jīng)營權(quán)期限受到承包期限的限制和約束，它不得超過承包期的剩余期限，承包權(quán)的繼承也受到剩余期限的制約。上述種種都體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地承包權(quán)的社員權(quán)性質(zhì)。

在梳理農(nóng)村土地集體所有制發(fā)展過程中，我們還必須思考另外一個問題，即這種社員權(quán)的歷史性與現(xiàn)實性之間的關(guān)系。在20世紀(jì)50年代農(nóng)村土地集體所有制確立之初，大多數(shù)農(nóng)民確實是憑借土地和生產(chǎn)資料入股而理所當(dāng)然地成為農(nóng)村集體的社員（成員）。而1962年時（及之后）的“集體”成員，與農(nóng)村合作社時期的“集體”成員內(nèi)涵之間已經(jīng)有較大差別。當(dāng)前，農(nóng)村集體社員基本沒有出資入股（農(nóng)村集體），農(nóng)村集體“社員”資格大體等同于村民資格?？梢?，我國當(dāng)前的農(nóng)村集體“社員”與農(nóng)業(yè)合作社之間的農(nóng)村集體“社員”，其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。既然如此，《農(nóng)村土地承包法》（2019年） 為什么依然要把社員權(quán)附加于農(nóng)村集體土地承包權(quán)之上呢？ 其根本原因在于，作為我國基本社會制度的農(nóng)村集體土地制度，實則是政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的復(fù)合體，它是多方利益博弈的一種結(jié)果。長期以來，我國農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營中的社員權(quán)其實已經(jīng)演變?yōu)橐豁椶r(nóng)村社會保障制度。［13］也正因為如此，才有“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”等類似規(guī)定。成員權(quán)可確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同參與分享集體利益權(quán)利得以實現(xiàn)，彌補當(dāng)前農(nóng)村社會保障體制的不足，以此維護(hù)基本的社會公平和農(nóng)村社會穩(wěn)定。正因為如此，即便農(nóng)民進(jìn)城，其農(nóng)村集體土地承包權(quán)依然受到法律保護(hù)。如果單純從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化角度來考量，農(nóng)村集體土地承包權(quán)是不能帶進(jìn)城的，因為它會增加農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成本。但是，在我國當(dāng)前乃至今后較長時期內(nèi)，農(nóng)村集體土地制度改革依然是牽一發(fā)而動全身的基礎(chǔ)性工程。有關(guān)決策部門認(rèn)為，只有強化對農(nóng)民集體土地承包權(quán)的保護(hù)，農(nóng)民才能獲得托底保障。［14］在我國農(nóng)村社會保障水平依然比較低的情況下，農(nóng)村集體土地承包權(quán)進(jìn)城可以為農(nóng)民利益筑起最后一道屏障，藉以維護(hù)基本的社會公平。正因為如此，才有“不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”的法律規(guī)定?？梢?，“三權(quán)分置”中的農(nóng)村集體土地承包權(quán)是作為農(nóng)民身份所享有的一種身份性和保障性權(quán)利?！胺€(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”凸顯了土地承包權(quán)的保障性質(zhì)，反過來也強化了其社員權(quán)屬性。客觀說來，在我國農(nóng)村社會保障制度不健全的前提下，這也不失為一種明智選擇。

三、通過對社員權(quán)的淡化促進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

可見，由于社員權(quán)的存在，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)受制于農(nóng)村集體土地承包權(quán)，由此導(dǎo)致農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)并沒有成為一項完全獨立的權(quán)利，其流轉(zhuǎn)也受到限制。因此，欲促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，除了完善流轉(zhuǎn)方式之外，還必須從淡化承包權(quán)中的社員權(quán)屬性入手。⑤隨著農(nóng)村社會改革的不斷深入，我國已經(jīng)具備淡化農(nóng)村集體土地承包權(quán)之中的社員權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面，我國農(nóng)村社會保障體系已逐步建立并基本實現(xiàn)了全覆蓋。盡管當(dāng)前的農(nóng)村社會保障水平還不高，但已突破了以土地作為農(nóng)民唯一社會保障方式的低級階段，這就為淡化農(nóng)村集體土地承包權(quán)之中的社員權(quán)奠定了較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在法律基礎(chǔ)方面，我國20世紀(jì)50年代農(nóng)村合作社時期農(nóng)村集體中的社員已經(jīng)蛻化為當(dāng)前的農(nóng)村村民資格。而實際上，社員與村民兩個概念在構(gòu)成主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)等諸如方面有諸多區(qū)別。［11］這對于淡化農(nóng)村集體土地承包權(quán)之中的社員權(quán)有著較大的助推作用。

這種對社員權(quán)的淡化在當(dāng)前的立法之中已經(jīng)有所體現(xiàn)。比如，《農(nóng)村土地承包法》（2019年）對農(nóng)村集體土地承包權(quán)主體的規(guī)定并不一致。如該法第三條使用的是“家庭”（即農(nóng)戶），而第5條使用的是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。對于上述不同的法律主體表述，有學(xué)者對此解釋為承包權(quán)配置主體是一個復(fù)合體，認(rèn)為農(nóng)村集體土地承包權(quán)的“配置主體”是作為個體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，體現(xiàn)公平的價值取向；農(nóng)村集體土地承包權(quán)的“行使主體”是團(tuán)體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“農(nóng)戶”，承載效率的目標(biāo)定位。［15］《農(nóng)村土地承包法》（2019年）對農(nóng)村集體土地承包權(quán)主體的不同表述，表面看來存在邏輯沖突，但實際上是為淡化社員權(quán)而做出的努力。這說明隨著農(nóng)村社會改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體社員權(quán)的法律內(nèi)涵已在悄然發(fā)生變化。比如，在我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實施之初，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制于本集體成員范圍之內(nèi)。而今，這一限制業(yè)已突破?！掇r(nóng)村土地承包法》（2019年）第51條的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員“在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定，明確了“非本集體組織成員”也可以作為農(nóng)村集體土地的承包主體，只不過本集體成員優(yōu)先承包而已。而《農(nóng)村土地承包法》（2019年）第48條和第49條規(guī)定諸如“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”等農(nóng)村集體土地可以采取“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商”等方式承包。在上述“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商”等承包方式中，對承包主體已經(jīng)沒有任何限制，非本集體成員享有與本集體成員同等的承包權(quán)。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對象和方式的拓展，其實就是對農(nóng)村集體土地承包權(quán)之中的社員權(quán)淡化的結(jié)果。

除了流轉(zhuǎn)對象和方式之外，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容也在不斷拓展，且流轉(zhuǎn)程序得以簡化。比如，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)［1993］11號）規(guī)定經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但一定要“經(jīng)過發(fā)包方同意”。而《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)［2001］18號）則突破了上述限制，承包方在承包期之內(nèi)可以不經(jīng)過發(fā)包方同意而自主決定是否流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》（2003年）和《物權(quán)法》規(guī)定經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但僅限于轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。而《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》則在先前的流轉(zhuǎn)方式上，增加了股份合作等方式。中共中央國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（中發(fā)［2017］1號）則與時俱進(jìn)，允許農(nóng)村集體土地采取股份合作、代耕代種、土地托管等多種經(jīng)營方式。

從《意見》內(nèi)容來看，農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”是不允許承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的。但結(jié)合農(nóng)村集體社員權(quán)的演化規(guī)律來考察，禁止農(nóng)村集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)也只是在我國城鎮(zhèn)化尚未完成時的過渡性政策。實際上，農(nóng)村集體土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)已初見端倪了。比如，不少農(nóng)村創(chuàng)造性地實行“兩田制”，把農(nóng)村集體土地劃分為口糧田和承包田兩部分?！翱诩Z田”按人口平均分配，承包田全部對外發(fā)包。中標(biāo)者向農(nóng)村集體支付承包費用。隨著農(nóng)村人口向城市大規(guī)模流動，不少農(nóng)村集體已經(jīng)出現(xiàn)不留口糧田而把農(nóng)村土地全部對外發(fā)包的現(xiàn)象。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，不少農(nóng)村集體已經(jīng)簡化了承包經(jīng)營合同簽訂環(huán)節(jié)。先前，承包合同由農(nóng)村集體與農(nóng)村成員簽訂，而今改由農(nóng)村集體與經(jīng)營者直接簽訂。盡管上述方式大大弱化了承包權(quán)之中的社員權(quán)屬性，但《農(nóng)村土地承包法》（2019年）第38條所規(guī)定的農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)原則并沒有受到影響，社員權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)依然受到保障。作為農(nóng)村社員所享有的土地出讓金，經(jīng)營者交付給農(nóng)村集體之后，再由農(nóng)村集體按照共同約定的方式分配給集體成員?？梢姡M管農(nóng)村集體成員的社員權(quán)在整個流轉(zhuǎn)中得以淡化，但農(nóng)村集體成員（社員）所享有的權(quán)利并沒有因此而受到侵犯。因此，從發(fā)展趨勢來看，農(nóng)村集體土地承包權(quán)最終會實行流轉(zhuǎn)，承包權(quán)進(jìn)城的現(xiàn)象也最終會逐步消除。

在鄉(xiāng)村振興的時代背景下，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度不斷創(chuàng)新，農(nóng)村集體成員的社員權(quán)在此過程中進(jìn)一步受到弱化。比如，而國土部、住建部于2017年聯(lián)合下發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點方案》，規(guī)定農(nóng)村集體土地可以不經(jīng)過國家征地環(huán)節(jié)而直接進(jìn)入市場。⑥作為該方案試點城市之一的成都郫都，于2018年底實行了農(nóng)村集體土地與國有土地“同權(quán)同價”入市的政策。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，將近5000畝集體經(jīng)營性土地直接轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地?！罢皇秦?fù)責(zé)打通各個交易環(huán)節(jié)，其余事項交給市場決定”。⑦只有國有土地能夠入市的傳統(tǒng)已經(jīng)被打破，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與國有土地產(chǎn)權(quán)獲得了同等內(nèi)涵。而雄安新區(qū)的農(nóng)村集體土地和宅基地流轉(zhuǎn)上市更是走在前面。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》（2019年1月） 明確提出：“允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)，以集體資產(chǎn)股權(quán)入股企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織。”在打破農(nóng)村集體土地直接入市的限制之外，還跨越性地突破了農(nóng)民宅基地不能轉(zhuǎn)讓的政策限制。⑧2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱為《土地管理法》）把上述成果及時法律化，其第60條規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市興辦企業(yè)。而中共中央、國務(wù)院新近出臺的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，則進(jìn)一步加快了農(nóng)村集體土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)的力度。⑨上述農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的新試點和新實踐、《土地管理法》 有關(guān)集體土地建設(shè)用地入市條款以及中共中央和國務(wù)院新近出臺的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策，對于促進(jìn)和加速農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)無疑起著巨大的推動作用，農(nóng)村集體土地中的社員權(quán)淡化速度也得以加快。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)雖然不能完全物權(quán)化，但其物權(quán)性卻得到普遍認(rèn)可，因此具有獨立存在的理論基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)正在逐步擺脫對承包權(quán)的依賴而逐步轉(zhuǎn)化為一種獨立的權(quán)利，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度也正朝著全新的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興過程也是城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)過程，它必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。在城鄉(xiāng)一體化過程之中，農(nóng)村社會諸多領(lǐng)域必將發(fā)生重大變革。作為農(nóng)村社會基礎(chǔ)性制度的農(nóng)村土地制度，自然是變革的重點。因此，如何完善我國農(nóng)村土地制度是城鄉(xiāng)一體化過程之中必須直面的首要問題。我國農(nóng)村集體土地所有制的形成具有深厚的歷史和體制原因?！稗r(nóng)村集體所有”是我國農(nóng)村土地制度的根本特性，這一點是無論如何都不能動搖的。因此，促進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為完善我國農(nóng)村集體土地制度的關(guān)鍵?！稗r(nóng)村集體所有”內(nèi)含濃烈的社員權(quán)屬性，它通過承包權(quán)得以體現(xiàn)。承包權(quán)之中的社員權(quán)性質(zhì)與農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)之間存在一種反向關(guān)系，要促進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就必須淡化農(nóng)村集體土地承包權(quán)之中的社員權(quán)。必須指出的是，淡化社員權(quán)不等于消除社員權(quán)，否則就會動搖“農(nóng)村集體所有”這一根本。所謂淡化社員權(quán)就是在保持“農(nóng)村集體所有”這一本質(zhì)特征的前提下，盡量對承包權(quán)進(jìn)行物權(quán)化。為什么有觀點認(rèn)為我國農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的結(jié)果并非“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”，而是“所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)”，就是因為農(nóng)村集體土地承包權(quán)之中的社員權(quán)屬性還過于濃厚?！锻恋毓芾矸ā穼r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的規(guī)定就是一種非常成功的探索。如此，既維護(hù)了我國農(nóng)村土地“農(nóng)村集體所有”這一根本屬性，又能確保農(nóng)村集體成員的根本利益，同時也最大限度地促進(jìn)了農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這也是完善我國農(nóng)村集體土地制度的根本方向。

注釋：

①農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革啟動后不久，中央就意識到了加強農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性。自《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》出臺開始，中央在政策層面開始允許農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。之后，中央又密集出臺了多部促進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策。如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)［1993］11號）《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)［2001］18號）《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等。2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布之后，國家在政策層面依然關(guān)注農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。如在2009年至2017年的“中央一號文件”中，均以農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主題。

②參考中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年10月30日印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。

③可參考2009年之后歷年的中央一號文件所涉及的農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)內(nèi)容。

④《農(nóng)村土地承包法》（2019年）第44條明確規(guī)定：“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。”由此可知該法律主要調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系，而經(jīng)營關(guān)系則置于承包關(guān)系之下。

⑤2014年中央一號文件允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點，研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。通過抵押實現(xiàn)融資其實也是放大了農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的一種方式?！掇r(nóng)村土地承包法》（2019年）第47條、第53條規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。

⑥原國土資料部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年聯(lián)合下發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點方案》。該文件明確規(guī)定利用集體土建建設(shè)租賃房、共享度假小院等項目時，可以不經(jīng)過國家征地環(huán)節(jié)而直接進(jìn)入市場。該方案已經(jīng)在北京、上海、成都等13個城市試點，試點成功后將會在全國推廣。

⑦相關(guān)報道可參閱李果：“成都郫都土改： 農(nóng)村集體土地‘同權(quán)同價’ 入市 單畝均價88萬元”，載21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道（http://www.21jingji.com/）2018年12月22日。

⑧參見中共中央、國務(wù)院于2019年1月25日印發(fā)的《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》。

⑨中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020年3月30日）提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（2020年4月）提出：“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市?！?/p>