宅基地“三權(quán)分置”改革的政策與實(shí)踐

張 勇， 周 麗， 李 銀

(1. 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030；

2. 滁州市委 政策研究室， 安徽 滁州 239001)

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

宅基地制度作為我國土地制度的重要內(nèi)容，是城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，對(duì)于保障農(nóng)民的居住權(quán)及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離土離鄉(xiāng)”，從鄉(xiāng)村到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。雖然大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，但是在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度框架下，農(nóng)民與宅基地之間的“臍帶”關(guān)系卻難以割斷。[1]當(dāng)前，在加快鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形勢(shì)下，現(xiàn)行宅基地制度設(shè)計(jì)的弊端開始凸顯：一方面，由于現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，加上宅基地有償退出與集體收回機(jī)制的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城后宅基地大量閑置且難以盤活，宅基地和農(nóng)房低效利用現(xiàn)象日益加劇；另一方面，國家強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的保障功能與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能之間的矛盾日益突出，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)及農(nóng)房成為“沉睡的資產(chǎn)”。[2]鑒于此，十八屆三中全會(huì)后，有關(guān)宅基地制度改革的一系列政策舉措相繼出臺(tái)。[3]2015年1月，中共中央印發(fā)包括宅基地改革在內(nèi)的“三塊地”改革試點(diǎn)工作意見，隨后，宅基地制度改革試點(diǎn)工作在15個(gè)縣(市、區(qū))拉開帷幕，其中浙江省義烏市作為試點(diǎn)地區(qū)于2015年4月在全國率先提出并探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革。2016年，義烏市出臺(tái)具體文件對(duì)探索宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)容進(jìn)行明確。[4]

在上述有關(guān)背景下，探索宅基地“三權(quán)分置”為破解放活宅基地使用權(quán)、打破宅基地使用權(quán)封閉流轉(zhuǎn)限制及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值功能提供了新思路，[5]同時(shí)，宅基地“三權(quán)分置”改革也引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。目前學(xué)者們主要關(guān)注的是如何闡釋宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，具體包括：(1)“三權(quán)分置”的內(nèi)涵是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和拓展宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，以實(shí)現(xiàn)多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)。[6](2)“三權(quán)分置”框架下的宅基地集體所有權(quán)屬于自物權(quán)，是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的“母權(quán)”。[7]宅基地所有權(quán)權(quán)能包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用權(quán)人的管理、監(jiān)督，是政府治理職能的具體實(shí)現(xiàn)形式。[8](3)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)與農(nóng)地“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)相似，是依附于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人身權(quán)，旨在保障農(nóng)村居民“不失所”。[9](4)在“三權(quán)分置”下放活宅基地使用權(quán)旨在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置農(nóng)村土地資源以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，[10]不僅可以擺脫使用宅基地的身份屬性束縛，[11]為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的社會(huì)成員利用宅基地創(chuàng)造了條件，有利于促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和增加農(nóng)民收入。[12]

雖然宅基地“三權(quán)分置”改革已經(jīng)在一些地區(qū)陸續(xù)開展，但從已有研究成果來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”改革的研究總體上還處于初步探索階段，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的政策梳理以及實(shí)踐樣態(tài)比較分析的成果鮮有報(bào)道。鑒于此，在國家啟動(dòng)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興背景下，本文試圖在對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)各地探索的宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行比較，進(jìn)而提出推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)建議，以期裨益于推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”改革，對(duì)宅基地制度創(chuàng)新和實(shí)踐指導(dǎo)起到拋磚引玉的作用。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的政策梳理

(一)中央政策

黨的十九大以來，中央有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”改革的提出經(jīng)歷了如下過程：2018年1月，原國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會(huì)議上第一次提出我國將探索宅基地“三權(quán)分置”，并指出要從法理層面探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)方式，從而為宅基地制度頂層設(shè)計(jì)奠定理論基礎(chǔ)；2018年2月，中央一號(hào)文件中正式提出“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”；2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”；2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》中提出要探索宅基地“三權(quán)分置”、深化農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。

從中央已出臺(tái)的政策可以看出，現(xiàn)階段雖然中央已明確探索宅基地“三權(quán)分置”改革的政策方向，并使用了農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)等較為通俗的政策語言，但上述相關(guān)政策性表述并不等同于法律概念，[13]有關(guān)文件既沒有對(duì)宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)形式加以明確，也沒有對(duì)如何落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革加以明確。

(二)地方政策

從宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)來看，義烏市于2015年在全國最早提出探索宅基地“三權(quán)分置”。2016年，義烏市在出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》(1)義烏市國土資源局.《中共義烏市委義烏市人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》，http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/bmxxgk/11330782002609434C/02/xzfg/201810/t20181019_3042909_2.html。中正式確立了宅基地“三權(quán)分置”的政策體系，系統(tǒng)構(gòu)建了“1+7+9”的制度體系(2)李風(fēng).《“1+7+9”制度體系探索農(nóng)村宅基地的“義烏智慧”》，http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/a/zwzt/xspzd/201708/t20170830_2873703_2.html。，即“一個(gè)意見”“七個(gè)辦法”“九個(gè)細(xì)則”(3)義烏市發(fā)改委.《我市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)9項(xiàng)細(xì)則正式實(shí)施》，www.yw.gov.cn/11330782002609848G/bmxxgk/113307826651856440/06/tzgg/201806/t2018063033536262.html。，義烏市在這些政策框架下先行先試，取得了多項(xiàng)宅基地制度改革成果。2018年6月，湖州市德清縣出臺(tái)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》(4)德清縣政府辦.《德清縣人民政府關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)的通知》，http://www.deqing.gov.cn/art/2018/8/2/art_1029_348224.html。，提出“農(nóng)村宅基地實(shí)行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置管理”，并對(duì)“三權(quán)”做了規(guī)定：一是宅基地所有權(quán)由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一行使；二是村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)，以“戶”為單位統(tǒng)一行使資格權(quán)，資格權(quán)人在自愿有償?shù)那疤嵯略试S其退出資格權(quán)；三是鼓勵(lì)農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，允許農(nóng)民將依法取得的宅基地使用權(quán)通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個(gè)人。

除了上述試點(diǎn)地區(qū)以外，2018年3月，河南省在出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》中提出探索宅基地“三權(quán)分置”。2018年4月，湖南省出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開創(chuàng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作新局面的意見》(5)湖南日?qǐng)?bào).《湖南省關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 開創(chuàng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作新局面的意見》，http://www.hnzy.gov.cn/Info.aspx?Id=1713&ModelId=1。，明確指出“在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，或下鄉(xiāng)租用農(nóng)村閑置房用于返鄉(xiāng)養(yǎng)老或開展經(jīng)營性活動(dòng)”。2018年7月，山東省在出臺(tái)的《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》中對(duì)集體所有權(quán)人享有的權(quán)利、宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式及保留、退出條件、宅基地使用權(quán)放活后的具體用途等做了明確規(guī)定。2018年10月，浙江省舟山市嵊泗縣出臺(tái)《嵊泗縣推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施意見(試行)》(6)嵊泗縣人民政府法制辦公室.《關(guān)于征求嵊泗縣推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施意見(試行)的公告》，http://www.shengsi.gov.cn/art/2018/10/29/art_1354788_22497375.html。，該意見規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地所有權(quán)人，要維護(hù)所有權(quán)人對(duì)宅基地的調(diào)整、監(jiān)督和回收等權(quán)能；宅基地資格權(quán)權(quán)利主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在確保戶有所居、“一戶一宅”和所有權(quán)性質(zhì)不改變、成員資格不改變的前提下，其他社會(huì)主體可以通過合法流轉(zhuǎn)途徑獲得宅基地使用經(jīng)營權(quán)。

從地方已出臺(tái)的政策情況來看，浙江省最早在全國探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐，其中，義烏市作為33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，在全國率先提出宅基地“三權(quán)分置”并成功寫入中央一號(hào)文件，標(biāo)志著該市宅基地制度改革成果轉(zhuǎn)化為頂層設(shè)計(jì)。作為試點(diǎn)地區(qū)的德清縣也是在實(shí)踐探索中形成了一系列政策，并對(duì)宅基地“三權(quán)”的權(quán)利設(shè)定和取得加以明確規(guī)定，例如：在宅基地集體所有權(quán)方面，規(guī)定宅基地所有權(quán)主體為村股份經(jīng)濟(jì)合作社；在農(nóng)戶資格權(quán)方面，規(guī)定村股份經(jīng)濟(jì)合作社社員依法享有宅基地資格權(quán)并允許自愿有償退出。嵊泗縣出臺(tái)的政策中也對(duì)宅基地所有權(quán)主體權(quán)能、資格權(quán)主體及宅基地使用權(quán)放活條件等做了規(guī)定，并首次提出宅基地及住房使用經(jīng)營權(quán)的概念，與中央政策中使用的宅基地使用權(quán)概念并不完全一致，創(chuàng)新性地使用了宅基地經(jīng)營權(quán)的概念。山東省圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的宅基地“三權(quán)分置”政策主要是為了通過宅基地制度改革助推鄉(xiāng)村振興，不僅明確規(guī)定了宅基地集體所有權(quán)人的權(quán)能范圍、宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式以及退出資格權(quán)的條件，還創(chuàng)新性地提出保留宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的條件和重獲條件，同時(shí)明確了城鄉(xiāng)居民可以享有宅基地使用權(quán)并利用宅基地從事經(jīng)營活動(dòng)。河南省雖然也依據(jù)中央一號(hào)文件出臺(tái)了宅基地“三權(quán)分置”改革思路，且具體表述與中央一號(hào)文件都完全相同，但河南省出臺(tái)的政策中既沒有對(duì)如何落實(shí)宅基地集體所有權(quán)及宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)涵、認(rèn)定主體與程序、確權(quán)方式等進(jìn)行明確規(guī)定，也沒有說明宅基地使用權(quán)放活的主體、范圍、用途、方式、年限等有關(guān)內(nèi)容。湖南省則根據(jù)中央一號(hào)文件不僅明確了宅基地使用權(quán)放活的主體、路徑、用途等，同時(shí)還明確提出可以利用宅基地及農(nóng)房開展經(jīng)營性活動(dòng)。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)踐樣態(tài)

自2015年以來，全國部分宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)和其他非試點(diǎn)地區(qū)積極探索宅基地“三權(quán)分置”并取得了一些成果，形成了一批有代表性的實(shí)踐樣態(tài)，如試點(diǎn)地區(qū)的浙江“義烏模式”、非試點(diǎn)地區(qū)的安徽“旌德模式”、浙江“象山模式”等。[14]

(一)試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐

為了破解城市發(fā)展用地日益緊張而農(nóng)村存量土地資源亟待盤活利用的僵局，義烏市以宅基地制度改革試點(diǎn)為抓手，在借鑒其他地區(qū)農(nóng)村土地制度改革和實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的基礎(chǔ)之上，大膽創(chuàng)新、積極探索，在全國率先提出宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，首次提出“農(nóng)戶資格權(quán)”概念，經(jīng)過三年多探索，取得了多項(xiàng)改革成果，系統(tǒng)破解了城鄉(xiāng)發(fā)展中“錢從哪里來”“人到哪里去”“地該怎么盤活”等諸多現(xiàn)實(shí)問題，激活了農(nóng)村“沉睡”的土地資產(chǎn)，保障了農(nóng)民公平分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，[15]為其他地方推進(jìn)宅基地制度改革提供了成功經(jīng)驗(yàn)。浙江“義烏模式”的初衷是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不改變的基礎(chǔ)上，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能，旨在堅(jiān)守農(nóng)村土地公有這一底線條件下，允許擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)戶保留資格權(quán)，同時(shí)讓沒有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的其他社會(huì)主體都可以享有宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)利體系重構(gòu)及實(shí)現(xiàn)宅基地資源市場(chǎng)化配置，讓村集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方主體共享宅基地權(quán)利，讓村集體和農(nóng)戶共享宅基地增值收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)性收入增加。具體而言，浙江“義烏模式”主要做法如下：

一是創(chuàng)新宅基地制度改革頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度體系。2016年，義烏市先后出臺(tái)宅基地制度改革試點(diǎn)“一個(gè)意見”“七個(gè)辦法”“九個(gè)細(xì)則”，從宅基地取得、置換、權(quán)能擴(kuò)展、有償使用、自愿退出、入市流轉(zhuǎn)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。2017年，義烏市在全國又率先建立覆蓋全市所有農(nóng)村地區(qū)的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，公布了《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價(jià)》(7)義烏市人民政府.《關(guān)于公布義烏市宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的通知》，http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/a/04/01/201710/t20171010_3518182_2.html。，分不同區(qū)域制定了宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，為宅基地入市流轉(zhuǎn)及價(jià)值評(píng)估提供了直接依據(jù)，這些都為義烏市推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。[16]

5 排除標(biāo)準(zhǔn) （1）回顧性調(diào)查研究；（2）同一研究人群重復(fù)發(fā)表的文獻(xiàn)；（3）不能提供有效分析數(shù)據(jù) （包括一般資料）且與原作者聯(lián)系無果的研究；（4）試驗(yàn)方案設(shè)計(jì)不合理或不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯?；?）關(guān)節(jié)病性銀屑病、膿皰性銀屑病、滴狀銀屑病、紅皮病性銀屑病等。

二是在宅基地“三權(quán)分置”制度框架下，義烏市結(jié)合農(nóng)村更新改造、村莊住宅集聚建設(shè)，實(shí)行分區(qū)域、按戶控制宅基地使用規(guī)模，積極探索宅基地有償配置及宅基地所有權(quán)收益由村集體支配，對(duì)于農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，允許村集體參照《義烏市宅基地基準(zhǔn)地價(jià)》收取有償使用費(fèi)，通過上述做法來落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。義烏市在2015年創(chuàng)新提出宅基地“資格權(quán)”的概念，并對(duì)資格權(quán)實(shí)行“按人分配、按戶控制、有償調(diào)劑”，切實(shí)保障農(nóng)村居民住有所居；同時(shí)，積極探索市場(chǎng)化配置宅基地資格權(quán)，村集體成員自愿退出的宅基地，由村集體統(tǒng)一回購并有償調(diào)劑給本村其他成員，通過上述做法來固化農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。此外，義烏市在實(shí)踐中大力拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能，允許合法取得的宅基地使用權(quán)連同農(nóng)房在本市域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織有償轉(zhuǎn)讓，[17]積極探索開展宅基地使用權(quán)(住房財(cái)產(chǎn)權(quán))抵押貸款，顯化宅基地及農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值，多渠道保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益(8)武漢市人大.《關(guān)于赴浙江省義烏市學(xué)習(xí)考察農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的調(diào)研報(bào)告》，http://www.whrd.gov.cn/html/sjytt/dcbg/2023/0826/13914.shtml。。

(二)非試點(diǎn)地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐

1.安徽“旌德模式”

安徽省宣城市旌德縣作為全國第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，近年來在農(nóng)地、林地、農(nóng)村集體資產(chǎn)改革等方面取得了一定的成果，但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性、復(fù)雜性以及政策障礙等原因，旌德縣在宅基地制度改革方面沒有取得突破性進(jìn)展，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，因該縣農(nóng)村地區(qū)外出務(wù)工人員較多，有的務(wù)工人員常年在外，甚至舉家搬遷到外地定居或已在本縣城鎮(zhèn)落戶定居，導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地及農(nóng)房常年閑置，部分宅基地及農(nóng)房亟待盤活利用；另一方面，旌德縣地處皖南山區(qū)，該縣近年來結(jié)合易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)搬遷、農(nóng)村危房改造工作，依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，大力實(shí)施“下山行動(dòng)”，推動(dòng)山上村民向山下中心村、集鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)集中，對(duì)宅基地及農(nóng)房形成了新的需求。隨著2018年中央一號(hào)文件正式提出探索宅基地“三權(quán)分置”，旌德縣積極推進(jìn)宅基地制度改革創(chuàng)新，在堅(jiān)持宅基地集體所有、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，拓展宅基地使用權(quán)主體，創(chuàng)新放活宅基地使用權(quán)的方式，有效盤活了農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，增加了農(nóng)民收入，同時(shí)還發(fā)揮了宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的融資功能。具體而言，安徽“旌德模式”的主要做法如下：

一是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證，由自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織，并于2018年2月率先在安徽省頒發(fā)了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證，由地方政府不動(dòng)產(chǎn)交易中心為交易的權(quán)利人(三方)頒發(fā)了三本證，分別為宅基地所有權(quán)人證(村委會(huì))、宅基地資格權(quán)人證(原宅基地使用人和農(nóng)房所有人)和宅基地使用權(quán)人證(宅基地和農(nóng)房實(shí)際使用人)(9)柴璐.《旌德縣頒發(fā)第一本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證》，http://www.ahjd.gov.cn/content/detail/5a95faa27f8b9a7bb89e781f.html。。

二是結(jié)合農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，通過實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”，宅基地和農(nóng)房實(shí)際使用人在獲得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證后，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)行辦理了宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，發(fā)揮宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的融資功能。

2.浙江“象山模式”

2018年4月，浙江省象山縣按照中央一號(hào)文件的政策精神，以政策扶持為依托，以創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新為導(dǎo)向，以農(nóng)民自愿為前提，由原象山縣國土資源局牽頭組織，積極推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，先后出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施意見(試行)》《象山縣宅基地三權(quán)分置登記暫行規(guī)定》等相關(guān)配套政策，在浙江率先頒發(fā)了包括所有權(quán)證書、資格權(quán)證書和使用權(quán)證書在內(nèi)的三本不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書，不僅激活了閑置宅基地及農(nóng)房資源，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，還為農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)提供了空間，探索出了盤活利用農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的新路子，具體做法如下：

一是根據(jù)象山縣出臺(tái)的相關(guān)政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地資格權(quán)，由農(nóng)村宅基地所有權(quán)人(即村集體)、宅基地資格權(quán)人(即農(nóng)戶)與宅基地使用權(quán)人(即投資企業(yè))三方共同簽訂《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方合同》，合同中明確宅基地及農(nóng)房的坐落、面積、流轉(zhuǎn)費(fèi)用及支付方式、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)方式等內(nèi)容。[18]投資企業(yè)取得宅基地使用權(quán)后按合同約定有權(quán)對(duì)宅基地及農(nóng)房進(jìn)行改造利用，經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，同時(shí)投資企業(yè)在合同期限內(nèi)可以再流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，也可以用宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，最終形成產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的宅基地“三權(quán)分置”格局。自探索宅基地“三權(quán)分置”改革以來，該縣以市場(chǎng)化需求為導(dǎo)向，以政策支持為依托，以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，以集體資產(chǎn)、村民資產(chǎn)入股及收益分成的方式吸引社會(huì)資本與村集體、農(nóng)民聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營，探索出“閑置農(nóng)房+民宿經(jīng)濟(jì)”“閑置農(nóng)房+田園綜合體”等多種宅基地及農(nóng)房盤活利用模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，象山縣目前已盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地360hm2，盤活閑置農(nóng)房5.3hm2，建設(shè)村級(jí)居家養(yǎng)老場(chǎng)所和公共服務(wù)設(shè)施40hm2，引進(jìn)精品鄉(xiāng)村民宿12家，極大地激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

二是創(chuàng)新農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記辦法，即先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)村集體、農(nóng)戶與投資企業(yè)三方簽訂的合同進(jìn)行鑒證，再由不動(dòng)產(chǎn)登記部門依據(jù)合同分別向農(nóng)戶和投資企業(yè)發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，將宅基地資格權(quán)人(農(nóng)戶)已經(jīng)流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)分別登記、分開發(fā)證，即在農(nóng)戶的登記簿和權(quán)屬證書中登記為宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)，在宅基地實(shí)際使用人(投資企業(yè))的權(quán)屬證書中登記為宅基地及房屋使用權(quán)，并分別注明宅基地資格權(quán)主體、宅基地使用權(quán)主體及房屋所有權(quán)主體、房屋使用權(quán)主體，同時(shí)對(duì)宅基地和房屋使用權(quán)取得方式、使用期限、用途范圍、權(quán)利處分等要素加以明確。

(三)宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐樣態(tài)比較

通過對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的浙江“義烏模式”及非試點(diǎn)地區(qū)的安徽“旌德模式”和浙江“象山模式”進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，三種模式的實(shí)施目標(biāo)及成效均存在差異，具體而言：

第一，從實(shí)施的目標(biāo)來看，浙江的“義烏模式”和“象山模式”的初衷主要是基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于宅基地及農(nóng)房資源盤活利用的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)合農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以政策為依托，通過資本下鄉(xiāng)，有效實(shí)現(xiàn)了宅基地及農(nóng)房資源盤活利用與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，不僅顯化了農(nóng)民宅基地及農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值，還極大地激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。安徽“旌德模式”主要是結(jié)合中央的政策，在地方政府主導(dǎo)和推動(dòng)下，結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕裨诎徇w及農(nóng)村危房改造工作中的現(xiàn)實(shí)需求探索出了跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地改革路徑。此外，值得注意的是，浙江“象山模式”和安徽“旌德模式”均創(chuàng)新性地探索了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的登記辦法，均由不動(dòng)產(chǎn)登記部門為宅基地所有權(quán)人、宅基地資格權(quán)人和宅基地使用權(quán)人發(fā)放了產(chǎn)權(quán)證書，為保護(hù)權(quán)利人的相關(guān)權(quán)益提供了法律保障。

第二，從實(shí)施的成效來看，浙江的“義烏模式”和“象山模式”實(shí)現(xiàn)了改革預(yù)期目標(biāo)，取得了積極的成效。例如：義烏市和象山縣均出臺(tái)了一系列改革政策，形成很好的制度基礎(chǔ)。安徽“旌德模式”實(shí)施的目標(biāo)較為明確，主要是根據(jù)中央政策解決當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民對(duì)宅基地及農(nóng)房的實(shí)際需求，解決如何更好地實(shí)現(xiàn)宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓問題，且是在地方政府沒有出臺(tái)具體政策情況下探索實(shí)施的。

(四)各地實(shí)踐樣態(tài)存在問題分析

從各地探索的實(shí)踐情況來看，無論是試點(diǎn)地區(qū)的浙江“義烏模式”還是非試點(diǎn)地區(qū)的安徽“旌德模式”和浙江“象山模式”，各地在落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”改革中都存在以下問題。

一是宅基地集體所有權(quán)權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)。一直以來，農(nóng)村宅基地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給符合條件的成員使用，屬于福利性質(zhì)，加之農(nóng)民集體對(duì)宅基地管理松散，造成一定程度上的宅基地集體所有權(quán)主體模糊虛化及處分權(quán)缺失，導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)很難落到實(shí)處，在實(shí)踐中主要表現(xiàn)在農(nóng)民集體組織形式的多元化，使得宅基地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多元化，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地所有權(quán)權(quán)能的分散化和弱化現(xiàn)象比較突出。

二是對(duì)宅基地資格權(quán)的定位、權(quán)能和實(shí)現(xiàn)形式各地規(guī)定不一。在宅基地“三權(quán)”中，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，是宅基地“三權(quán)分置”改革邏輯關(guān)系和有效運(yùn)行的關(guān)鍵紐帶，也是宅基地“三權(quán)分置”政策落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，不論是試點(diǎn)地區(qū)還是非試點(diǎn)地區(qū)都結(jié)合實(shí)際積極探索、大膽創(chuàng)新，涌現(xiàn)出不少值得借鑒的做法與經(jīng)驗(yàn)，但是從實(shí)施情況來看，由于各地針對(duì)創(chuàng)設(shè)的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)沒有回答好“為什么、是什么、從哪里來”這三個(gè)關(guān)鍵性問題，導(dǎo)致對(duì)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利定位、權(quán)能內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)形式等規(guī)定不一，這在一定程度上會(huì)造成現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記體系的混亂，因此，迫切需要從法理和邏輯層面加以明確。

三是放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)難以與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合。從各地探索的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐來看，在當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展格局的變化，鄉(xiāng)村多重價(jià)值和多元功能被人們重新審視，尤其是隨著農(nóng)村電商、民宿、養(yǎng)老、創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，農(nóng)戶宅基地和農(nóng)房的功能已從單一的保障居住向生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。[19]但是，各地在推進(jìn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)放活過程中很難做到與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合，這在一定程度上成為盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅、拓展農(nóng)村土地使用功能及實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)主體共享宅基地使用權(quán)的客觀障礙，特別是現(xiàn)實(shí)中宅基地資格權(quán)人缺乏將依法取得的宅基地使用權(quán)及房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他社會(huì)主體的動(dòng)力，導(dǎo)致盤活利用閑置宅基地和閑置住宅難以與發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)和有效激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，無法為鄉(xiāng)村振興提供“動(dòng)力源”；同時(shí)，也不能充分顯化宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)價(jià)值，難以有效保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。[20]

四、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)建議

根據(jù)中央出臺(tái)的宅基地“三權(quán)分置”改革政策精神，探索宅基地“三權(quán)分置”的核心問題是要在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上放活宅基地使用權(quán)，這就要求既要賦予集體所有權(quán)完整的權(quán)能以鞏固集體土地所有權(quán)主體地位，又要保障擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民享有分配使用宅基地的資格以保障其在農(nóng)村的基本居住權(quán)，同時(shí)還要拓展宅基地使用權(quán)的主體范圍，讓非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)主體也享有宅基地使用權(quán)并依法依規(guī)開發(fā)利用宅基地資源，最終實(shí)現(xiàn)村集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體多主體共享宅基地權(quán)利。宅基地“三權(quán)分置”改革作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，[21-22]不僅關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，筆者結(jié)合對(duì)相關(guān)政策的梳理和各地實(shí)踐樣態(tài)的分析，提出了推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)建議。

(一)創(chuàng)新行使宅基地集體所有權(quán)的農(nóng)民集體組織形式

2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中明確提出要“發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是推進(jìn)宅基地制度改革的“底線”，落實(shí)集體所有權(quán)是推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的重要基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步探索符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制和新型農(nóng)民集體組織形式，要將農(nóng)民集體主體重塑為符合現(xiàn)代市場(chǎng)需求的所有權(quán)主體，以實(shí)現(xiàn)主體確定、法律地位明確、內(nèi)部治理機(jī)制順暢，方能充分反映集體成員的意志，有效經(jīng)營管理土地資產(chǎn)、履行土地所有者職責(zé)。因此，為了使農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體能夠成為市場(chǎng)中具有獨(dú)立地位的民事主體，應(yīng)賦予農(nóng)民集體法人資格，以利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民集體和成員土地權(quán)益得到保護(hù)，在實(shí)踐中探索對(duì)農(nóng)民集體按照股份制企業(yè)法人的模式進(jìn)行改造，成立村股份經(jīng)濟(jì)合作社，探索宅基地折股量化和股份合作制改革，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)，具體可以從以下方面探索：一是充分發(fā)揮村民自治組織作用，保障村股份經(jīng)濟(jì)合作社成員在村莊規(guī)劃、宅基地利用布局及農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定與變動(dòng)中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)；二是由村股份經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)成員的資格進(jìn)行認(rèn)定并依法分配宅基地給成員使用；三是對(duì)“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地依法收回或要求有償使用，收取宅基地有償使用費(fèi)，非本社社員使用宅基地須向村股份經(jīng)濟(jì)合作社支付宅基地有償使用費(fèi)；四是對(duì)閑置、廢棄及依法收回的宅基地進(jìn)行重新分配，擁有對(duì)未分配的村內(nèi)空閑地、公共用地等的支配權(quán)；五是凡農(nóng)戶自愿放棄宅基地資格權(quán)的，必須將宅基地退回村股份經(jīng)濟(jì)合作社，村股份經(jīng)濟(jì)合作社可依法有償收回宅基地；六是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向村股份經(jīng)濟(jì)合作社備案，建立宅基地利用監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)規(guī)范宅基地使用，并在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收取一定的集體土地增值收益調(diào)節(jié)金用于村莊建設(shè)。

(二)探索和建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定獲得與禁止對(duì)外交易機(jī)制

按照物權(quán)法的一般原理，廣義的物權(quán)變更包括物權(quán)的主體、內(nèi)容和客體的變化，用益物權(quán)下的宅基地使用權(quán)“一分為二”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶資格權(quán)和派生的宅基地使用權(quán)，物權(quán)權(quán)利主體、內(nèi)容、客體都發(fā)生了變更。筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”中的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，具有用益物權(quán)屬性。鑒于此，建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定獲得機(jī)制對(duì)于保障農(nóng)戶在農(nóng)村的居住權(quán)、促進(jìn)有條件的農(nóng)戶市民化均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體可以從以下三個(gè)方面探索：一是以本地農(nóng)業(yè)戶籍作為農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定原則，即需要具有本農(nóng)民集體所在地的農(nóng)業(yè)戶籍才可以認(rèn)定為本集體成員，才能自動(dòng)獲得宅基地資格權(quán)；二是嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”政策，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)當(dāng)以“戶”為單位認(rèn)定登記，以“戶”為單位統(tǒng)一行使，并為宅基地資格權(quán)人發(fā)放資格權(quán)證；三是宅基地資格權(quán)人可以因家庭成員變動(dòng)等原因，向集體申請(qǐng)分戶；四是嚴(yán)格禁止農(nóng)戶宅基地資格權(quán)向本集體外部流轉(zhuǎn)、買賣。

(三)構(gòu)建放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在宅基地“三權(quán)分置”政策框架下，筆者認(rèn)為可以從以下五個(gè)方面構(gòu)建放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：一是完善宅基地使用權(quán)的立法。宅基地使用權(quán)的立法完善應(yīng)以拓寬權(quán)利主體范圍和豐富權(quán)能內(nèi)容為目標(biāo)指向，這既是保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益的必然要求，同時(shí)也為社會(huì)主體共享宅基地使用權(quán)創(chuàng)造條件，既要允許資格權(quán)人農(nóng)戶在合法取得的宅基地上進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)，也要允許本集體以外的其他組織和個(gè)人依法獲得農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，并享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利，這就需要對(duì)《物權(quán)法》《土地管理法》中涉及到的宅基地使用權(quán)內(nèi)容進(jìn)行修改完善，同時(shí)專門制定《農(nóng)村宅基地使用條例》進(jìn)行具體規(guī)定。二是探索和建立不同類型的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建議結(jié)合實(shí)際分別制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)政策，分類指導(dǎo)、分類規(guī)范管理。三是建立健全宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。由于房地的不可分性，應(yīng)建立可同時(shí)進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)及農(nóng)房流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一房地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，具體可以參考城鎮(zhèn)住房交易市場(chǎng)、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的辦法，在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立專門的宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)與交易的公開市場(chǎng)，并提供宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)相關(guān)信息與管理服務(wù)。四是探索有利于放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。參照農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式探索宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式，其中，轉(zhuǎn)讓是目前法律允許的唯一的一種流轉(zhuǎn)方式，僅限于集體成員內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)，且本集體成員有轉(zhuǎn)入宅基地的優(yōu)先權(quán)利；出租是指農(nóng)戶將宅基地及農(nóng)房出租給集體或集體以外的社會(huì)主體使用、經(jīng)營，農(nóng)戶收取租金；入股是指農(nóng)戶將宅基地及農(nóng)房折股量化入股集體或企業(yè)，由集體或企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶享有一定股份并分享股金收益。五是建立宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)要設(shè)定一定的條件與程序，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)出宅基地農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)防范教育并設(shè)定嚴(yán)格的轉(zhuǎn)出條件，引導(dǎo)農(nóng)戶合理流轉(zhuǎn)宅基地，對(duì)于轉(zhuǎn)入方，不得將轉(zhuǎn)入的宅基地用于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。

五、結(jié)論及啟示

探索宅基地“三權(quán)分置”是新時(shí)代背景下我國宅基地產(chǎn)權(quán)制度體系中一次富有創(chuàng)造性的制度創(chuàng)新。宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)在于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)及宅基地占有關(guān)系的穩(wěn)定性、促進(jìn)宅基地使用權(quán)放活、有效激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)及增加農(nóng)民收入。目前部分地區(qū)在中央的宅基地“三權(quán)分置”政策框架下積極探索、大膽實(shí)踐，為深化宅基地制度改革發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，雖然各地探索的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式存在一定的差異，但實(shí)踐證明達(dá)到了宅基地制度改革的預(yù)期目標(biāo)，取得了一定的成效。在新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作即將啟動(dòng)的背景下，應(yīng)圍繞宅基地“三權(quán)分置”進(jìn)一步完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，健全宅基地管理體制機(jī)制，需要從以下三個(gè)方面著手：一要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分的所有權(quán)權(quán)能，鞏固農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位，打破宅基地所有權(quán)主體模糊虛化的現(xiàn)狀；二要保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，從立法上讓擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民享有分配使用宅基地的資格以保障其基本的居住權(quán)，在法律層面需要給農(nóng)民以充分保障；三要進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展宅基地使用功能及宅基地使用權(quán)的主體范圍，讓非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)主體也可以依法依規(guī)享有宅基地使用權(quán)，以推進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展和村莊建設(shè)用地復(fù)合利用，從而促進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，積極探索和創(chuàng)新行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形式、建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定獲得與禁止對(duì)外交易機(jī)制、構(gòu)建放活宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的政策語言上升為立法語言，落實(shí)到現(xiàn)行法律體系中，進(jìn)而以法律形式進(jìn)一步強(qiáng)化和保障宅基地“三權(quán)分置”改革在實(shí)踐中得到推進(jìn)。