“兩先區(qū)”建設(shè)中的社會治理法治化問題研究

崔格豪 路 萍

（大連科技學(xué)院，遼寧 大連 116000）

一、“兩先區(qū)”的背景

2013 年8 月，習(xí)近平總書記在大連考察期間，對大連提出了建設(shè)“兩先區(qū)”的殷切期望，即大連應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域性金融中心、東北亞國際航運中心和國際物流中心的作用，建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的先導(dǎo)區(qū)和經(jīng)濟社會發(fā)展的先行區(qū)。之后，大連市委、市政府按照習(xí)近平總書記的重要指示，并按照建設(shè)“兩先區(qū)”的目標(biāo)要求，創(chuàng)新作為，緊緊抓住國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立金普新區(qū)、率先實現(xiàn)老工業(yè)基地全面振興等重大戰(zhàn)略機遇，統(tǒng)籌推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展并兼顧做好各項工作。

首先，“兩先區(qū)”建設(shè)強調(diào)“先導(dǎo)和先行優(yōu)勢”，對國際經(jīng)濟關(guān)系重組的戰(zhàn)略機遇進行準(zhǔn)確地承接，并積極地優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型發(fā)展。作為東北老工業(yè)基地振興的龍頭城市和遼寧沿海經(jīng)濟帶開放的核心城市，大連應(yīng)當(dāng)注重創(chuàng)新發(fā)展和積累結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，通過提升經(jīng)濟環(huán)境、創(chuàng)新型工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻度，強化創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型，打造具備地方特色的“先導(dǎo)和先行優(yōu)勢”。

第二，“兩先區(qū)”建設(shè)注重于創(chuàng)建“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的先導(dǎo)區(qū)”，重點任務(wù)是堅守產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，弘揚地方特色，以制造業(yè)為核心重點突破點，并引領(lǐng)第二、第三產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，那就一定要弘揚地方特色走，堅持以自己的路徑來發(fā)展；大連決不能機械式地以減少制造業(yè)比重為代價，換取第三產(chǎn)業(yè)比重的快速提升，而是要將制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

第三，“兩先區(qū)”建設(shè)“經(jīng)濟社會發(fā)展的先行區(qū)”一定要以科學(xué)發(fā)展為引領(lǐng)，深化改革推動社會進步、以人為本惠及民生大眾。當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的主要任務(wù)是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來釋放經(jīng)濟活力，提升全社會經(jīng)濟效益和居民收入水平，并通過科學(xué)發(fā)展提升城市品質(zhì)，更多地使經(jīng)濟建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為社會民生需求，更加注重系統(tǒng)地、整體地和協(xié)同地發(fā)展，全面深化改革，逐漸解決目前社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)道路上存在的，如偏重經(jīng)濟增速弱化生態(tài)保護、偏重規(guī)模擴張擠占轉(zhuǎn)型空間、偏重物質(zhì)保障忽略人文等現(xiàn)象。

第四，“兩先區(qū)”建設(shè)“經(jīng)濟社會發(fā)展的先行區(qū)”，要創(chuàng)造有利于深化改革加快發(fā)展的條件，通過社會治理創(chuàng)新提升微觀經(jīng)濟活力；要以“全域城市化”為契機提升城市品質(zhì)、競爭力和城市魅力，試行打造經(jīng)濟增長與社會民生之間的高效傳導(dǎo)機制，實現(xiàn)“人的城市化”，通過協(xié)調(diào)需求動力、激發(fā)市場活力，使經(jīng)濟建設(shè)成果更多傾向于社會民生需求、更好保障于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)在群眾最期盼的重點領(lǐng)域和關(guān)乎發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的率先突破。

二、用法治推進“兩先區(qū)”建設(shè)

2014 年10 月，十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，這是十八屆三中全會全面深化改革精神向依法治國的延伸，即全面深化改革需要法治保障，而深化改革也是全面推進依法治國的必要前提。于是，用法治推進改革發(fā)展對加快大連市“兩先區(qū)”建設(shè)顯得十分重要。

我國的法律體系正在不斷地完善，全民法治意識也在不斷地增強，應(yīng)該意識到經(jīng)濟社會的各個層面的發(fā)展都與社會的法治化程度高度關(guān)聯(lián)，不僅制定和執(zhí)行經(jīng)濟政策需要運用法治思維，社會和諧更需要公民具備法治精神。正如王利明教授所言，法治是民主的重要保障，它不僅體現(xiàn)了國家治理能力的現(xiàn)代化程度，還保障了社會秩序和社會的正常運轉(zhuǎn)，有利于社會的長治久安?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤??！薄靶鲁B(tài)”下的中國正需要法治來推動它的進一步發(fā)展。通過以民為本的立法，將發(fā)展成果更加均衡、更加公平地分配給全體人民；通過法治體系來保障改革發(fā)展中的人民的意志和利益；依靠良法善治，實現(xiàn)規(guī)則公平、權(quán)利公平和機會公平。市場經(jīng)濟離不開法治，法治能夠作為市場經(jīng)濟的精準(zhǔn)的尺子和穩(wěn)定的秤，運用法治能夠處理好政府和市場的關(guān)系，維護市場的運行環(huán)境，保障市場在資源配置中的決定性作用，使得社會主義市場經(jīng)濟能夠更加公平、更可持續(xù)地發(fā)展。

當(dāng)前，東北振興再出發(fā)已經(jīng)啟動，大連肩負著引領(lǐng)東北地區(qū)發(fā)展的角色和重任，正面臨著發(fā)展的歷史機遇，任務(wù)艱巨。大連的“兩先區(qū)”建設(shè)應(yīng)深入貫徹十八屆四中全會精神，用法治的思維謀劃全局、制定發(fā)展政策、搶抓這個歷史機遇，用法治推動經(jīng)濟改革、調(diào)動經(jīng)濟活力，加快“兩先區(qū)”的建設(shè)步伐。

三、“兩先區(qū)”建設(shè)中基層社會治理法治化存在的問題

當(dāng)前，“兩先區(qū)”的法治建設(shè)已經(jīng)成為推動大連市經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大的戰(zhàn)略性任務(wù)。作為社會管理和服務(wù)的重心，基層社區(qū)承擔(dān)了越來越多的社會管理和公共服務(wù)職能。如何在基層社區(qū)的工作中提高法治化水平，已成為“兩先區(qū)”建設(shè)中亟待加以解決的重大問題，對于滿足人民群眾的多層次和多樣化需求有著重要意義。雖然，大連市在“兩先區(qū)”基層社會治理的建設(shè)中已經(jīng)做了很多的工作并取得了顯著成效，但也暴露出了一些缺陷。

1、基層干部對治理的輕視

隨著經(jīng)濟改革的不斷深化，在政績、政策和發(fā)展的壓力下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部認為發(fā)展經(jīng)濟是硬任務(wù)、重頭戲，而基層社會依法治理是“虛指標(biāo)”、應(yīng)景式工程，他們重視GDP 增長率、就業(yè)率等經(jīng)濟指標(biāo)，忽視了對基層社會的治理，于是，他們將經(jīng)濟利益凌駕于法治之上，表面上為了服務(wù)地方發(fā)展，實際上卻縱容了基層組織、行業(yè)、部門搞特殊化、地方保護和部門保護的行為，只顧局部工作和利益，忽視了大局和整體利益。這些基層領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭違法違規(guī)的行為，對社會主義法治建設(shè)和基層社會治理法治化的發(fā)展產(chǎn)生了極其嚴重的消極影響。

2、基層社區(qū)不能清晰劃分責(zé)任主體的職責(zé)

基層社會治理法治化需要合理地劃分基層責(zé)任主體。村居（社區(qū)）委員會是法律規(guī)定的居民自治組織和我國行政組織結(jié)構(gòu)中的最基層級，承擔(dān)著鎮(zhèn)、街道部署的包括統(tǒng)計、治安、調(diào)解、維穩(wěn)等各項行政事務(wù)。而村居（社區(qū)）具有責(zé)任繁多、人員膨脹、行政效能有限等特點，加之其經(jīng)常被上級機關(guān)攤派一些基層行政工作，使其經(jīng)常出現(xiàn)難以應(yīng)對日常工作的現(xiàn)象。于是，村居（社區(qū)）能夠為居民提供的服務(wù)往往局限于部分人群的有限服務(wù)，如機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老，殘疾人康復(fù)，青少年課后托管等，其程度和范圍尚不能滿足全體社區(qū)居民群眾的切實需求。

3、治理制度模式上對自治的輕視

在維護社會穩(wěn)定、支撐社會秩序上，社會組織可以成為“潤滑劑”和“穩(wěn)壓器”，通過按照社區(qū)居民的需求設(shè)置社區(qū)服務(wù)項目的方式提高服務(wù)質(zhì)量，甚至可以幫助企業(yè)解決用工和融資上的實際困難，減輕政府在基層工作上的負擔(dān)。而在實踐中，“政府管理一切”的計劃經(jīng)濟思維比較普遍，其在治理制度模式上重視行政手段、經(jīng)濟刺激、強制規(guī)范，卻忽略了居民自治和行業(yè)自律的作用。一元的管理模式和指令性的管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)新的形勢，然而很多干部在思想上仍然存在著“大政府”的思維方式，執(zhí)著于以“官辦化”的組織模式解決社會問題，對基層自治“不放心、不放手、不放權(quán)”，使得基層社會組織不能充分地發(fā)揮在社會治理中的作用。

4、基層社會治理人才不夠充足

基層社會治理面對的是各種繁重和復(fù)雜的工作，對人才能力的要求是很高的。基層社會治理工作的從業(yè)者不僅要具備豐富的專業(yè)知識和先進的技術(shù)手段，還需要有大量的實踐經(jīng)驗。然而，基層社會組織能夠提供給社區(qū)工作者的待遇卻是很有限的，甚至低于社會平均工資水平，而社區(qū)工作者的社會地位也低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員和事業(yè)單位的工作人員，加上繁重而復(fù)雜的工作任務(wù)，導(dǎo)致基層社會治理工作對人才的吸引力較低。所以，如何緩解基層社會治理對人才的急需，提高社會工作崗位的經(jīng)濟待遇和社會地位，是基層社會治理急需解決的問題。

四、完善“兩先區(qū)”建設(shè)中社會治理法治化的建議

基層社會治理法治化的建設(shè)是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，需要培養(yǎng)全社會的法治思維，逐漸提高“兩先區(qū)”的法治能力，全面地依法開展基層社會治理工作，有效保障社會秩序的穩(wěn)定狀態(tài)。

1、加強對干部群體法治理念的培養(yǎng)

第一，加強對干部群體的法治教育，提高法律素養(yǎng)，培養(yǎng)守法習(xí)慣，形成崇尚法律權(quán)威的理念。干部群體要在全社會培育法律信仰、倡導(dǎo)契約精神、樹立規(guī)則意識的過程中，起到模范帶頭作用。第二，踐行以人為本理念。習(xí)近平同志指出：“我們?nèi)魏螘r候都必須把人民利益放在第一位?！被鶎由鐣婪ㄖ卫肀仨毎讶嗣袢罕姷臋?quán)利放在最高的位置上，讓法治成為維護人民利益的盾牌和經(jīng)濟社會發(fā)展的依靠。第三，加強制約和監(jiān)督權(quán)力的理念。想要杜絕腐敗，必須以法律和民眾的權(quán)力制約政府權(quán)力，監(jiān)督公權(quán)力依法行政，堅決抵制以言代法和以權(quán)壓法；例如，將法治建設(shè)的實際效果作為基層黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部工作的績效考核重點，并把遵守法律、依法辦事、運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護穩(wěn)定作為考察干部的重要內(nèi)容，通過這樣的方式監(jiān)督和督促干部群體積極學(xué)習(xí)和貫徹法治理念。

2、明確界定基層社會組織的權(quán)力邊界

基層社會治理涉及的范圍廣，各種新情況和新問題會隨著社會的發(fā)展而不斷涌現(xiàn)。那么，什么事情是基層社會組織應(yīng)當(dāng)管的，應(yīng)當(dāng)予以明確的界定，通過建立權(quán)力清單，明確界定政府、社會組織、村居（社區(qū)）委員會在社會治理方面的權(quán)力。通過建立這樣的權(quán)力清單和均等化公共服務(wù)義務(wù)清單的方式，不僅可以規(guī)范政府社會管理權(quán)力，強化社會服務(wù)責(zé)任，而且有助于明確社會組織和社區(qū)居民的地位、權(quán)利和法律程序，規(guī)范了基層法律治理的具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，能夠提高社會治理的效率，形成政府與基層社會組織協(xié)同共治，全面推進基層社會治理的法治化。

3、建立社會共治的治理方式

首先，應(yīng)當(dāng)建立暢通的訴求表達機制。應(yīng)當(dāng)提高對公眾參與的重視，公眾參與能夠在政府信息披露、重大決策聽證會、征求公眾意見等事項中實現(xiàn)社會利益平衡、降低和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險的作用。第二，完善矛盾調(diào)解機制。在調(diào)解工作中應(yīng)當(dāng)形成包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合解決矛盾糾紛的綜合機制，各取所長，包容并進，切實和有效地化解人民群眾之間的矛盾；同時，要充分發(fā)揮社會組織、群眾自治組織和新聞媒體的社會利益表達功能，全面地聽取基層群眾的意見并給予及時地反饋，完善維護群眾權(quán)益的機制。第三，推進信訪法治化進程，通過與大連市法學(xué)會舉辦學(xué)者和律師深入基層進行普法教育等活動，傳播法律知識，引導(dǎo)和支持人民群眾合理表達訴求、依法解決問題，確保訴求合理、合法，解決糾紛的途徑合理、合法、合程序。

4、整合社會力量，強化基層治理隊伍建設(shè)

首先，應(yīng)當(dāng)給予基層社會工作者事業(yè)單位編制。基層社會工作者，其工作內(nèi)容是服務(wù)于人民群眾，其工作屬性是基層社會和人們?nèi)罕姷姆?wù)者，其對社會的貢獻是顯著的，所以，理應(yīng)給予基層社會工作崗位一定的編制名額，這不僅與社會工作者的工作內(nèi)涵相符合，而且能有效地提高其工資水平和社會地位，有利于增強該崗位對專業(yè)人才的吸引力，對基層治理隊伍的建設(shè)有著極大的促進作用。其次，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)貐^(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）政府出面，將有意為基層社會治理出錢出力的企業(yè)與村居（社區(qū)）對接，以企業(yè)的能力來幫助村居（社區(qū)），以企業(yè)的資本和人才優(yōu)勢進入村居（社區(qū)），不僅能夠為村居（社區(qū)）解決實際問題，還履行了企業(yè)的社會責(zé)任，也為建立和諧互助的社會風(fēng)氣起到了積極的影響。

五、結(jié)語

社會治理法治化是大連市建設(shè)“兩先區(qū)”的關(guān)鍵之處，其完善程度關(guān)系著“兩先區(qū)”建設(shè)的成敗。當(dāng)前，大連市的各基層普遍存在著干部對治理的輕視、社區(qū)不能清晰劃分責(zé)任主體的職責(zé)、治理制度模式上對自治的輕視、社會治理人才不夠充足等問題，應(yīng)當(dāng)引起各級政府的關(guān)注，并通過加強對干部群體法治理念的培養(yǎng)、明確界定基層社會組織的權(quán)力邊界、建立社會共治的治理方式、整合社會力量強化基層治理隊伍建設(shè)等手段強化基層社會治理法治化，為大連市建設(shè)“兩先區(qū)”創(chuàng)造堅實的法治基礎(chǔ)。