鄉(xiāng)村振興視角下農(nóng)村人居環(huán)境治理的思考
——以呂梁市柳林縣為例

王小芳 李亞軍

(江蘇大學 馬克思主義學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

1 文獻梳理與問題提出

在十九大報告中，黨中央提出了實施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略規(guī)劃，這成為中國目前解決“三農(nóng)”問題的總抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容主要包含五個方面：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕，且生態(tài)宜居處于關(guān)鍵地位[1],這也使得越來越多的人開始關(guān)注農(nóng)村人居環(huán)境治理問題。尤其是農(nóng)村人居環(huán)境作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中不可或缺的一部分，是農(nóng)民幸福和成就感的重要來源，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力所在，更是促進農(nóng)村社會文明和諧的主要途徑。但是，當前我國農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境的發(fā)展仍然不均衡，某些地方人居環(huán)境破壞現(xiàn)象仍特別嚴重，主要體現(xiàn)為垃圾處理場地太少、農(nóng)村道路崎嶇不平、衛(wèi)生廁所普及率低等問題，尤其是與城市人居環(huán)境相比，依然存在很大差距。因此，通過科學的規(guī)劃布局來整治農(nóng)村人居環(huán)境，可以有效改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，不斷提高農(nóng)民的生活水平和居住質(zhì)量，進而加快我國全面建成小康社會的進程。

長久以來，農(nóng)村人居環(huán)境治理由于各種原因一直被人們所忽視，對此學術(shù)界分別從思想認識、社會制度以及地域特征等方面做了探討。毛平、谷光路[2]等人認為現(xiàn)階段我國農(nóng)村人居環(huán)境的惡化，主要是由于農(nóng)村地區(qū)受教育程度和經(jīng)濟發(fā)展水平較低、小農(nóng)思想束縛深重，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度使得部分基層政府的政績觀錯位，發(fā)展中只注重眼前利益而不顧對生態(tài)環(huán)境的破壞而造成的。李志強等[3]將鄉(xiāng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理困境歸因于鄉(xiāng)村居民生態(tài)意識淡薄、鄉(xiāng)村資源和人才的流失以及鄉(xiāng)村制度僵化。葉奇奇[4]指出農(nóng)村人居環(huán)境治理困境的社會根源在于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不足、政府部門執(zhí)法不嚴以及農(nóng)業(yè)科技投入不足。李碩[5]認為生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的主要方面。鄭艷[6]則把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理困境歸因于長期的社會歷史因素、獨特的地理位置以及片面追求經(jīng)濟增長的錯誤認識。從道德哲學的角度來看，牛慶燕[7]認為生態(tài)治理難題在某種程度上可以看作是人與自然關(guān)系的困境，是認識自然過程中價值觀失衡的表現(xiàn)。

雖然已有研究從不同的角度對農(nóng)村人居環(huán)境治理的困境做出闡釋，但是仔細分析現(xiàn)有的研究成果，會發(fā)現(xiàn)大部分是對已有科研成果的搬用和嵌套，一大部分研究人員直接用已有理論去解釋實踐中出現(xiàn)的各種問題，并沒有從實際問題出發(fā)研究得出新的理論成果；部分研究結(jié)合實踐，但選擇的研究對象不具典型性，而且缺乏足夠精確的數(shù)據(jù)支撐，其實踐性和可操作性有待商榷。這些不僅不利于理論發(fā)展，更不能使理論更好地應(yīng)用于實踐。因此，本文以呂梁市柳林縣作為研究對象，在綜合分析其農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討其治理中存在的問題及其原因，并提出農(nóng)村人居環(huán)境治理的有效路徑。

2 鄉(xiāng)村振興視角下柳林縣農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)狀

柳林縣坐落在呂梁山西麓，總?cè)丝诩s34萬，分為8鎮(zhèn)7鄉(xiāng)、257個行政村。全縣面積1 288平方公里，以開采煤炭而出名。2018年9月份之前柳林縣一直作為貧困縣而受國家扶持發(fā)展，因其農(nóng)村人口占多數(shù)，農(nóng)村成為人們生產(chǎn)生活的主要區(qū)域(見圖1)。由于長期以來農(nóng)民養(yǎng)成的生活習慣、本地煤炭企業(yè)的不規(guī)范生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展滯后等原因，農(nóng)村環(huán)境治理體系不健全，農(nóng)村環(huán)境污染影響了30多萬人的生活[8]。

注：數(shù)據(jù)來自2018年呂梁統(tǒng)計年鑒。

圖1柳林縣鄉(xiāng)村人口與從業(yè)人員情況(2018年)

2.1 柳林縣實施人居環(huán)境治理的措施

十九大上黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把建設(shè)宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村作為主攻方向[9]5，柳林縣政府積極響黨的號召，采取了有效措施來大力整治農(nóng)村人居環(huán)境。

2.1.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，加強治理頂層設(shè)計

為了使生態(tài)環(huán)境治理有規(guī)則有依據(jù)，柳林縣政府公布了《呂梁市農(nóng)村人居環(huán)境整治2019年行動計劃》，該計劃從宏觀系統(tǒng)設(shè)計的角度出發(fā)，為農(nóng)村居民定居環(huán)境管理制訂明確的計劃，根據(jù)農(nóng)村實際情況，以重點集鎮(zhèn)和中心村落為重點，在全縣開展“臟亂差”的專項整治活動。對砂灰建筑、打混凝土、墻壁粉刷、設(shè)備供用、車輛運輸、勞動用工、口號標語、外墻彩繪、衛(wèi)生廁所、彩鋼裝置、信息欄設(shè)置、公示欄及外觀改善獎等內(nèi)容都做了詳細的規(guī)定，真正做到了治理明確、目標清晰、有序推進。

2.1.2 挖掘底蘊，營造人文治理氛圍

柳林縣政府充分挖掘城鄉(xiāng)文化，針對縣城商業(yè)聚集、歷史悠久的特點，將歷史文化元素融入城鄉(xiāng)建設(shè)，結(jié)合縣城核心棚戶區(qū)改造，全面促進明清古街恢復(fù)改造，力爭用三年時間，把柳林人民懷有深厚情結(jié)的明清古街打造成全省歷史文化街區(qū)示范項目，喚醒柳林古鎮(zhèn)的記憶，重拾柳林 “小北京”的名聲，進一步加大對五個國家級歷史文化村落和已經(jīng)確定的七個國家級傳統(tǒng)古村落的保護，努力打造一批城鄉(xiāng)歷史文化名片。

2.1.3 強化監(jiān)督，明確治理的考核標準

柳林縣政府貫徹實施“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，努力建設(shè)美麗柳林。為了加強鄉(xiāng)村治理成效，《柳林縣整治農(nóng)村環(huán)境以獎代補實施辦法》已經(jīng)開始實施，對于符合評價標準的村莊會受到獎勵，不符合標準的村莊不但沒有獎勵還會進行約談。重點調(diào)查熱電聯(lián)產(chǎn)項目進展情況，推動城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部大氣質(zhì)量明顯改善。為確保城鄉(xiāng)居民安全用水，對農(nóng)村安全飲用水項目進行了督查詢問，并采取了充分的水源保護措施，以此來解決飲用水項目進展緩慢的問題。加強對大氣污染防治、水污染防治、環(huán)境保護等法規(guī)條例執(zhí)行情況的檢查，推動早日建成“天更藍”“水更清”“山更綠”的綠色柳林。

2.2 柳林縣農(nóng)村人居環(huán)境治理的成效

自實施農(nóng)村人居環(huán)境治理以來，柳林縣在農(nóng)村綠化和水環(huán)境治理方面取得很大成果。柳林縣堅持“治山、增綠、富民”的綠色發(fā)展理念，2018年完成造林5 687公頃，綠化村莊32個。依托“三北防護林工程”，柳林縣40年內(nèi)完成綠化44 400公頃，建成了“兩塊、四園、五線”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)框架。這些綠化成果使柳林縣農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境得到有效的改善。通過“從源頭到龍頭”的農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)和運行管理體系，以及水質(zhì)檢測中心的成立，農(nóng)民擺脫了之前靠天降雨吃井水的落后現(xiàn)象，飲水質(zhì)量不斷提升。

除此之外，柳林縣農(nóng)村的村容村貌也發(fā)生了很大變化。為保障農(nóng)村居民的農(nóng)房安全，政府撥危房改造款，進一步提升農(nóng)房設(shè)計水平，改變農(nóng)村住房整體落后局面。考慮到農(nóng)戶夜間出行安全問題，縣政府斥資在道路兩旁安裝路燈，農(nóng)村公共照明設(shè)施逐步完善。根據(jù)每個農(nóng)村地區(qū)的不同情況，實施了“廁所革命”，并在農(nóng)村地區(qū)改造了4 000個廁所。農(nóng)村衛(wèi)生項目涵蓋所有行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了環(huán)境衛(wèi)生管理中心，行政村設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生站，大大促進了城鄉(xiāng)環(huán)境的清潔。這些措施使得村容村貌大力提升，村民生活得到極大改善，推動了建設(shè)生態(tài)宜居柳林的進程(見表1)。

表1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量(2018年)

3 柳林縣農(nóng)村人居環(huán)境治理困境與成因

通過幾年的努力，柳林縣在治理農(nóng)村人居環(huán)境方面取得了很大進展，但其中依然存在不少問題，只有深刻分析其產(chǎn)生的原因，才能更好地解決現(xiàn)存問題。

3.1 農(nóng)村環(huán)保教育宣傳力度不夠，農(nóng)民環(huán)保參與意識不強

農(nóng)村人居環(huán)境治理中最關(guān)鍵的一環(huán)是農(nóng)民的參與配合。越是經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，當?shù)剞r(nóng)民對人居環(huán)境的要求也就更高，參與治理的意識也就越強烈。但在柳林縣人居環(huán)境整治工作中，很多農(nóng)民積極性不高，缺乏主動性和自覺性，過度依賴政府，不主動采取措施來改善生活環(huán)境，導(dǎo)致環(huán)境治理工作進展緩慢，效果不明顯。這主要是由于農(nóng)民條件有限、受教育程度低，在日常生活中只關(guān)心自身的切身利益，而不會從大局出發(fā)注重生態(tài)環(huán)境的保護。比如除柳林縣城外，大部分地區(qū)沒有垃圾箱和垃圾處理場，日用塑料袋、廢舊電池以及其他各種生活垃圾都是沿路亂堆亂放，既難降解，又污染環(huán)境；農(nóng)村雖然普及了家用自來水，但卻沒有規(guī)范處理生活污水，一般農(nóng)村居民用水后不經(jīng)任何過濾設(shè)備便將廢水潑灑至自家門前、院外、路邊田地，讓其在太陽底下風干，這不僅會造成土壤板結(jié)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還會污染大氣；農(nóng)村的廁所大部分是露天的旱廁，糞便常年散發(fā)的有毒有害氣體不僅污染大氣，還會危害人們自身的身心健康。

3.2 農(nóng)業(yè)科技含量過低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放

柳林縣農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展依然主要依靠勞力，機械化程度較低。政府很少將重心放在科學技術(shù)研究和農(nóng)業(yè)的發(fā)展上，對農(nóng)業(yè)科研投入較少。這一方面是因為農(nóng)村地區(qū)的人才流失比較嚴重?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移過多，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)技術(shù)人員重視不夠，對農(nóng)業(yè)發(fā)展有突出貢獻的人沒有給予相應(yīng)的獎勵，導(dǎo)致種田能手積極性降低。另一方面也因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的政策支持，沒能吸引高校人才返鄉(xiāng)發(fā)展，這就在一定程度上降低了環(huán)境治理的農(nóng)業(yè)科技含量。農(nóng)業(yè)科技含量過低，在處理農(nóng)村生產(chǎn)垃圾過程中也出現(xiàn)困難。如柳林縣農(nóng)村地區(qū)主要采用噴灑農(nóng)藥的方式讓其發(fā)揮作用，使得部分農(nóng)藥散發(fā)到空氣中，影響大氣純凈度，部分農(nóng)藥落到土壤中，影響土壤成分構(gòu)成(見圖2)。

除此之外，蓄禽糞污處理技術(shù)也比較落后。近年來，柳林縣農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖業(yè)有所增加，但糞污處理設(shè)施卻嚴重滯后。大部分農(nóng)村僅將糞污倒至田地，這不僅會造成空氣污染，更容易滋生細菌，危害農(nóng)村居民的生活環(huán)境。

注：數(shù)據(jù)來自2018年呂梁統(tǒng)計年鑒。

圖2柳林縣農(nóng)業(yè)輔助物質(zhì)使用數(shù)據(jù)(2018年)

3.3 缺乏嚴格的監(jiān)管體系，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理混亂

“無規(guī)矩不成方圓。”政府進行生態(tài)環(huán)境管理的主要依據(jù)就是環(huán)境保護法律法規(guī)。然而，目前柳林縣關(guān)于生態(tài)環(huán)境的規(guī)范性文件只有少數(shù)幾部，比如《呂梁市柳林泉域水資源保護條例》《呂梁市揚塵污染防治條例》《柳林縣縣城綠地系統(tǒng)規(guī)劃》等。監(jiān)管體系不完善，執(zhí)行力低，加上執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法方法落后，執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高，不遵守法規(guī)和不嚴格執(zhí)法現(xiàn)象常見，致使造成環(huán)境破壞的違法事件不能受到適當?shù)膽吞?。此外，也沒有對跨行業(yè)、跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題進行監(jiān)管。由于政出多門、多頭管理和職能重疊，很難實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理目標，并控制對環(huán)境的破壞。

3.4 環(huán)保資金投入過少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后

由于農(nóng)村人居環(huán)境治理有很強的公益性，大多數(shù)治理項目缺乏經(jīng)濟效益，這使得追求經(jīng)濟效益的社會資本缺乏進入的動力，所以對于環(huán)境公共物品的提供，還是應(yīng)該以政府撥款補助為主。盡管近年來我國對環(huán)保投資在逐步增加，但由于城鄉(xiāng)二元體制差異，國家將用于專治排污的費用主要投入到城市，農(nóng)村污染治理資金投入較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然以更快的速度發(fā)展，固定資產(chǎn)投入較多，但其社會負擔更重。許多企業(yè)資金流動性不足，就很難花更多的錢來治理環(huán)境污染。從目前對柳林縣調(diào)研了解的情況看，當?shù)貋碜允?、市的資金投入力度還很有限，尤其缺少省級專項資金的支持，導(dǎo)致如今農(nóng)村的環(huán)保設(shè)施很落后，基本垃圾處理等設(shè)施也不能得到保證，導(dǎo)致農(nóng)村與城市之間的差距進一步擴大。

4 推進農(nóng)村人居環(huán)境治理的措施

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和農(nóng)村人居環(huán)境治理的加強，柳林縣農(nóng)村人居環(huán)境治理所面臨的復(fù)雜與困難的境況，需要有針對性地解決。

4.1 加強環(huán)境保護的宣傳與教育，培育農(nóng)民良好的生態(tài)理念

首先要轉(zhuǎn)變農(nóng)村各個主體的生態(tài)思想觀念。一是要重視對農(nóng)民的生態(tài)健康觀教育。讓農(nóng)民意識到不良生活習慣對自己及家人的危害，做到將生態(tài)思想內(nèi)化于心、外化于形。二是要加強對農(nóng)村基層干部的生態(tài)價值觀教育。轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟至上的發(fā)展觀念，促使當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)形成正確的政績觀，以此來更好地指導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。三是要通過各種方式建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明。一要建立決策公開制度。利用網(wǎng)絡(luò)、墻報、走訪等形式保障農(nóng)民對農(nóng)村公共事務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動農(nóng)民參與環(huán)境治理的積極性，為改善生態(tài)環(huán)境貢獻自己的力量。二要加強生態(tài)宣傳與輿論引導(dǎo)，運用農(nóng)民喜聞樂見的形式，如用日常生活事例宣傳生態(tài)環(huán)保知識，

用動態(tài)視頻解析周邊環(huán)境污染案例等，讓農(nóng)民了解生態(tài)治理的重要性，明白自己應(yīng)當承擔的責任與義務(wù)，提高農(nóng)民主動參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的意識和能力。

4.2 創(chuàng)新農(nóng)村人才引進方式，提高農(nóng)村環(huán)境處理技術(shù)水平

要想真正提高農(nóng)業(yè)科技含量,改變農(nóng)村粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)狀，需從根源入手，創(chuàng)新農(nóng)村人才引進方式，提高農(nóng)村環(huán)境處理技術(shù)水平。一要暢通專家參與渠道。成立生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)委員會，邀請學科專家和實際部門人員，分析總結(jié)呂梁市先進縣、村的經(jīng)驗，對于其中可復(fù)制的部分在其他縣推廣應(yīng)用；對于不同縣、村出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境治理問題，由各方專家研究討論，有針對性地采取措施去解決。二要提高人才待遇，重視現(xiàn)有農(nóng)村農(nóng)技、農(nóng)營等人才；鼓勵大中專畢業(yè)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力；穩(wěn)定當?shù)厝瞬?，讓其在各自的崗位上發(fā)揮特長，帶領(lǐng)廣大農(nóng)村居民勤勞致富。三要加強農(nóng)村環(huán)境保護科學研究，加快科技創(chuàng)新和應(yīng)用。根據(jù)農(nóng)村不同的地理環(huán)境、氣候條件、人口密度，研究適合當?shù)剞r(nóng)村環(huán)境治理的改廁、污水治理、垃圾處理等適用模式，便于更好地開展農(nóng)村人居環(huán)境治理工作。

4.3 建立科學規(guī)范的監(jiān)管體系，構(gòu)建環(huán)境管理長效機制

治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理混亂的局面，建立科學規(guī)范的監(jiān)管體系，構(gòu)建長效環(huán)境管理機制。一是國家應(yīng)該從全局角度出發(fā)，將農(nóng)村人居環(huán)境的保護工作納入綜合管理考核之內(nèi)，并且要求地方黨政機關(guān)根據(jù)實際情況建立相應(yīng)的監(jiān)督機制和執(zhí)法體系。如柳林縣政府可以根據(jù)地區(qū)特征和人們的生活習慣，科學制定適合本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的監(jiān)管制度和執(zhí)行規(guī)范。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)機構(gòu)，完善專職清掃保潔隊伍，實行目標考核，切實落實工作職責。對于違規(guī)者，監(jiān)管部門必須嚴格執(zhí)法，通過問責來增強威懾力，以減少環(huán)境污染行為。三是加強對投入環(huán)保資金的監(jiān)管。各級組織必須遵守專戶管理，嚴格控制資金去向，防止濫用、擠占、攔截資金及其他行為，確保?？顚Ｓ?。 審計部門應(yīng)加強環(huán)保資金使用審計，對環(huán)保資金投入的效果進行評估，以確保資金的有效利用。

4.4 拓寬環(huán)境整治的融資渠道，完善農(nóng)村環(huán)境保護設(shè)施

農(nóng)村人居環(huán)境整治工作需要拓寬融資渠道，為持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提供資金保障。一是中央政府要增加對地方政府環(huán)保資金的投入，以有效推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村人居環(huán)境治理工程。著力消除城鄉(xiāng)二元體制，對農(nóng)村地區(qū)環(huán)保設(shè)施的投資力度要加大，以逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建設(shè)生態(tài)宜居的城鄉(xiāng)環(huán)境。二是地方政府應(yīng)將環(huán)保資金用于實處，通過設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項資金，專門保護農(nóng)村人居環(huán)境，切實加強農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是通過降低稅收、降低銀行貸款利率和財政補貼等各種優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)企業(yè)或社會資本參與到農(nóng)村環(huán)境保護建設(shè)中來，讓各社會實體為農(nóng)村人居環(huán)境治理助力，形成良好的治理氛圍。