跨入新時代，躍上新臺階：《中華人民共和國檔案法》（新）文本試讀

摘要：2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議討論通過了《中華人民共和國檔案法》（新）。新文本立法定位準確，時代特色鮮明；內(nèi)容豐富而全面，重點突出，章節(jié)布局合理，條款設(shè)計與數(shù)量安排恰當(dāng)、適度；注重法律規(guī)范設(shè)計的可行性與可操作性；立法技術(shù)規(guī)范嫻熟，是一部精準反映時代特色、技術(shù)進步和檔案事業(yè)發(fā)展方向的法律文本。這一立法成果本身，也標(biāo)志著我國檔案法制/法治工作全面跨入新時代、躍上新臺階。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國檔案法》（新）；立法與修改

分類號：G270

Stepping into a New Era and Developing to a New Level：Archives Law of the Peoples Republic of China（New Version）

Jiang Weirong

（School of Society of Suzhou University， Suzhou， Jiangsu， 215023）

Abstract：On June 20th， 2020， the Nineteenth Meeting of the Standing Committee of the 13th National Peoples Congress discussed and passed the "Archives Law of the Peoples Republic of China" （new version）. The new text has accurate legislative positioning， distinctive characteristics of the times， and advances with the times； rich and comprehensive content， prominent emphasis， reasonable chapter layout， appropriate and appropriate clause design and quantity arrangement； focus on the feasibility and operability of legal norms design. Proficient in legislative technology， it is a legal text that accurately reflects the characteristics of the times， technological progress and the development direction of archives. This legislative achievement also marks that my countrys archival legal system/rule of law work has been entering into a new era and developing to a new level.

Keywords：Archives Law of the Peoples Republic of China（New Version）； Legislation and Amendment

1《中華人民共和國檔案法》修訂過程回顧及立法定位

1.1《檔案法》立法與修訂過程簡要回顧

眾所周知，《中華人民共和國檔案法》原始文本于1987年9月5日由第六屆全國人大常委會通過并頒布，共六章26條；實施近九年后，于1996年7月第八屆人大常委會被局部修正一次，這次修改工作以“慎改”“可改可不改者不改”為原則，且具體涉及三個方面四個條款內(nèi)容，修改結(jié)果使該法由原來的26條增加到27條（原24條析為2條）。

在本輪修改（2020年）工作結(jié)束之前，實際上中間還有過半次（說“半次”是基于修改方式選擇的是簡易程序，且所知者不多）。根據(jù)2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議決定施行《關(guān)于修改〈中華人民共和國對外貿(mào)易法〉等十二部法律的決定》，修改工作直接針對《檔案法》第十六條第二款。在本輪修改工作完成前，《檔案法》第十六條第二款如是規(guī)定：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準”。這意味著“集體所有和個人所有對國家和社會具有保存價值的檔案”在向國家檔案館外的第三方轉(zhuǎn)讓或出賣時須取得檔案行政管理部門的行政許可。這次的局部修正刪除了這一條款，主要針對現(xiàn)行法律中一些明顯不合時宜的情形——對內(nèi)與對外兩方面進行修改，前者指某些與現(xiàn)行體制不相吻合的條款，后者則主要涉及進一步擴大開放方面的法律文件，包括外貿(mào)、外商投資領(lǐng)域的一些法律規(guī)定涉及的情形，后來有一個說法，稱作“負面清單”清理。由于這一次（實為半次）修改工作是穿插在本輪修改中間進行的，所以許多人可能不甚了解。

從2007年前后，國家檔案局就開始籌辦《檔案法》的第二輪修改事宜，直至2020年6月才終告完成，為什么時間拖得這么長？由于情況復(fù)雜，涉及的面也很廣，修改的難度與內(nèi)容涉及的廣度與第一輪修改不可同日而語。同時也有諸多留待解決的問題，如檔案部門機構(gòu)改革工作尚未開局，方向、定位尚不明確，電子檔案的法律證據(jù)效力問題未獲司法部門與社會各界認可。因此，這部《檔案法》才歷經(jīng)十余年方完成。

1.2立法定位（法律性質(zhì)）局部調(diào)整（多重性，但有側(cè)重）

學(xué)界對《中華人民共和國檔案法》的立法定位是有分歧的，中外對此就存在極大的認知差異：

（1）國外情況

世界上已開展檔案立法的國家，主要是針對檔案館展開立法，把檔案館作為文化事業(yè)機構(gòu)，是對其職能的立法，所以通常將其命名為“公共檔案館法”，其定位落腳于具有公共財產(chǎn)性質(zhì)的檔案文獻或遺產(chǎn)如何滿足社會組織和公民對文獻信息的需求上，這里所謂“具有公共財產(chǎn)性質(zhì)的檔案”大致相當(dāng)于我國“國有檔案”的性質(zhì)與范圍。私下甚至可以作這樣的猜想：在國外（英語國家），“Archive”一詞的含義，既有“檔案”意，又有“檔案館”意，但是最初應(yīng)該是指“檔案館”。由此可知，所謂“檔案立法”在國外實指“檔案館立法”。

（2）國內(nèi)情況

新文本的定位從總體而言，還是以“管理法”“單行行政法”或曰傳統(tǒng)檔案行政管理為核心或基本定位的，所以又稱“部門行政法”，但也有兼顧檔案利用法、信息服務(wù)法、社會法的功能傾向。從利用者或社會的角度出發(fā)，《檔案法》就應(yīng)該是利用法、信息服務(wù)法的定位，這確實與不同主體的視角——職業(yè)及所處地位有關(guān)。因為假如《檔案法》是一部純粹的管理型法律，由國務(wù)院出臺“檔案管理條例”即可，因此在筆者看來，《檔案法》的立法定位應(yīng)與2017年11月頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》相類，檔案館的功能定位表述上也應(yīng)一直持“文化事業(yè)機構(gòu)”定見。

一部法律的性質(zhì)、定位往往與立法體制有直接關(guān)系。換句話說，由不同主體來主事立法，最后呈現(xiàn)的法律文本（包括性質(zhì)、范圍廣狹、定位）均有明顯差異。我國立法體制是部門立法體制，即法律文本主要由相關(guān)職能部門提供，再經(jīng)過一系列立法程序，如召開專家討論會，通過一定方式征求意見，然后提交至國務(wù)院法制管理部門，經(jīng)過審查、審核后再提交至全國人大及其常委會審議，審議通過后即成為嚴格意義上的法律，絕大多數(shù)法律都是經(jīng)過這樣的程序誕生的。然而，因為部門立法體制在擁有立法效率高、周期短優(yōu)勢的同時確實存在許多問題與不足，如部門利益法制化現(xiàn)象，因而這一立法程序也進行了一定程度的調(diào)整。如今大熱的《中華人民共和國民法典》的制定就有別于部門立法體制方式，是由全國人大常委會法工委牽頭，以最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、中國社會科學(xué)院、中國法學(xué)會等五家機構(gòu)（學(xué)術(shù)機構(gòu)）為主要起草組織完成的。此外，立法定位也與調(diào)整對象廣狹、總體布局存在數(shù)量關(guān)系。一方面，立法定位往往與法律調(diào)整對象即該法律管轄的范圍直接相關(guān)，即法定檔案的范圍，是國有檔案（相當(dāng)于國外的“公共檔案”）還是全社會實際存在的所有檔案？單一型（對象相對單一）、綜合型的法律兩者數(shù)量設(shè)計有明顯差異，前者數(shù)量一般較小，后者一般較大。另一方面且更重要的是，立法定位與各章內(nèi)容分布、設(shè)計存在數(shù)量關(guān)系，若法律性質(zhì)屬于管理類的法律，毫無疑問管理類章節(jié)的條款數(shù)量就會多；假如定位在服務(wù)型的法律，條款數(shù)量就會向服務(wù)、利用、開放方面傾斜。

由此可看出，《檔案法》舊文本因其定位于檔案管理法、檔案系統(tǒng)的單行行政法，因此整個文本共六章二十七條，其中第三章“檔案的管理”計九條，占全文本的三分之一；而第四章“檔案的利用與公布”——有關(guān)服務(wù)、開放內(nèi)容一章，計五條，遠少于第三章。修訂后的新文本，第四章“檔案的利用與公布”，條款數(shù)量由原來的五條增加到八條，增量達60%。新文本中各章節(jié)條款數(shù)量設(shè)計、分布有所調(diào)整。同時，此輪《檔案法》修改正值黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標(biāo)是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之際，而檔案事業(yè)作為國家治理體系的一個重要方面，《檔案法》立法定位一定程度上體現(xiàn)了提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。由此可以認定，本輪《檔案法》修訂，事實上對其定位作出了明確調(diào)整，單純行政法的色彩有所淡化，新文本的主要目的是對檔案業(yè)務(wù)工作、檔案事業(yè)發(fā)展定位及方向、社會公眾享有已開放檔案法定利用權(quán)及新命名的“檔案主管部門”職能等的規(guī)范。

2《中華人民共和國檔案法》（新）時代特色鮮明

2.1檔案事業(yè)、檔案工作內(nèi)涵格局的巨變使檔案立法出現(xiàn)重大調(diào)整

新版《檔案法》與舊版相比，最大的變化是增加了兩章，分別是第五章“檔案信息化建設(shè)”和第六章“監(jiān)督檢查”，可以說，這兩方面情況是最近二十多年以來，檔案事業(yè)領(lǐng)域發(fā)生的最大發(fā)展變化之一，也是檔案事業(yè)領(lǐng)域較為鮮明的時代特色體現(xiàn)。信息化是由電子文件與計算機輔助檔案管理肇始的，由于電子文件是2000年前后才日益成為檔案領(lǐng)域主流的，因而舊文本仍以二十世紀八十年代前期的工作內(nèi)容為基礎(chǔ)與框架，不涉及信息化內(nèi)容。因此某種意義上說，第二輪修改是因電子文件管理和信息化快速建設(shè)倒逼導(dǎo)致的?！氨O(jiān)督檢查”一章主要對新命名的“檔案主管部門”的職責(zé)予以明確規(guī)范。“監(jiān)督檢查”是檔案事業(yè)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的制度保障，“檔案局（館）合一”時期，檔案局與檔案館的職能很難予以明確規(guī)范，現(xiàn)經(jīng)過2018年的檔案機構(gòu)改革，這個前端問題才得以解決，“檔案主管部門”的職責(zé)規(guī)范及其與檔案館的功能定位界限方被明確。

新《檔案法》有關(guān)“時代特色”的條款涉及數(shù)量較多。值得一提的是，新文本第一次明確提出并強調(diào)“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”。盡管中國檔案工作一直強調(diào)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，每一個國家檔案館都有“為黨管檔，為國守史，為民服務(wù)”職能定位并作為檔案館開辦的宗旨，但在法律文本中卻是第一次出現(xiàn)。同時，新《檔案法》根據(jù)新社會環(huán)境做出了內(nèi)容調(diào)整，如第二條：“本法所稱檔案，是指過去和現(xiàn)在的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人從事經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”。本條所增“生態(tài)文明、軍事、外事”七字，一方面顯示出“生態(tài)文明、軍事、外事”檔案存在的普遍性，另一方面更表現(xiàn)出這類檔案的價值。再如，新《檔案法》進一步強調(diào)科學(xué)技術(shù)在檔案事業(yè)和檔案工作發(fā)展中的作用。其中第六條：“國家鼓勵和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，推動檔案科技進步”。今天的各項工作和各領(lǐng)域情況乃至社會進步均表明：科技是第一生產(chǎn)力，檔案事業(yè)離不開科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新，如現(xiàn)今正在檔案界大熱的“檔案數(shù)據(jù)保全”——針對電子文件（檔案）信息真實性問題與紙質(zhì)文件差異，如何使電子文件與紙質(zhì)文件具有同等法律效力，在技術(shù)上已取得突破。此外，考慮到市場經(jīng)濟體制確立及二十世紀九十年代以后檔案事業(yè)發(fā)展的廣域度已與既有情況不可同日而語等新情況，新《檔案法》第七條：“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，將二十世紀九十年代起步現(xiàn)已發(fā)展壯大的檔案寄存及其他外包服務(wù)納入，并獲得了法律意義上的確認，認為檔案事業(yè)發(fā)展和檔案工作涉及的方方面面已無法以國家“全包”應(yīng)對，需要加入社會力量。

2.2繼承與發(fā)展并重

新《檔案法》中有大量已被既往實踐證明行之有效以及結(jié)合我們今天的發(fā)展情況或認知，同中有異或進一步深化的條款內(nèi)容。

在繼承方面，如新文本中保留了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理原則”的表述，也延續(xù)了檔案工作的直接目的是“維護檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”的語句?！耙磺袊覚C關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利”，也彌補了在表達權(quán)利與義務(wù)時會出現(xiàn)的不均衡狀態(tài)。考慮到“歷史記錄”作為一個區(qū)別于其他信息資源的內(nèi)在本質(zhì)特征，法定檔案的屬概念還是延續(xù)了“歷史記錄”的表述[1]；同時，第十四條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)歸檔的材料，按照國家有關(guān)規(guī)定定期向本單位檔案機構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有。國家規(guī)定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔”，歸檔、移交制度是檔案事業(yè)的基礎(chǔ)，實踐證明也是行之有效的基礎(chǔ)和主要制度之一，因而被繼承下來。此外，第三十二條：“屬于國家所有的檔案，由國家授權(quán)的檔案館或者有關(guān)機關(guān)公布；未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機關(guān)同意，任何單位和個人無權(quán)公布。非國有企業(yè)、社會服務(wù)機構(gòu)等單位和個人形成的檔案，檔案所有者有權(quán)公布”，盡管檔案公布權(quán)屬于程序性問題，但公布權(quán)也是一項重要的法定權(quán)利，法律仍是予以明確。

同中有異者的條款如第二十七條：“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放。經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放。國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案。檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務(wù)院批準”。檔案封閉期經(jīng)過了反復(fù)斟酌、調(diào)整，由三十年降為二十五年，既體現(xiàn)新《檔案法》對開放利用的重視也更顯積極穩(wěn)妥。

發(fā)展方面，新文本新增的內(nèi)容及條款則更多。在我國，法律修改分兩種情況，一種是“修正”，一種是“修訂”。前兩次都屬于修正，本次則屬于修訂。若涉及立法基本原則、重大內(nèi)容調(diào)整，數(shù)量變化也達到30%—40%者，即視為修訂，《中華人民共和國檔案法》（新）修訂率達到了98%，具體體現(xiàn)在以下方面：

其一，從章節(jié)設(shè)計來說，第五章“檔案信息化建設(shè)”、第六章“監(jiān)督檢查”兩章均屬新增，兩章合計十三條。新增這兩章的內(nèi)容及其條款均屬新時代《檔案法》的題中應(yīng)有之義。一方面，第五章“檔案信息化建設(shè)”整章內(nèi)容都是新增的，其中的條款都是經(jīng)過十年以上時間沉淀與實踐經(jīng)驗的積累，屬于較為成熟或在行業(yè)內(nèi)已達成共識的情形。如第三十七條規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定”。這是有關(guān)電子檔案合規(guī)要求、法律效力等同于傳統(tǒng)載體檔案及其具體管理辦法的法律規(guī)范。再如第三十九條第三款：“檔案館可以對重要電子檔案進行異地備份保管”。異地備份是經(jīng)過長期的論證和實踐檢驗證明行之有效的方法。這個提法最早見于《中辦、國辦印發(fā)關(guān)于加強與改進新形勢下檔案工作的意見》，這也順應(yīng)了單套制的發(fā)展趨勢。再如開放審核問題，第三十條：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責(zé)。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責(zé)，并在移交時附意見”。另一方面，第六章“監(jiān)督檢查”也是全新布置，計六條。內(nèi)容設(shè)計合理，法律責(zé)任的落實或?qū)嵤┦窃诒O(jiān)督檢查的前提或基礎(chǔ)上提出的，前后端有明顯的上下游邏輯關(guān)系，各條內(nèi)容設(shè)計明確，可行性、可操作性強。上文提及的原文本第十六條第二款：“集體所有和個人所有對國家和社會有保存價值的檔案”向國家檔案館以外的組織和個人出賣需要經(jīng)過檔案管理部門的批準，便屬于不具可行性和操作性的情形。此外還包括監(jiān)督檢查的內(nèi)容、重點、形式，檔案安全隱患的自查與檔案主管部門的檢查相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)問題則責(zé)令限期整改及其監(jiān)督檢查工作須依法定職權(quán)和程序進行的規(guī)范性要求等。

其二，除章節(jié)設(shè)計外還增加了許多新內(nèi)容。如第二條：“提高檔案信息化建設(shè)水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從事檔案收集、整理、保護、利用及其監(jiān)督管理活動，適用本法”。這屬于立法技術(shù)基本規(guī)范，并未在舊版中出現(xiàn)過。又如第六條第一款：“國家采取措施，加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識”。增強全社會檔案意識是二十世紀八十年代提出來的，當(dāng)時由于種種原因，未能入法，現(xiàn)已達成社會共識，實現(xiàn)了將學(xué)術(shù)界的研究成果與社會共識融入法律的制度安排。又如第二款：“國家鼓勵和支持在檔案領(lǐng)域開展國際交流與合作”，這是改革開放在檔案事業(yè)領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。

其三，新《檔案法》修正了原先一些存在不確定性的概念或提法，如典型的“對國家和社會具有保存價值的檔案”，使用至今已有三十余年，業(yè)界已耳熟能詳；但對于此概念的使用范圍及其認知還是存在爭議或不一致情形的。鑒于這一背景，新文本在第十三條專門作了明確的具有法律意義的限制和規(guī)定。其中第十三條：“直接形成的對國家和社會具有保存價值的下列材料，應(yīng)當(dāng)納入歸檔范圍：（一）反映機關(guān)、團體組織沿革和主要職能活動的；（二）反映國有企業(yè)事業(yè)單位主要研發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)活動，以及維護國有企業(yè)事業(yè)單位權(quán)益和職工權(quán)益的；（三）反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務(wù)活動的；（四）反映歷史上各時期國家治理活動、經(jīng)濟科技發(fā)展、社會歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境的；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸檔的。有必要指出的是，對已使用三十余年的“對國家和社會具有保存價值的檔案”提法，在新文本中第一次作出了明確規(guī)范，使檔案從業(yè)者對其有了統(tǒng)一規(guī)范的理解，也便于權(quán)力機關(guān)的解釋與執(zhí)行。其中第一款第五項還設(shè)計了兜底條款，實際上，由于法律規(guī)范的首要設(shè)計原則是明確、清晰的，刑事法律中的口袋罪及非刑事法律中的違法行為種類或情形設(shè)計的兜底條款都應(yīng)慎用、少用，它們貌似靈活，但也給有權(quán)機關(guān)的解釋留下了擴張、乃至無限擴張的可能。通觀《檔案法》新文本全文，只有這一處使用了兜底條款，且在有可能使用兜底條款的第四十二條和四十八條等情形都自覺規(guī)避了如是設(shè)計，也顯示出立法者謹慎、規(guī)范自律的態(tài)度和立法理念。

其四，新《檔案法》根據(jù)新形勢進行了內(nèi)容充實。突發(fā)事件處置是近年來全社會所關(guān)注的熱點。由于國家地域遼闊，社會情況復(fù)雜，各類自然災(zāi)害及其他火災(zāi)、爆炸等事故無法完全避免，突發(fā)事件的緊急處置便凸顯了其重要性及全社會給予的關(guān)注度。十三屆全國人大一次會議為此于2018年3月，在國務(wù)院系統(tǒng)設(shè)立了“應(yīng)急管理部”。而檔案事業(yè)領(lǐng)域也存在這個問題，檔案實體與信息安全是檔案部門念茲在茲的關(guān)鍵問題。新文本及時安排了相關(guān)內(nèi)容，其中第二十六條：“國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的收集、整理、保護、利用工作機制。檔案館應(yīng)當(dāng)加強對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對活動提供文獻參考和決策支持”，呼應(yīng)現(xiàn)實需要。

2.3法律規(guī)范擬定內(nèi)容及其形式穩(wěn)妥慎重

2014年5月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，作為政策文件，它是檔案系統(tǒng)除《檔案法》外最具規(guī)范意義和指導(dǎo)性質(zhì)的重要文件之一。由于是政策文件而非法律文本，因而措辭所用均為公文語言。如“完善檔案工作體制機制”“堅持并不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制，確保分工明確、各司其職，密切配合、形成合力，促進檔案事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的表述；再如“扎實推進各級國家綜合檔案館建設(shè)”“建立檔案室工作新格局”“重視做好民生檔案工作”“科學(xué)整合檔案信息資源”等表述均具有明顯的政策文件的特點。另外，《意見》中有關(guān)進行遠程教育、檔案干部專業(yè)培訓(xùn)以及有關(guān)檔案宣傳工作等內(nèi)容因與新《檔案法》精神涉及不深而也未被列入其中。另外，作為一個以管理、利用、信息服務(wù)為性質(zhì)或定位的法律，不適合過多涉及有關(guān)所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)問題的條款。2016年5月在《中國檔案》公布的《中華人民共和國檔案法》修訂草案送審稿文本就多次提到“權(quán)屬”問題及其條款（如第四章“檔案的權(quán)屬與處置”），認為這樣的設(shè)計稍顯不合適，甚至還有一條：“要對從事有毒、有害氣體或其他的檔案從業(yè)人員實行職業(yè)津貼制度”可能過于“激進”了，因為社會上從事“有毒有害”職業(yè)的人數(shù)太多，典型的如煤礦工人、化工企業(yè)工人等都存在這種情況，假如都通過立法的形式給予職業(yè)津貼，則不具備一定的可操作性。由此可見，法律規(guī)范擬定內(nèi)容及其形式將各方面不合適的情形者排除在外，以求穩(wěn)妥慎重。

3立法技術(shù)規(guī)范準確、嫻熟，章節(jié)布局合理，條款數(shù)量設(shè)計適中、適度

對照上一輪修改工作成果——2016年5月在國家檔案局網(wǎng)站上公布的《中華人民共和國檔案法》修訂草案送審稿文本，可以說新文本內(nèi)容準確、適當(dāng)，立法技術(shù)規(guī)范嫻熟、準確，條款也多設(shè)計巧妙。

3.1章節(jié)布局合理，條款數(shù)量適中、適度

2016年文本（修訂草案送審稿）的設(shè)計，涉嫌立法資源浪費，措辭隨意、張揚，語言文字使用不太規(guī)范，口語化表述過多，標(biāo)點符號使用也未能遵守有關(guān)規(guī)則[2]。2016年5月的文本，有四章的標(biāo)題分別為“檔案的形成與管理”“檔案的權(quán)屬和處置”“檔案信息化與電子檔案管理”“檔案工作的監(jiān)督與管理”?！肮芾怼币淮纬霈F(xiàn)太多，使《檔案法》立法目的偏重“管理”環(huán)節(jié)與訴求。從平衡角度講，實屬不合理。筆者曾統(tǒng)計，全文本共使用105次“管理”；“檔案行政管理部門”一詞頻繁出現(xiàn)43次。反觀2020年的新文本為53條，數(shù)量上增幅較為合適，擴張有度。

新文本各章下的條款數(shù)量布局較為均衡，這基于對原有舊文本有關(guān)條款的適當(dāng)調(diào)整，且增量也較多。如第一章“總則”增加2條；第二章“檔案機構(gòu)及其職責(zé)”不增不減；第三章“檔案的管理”相比原來文本增加6條；第四章“檔案的利用與公布”比原來增加3條；第五章“檔案信息化建設(shè)”設(shè)全新7條；第六章“監(jiān)督檢查”全新6條；第七章“法律責(zé)任”增加2條；第八章“附則”2條與原文本同。增減幅度回應(yīng)了社會各界與學(xué)界層面的呼聲與期待?？傮w而言，增加的條款均涉及檔案事業(yè)領(lǐng)域具有重大影響或原來未涉及、未規(guī)范化的領(lǐng)域、事項或情形，詳見表1。

3.2立法技術(shù)規(guī)范上表現(xiàn)嫻熟，措辭規(guī)范、內(nèi)斂

立法技術(shù)規(guī)范上表現(xiàn)成熟，試舉一例。第三十三條第一款：“檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身條件，為國家機關(guān)制定法律、法規(guī)、政策和開展有關(guān)問題研究，提供支持和便利”。檔案館的主要職能即為黨管檔，為國存史，為民服務(wù)，為國家治理能力現(xiàn)代化服務(wù)提供支持。由于要檔案部門承擔(dān)“為黨和國家的各項工作決策提供參考”這樣的要求可能過高，也不準確，因此沒有用“為黨和國家各項工作決策提供支持（參考）”為表述。此外，第二款：“檔案館應(yīng)當(dāng)配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內(nèi)發(fā)行”。一方面是法律上對檔案館基本功能的定位，另一方面也是提升檔案館自身社會影響力、社會美譽度、公共服務(wù)能力的主要體現(xiàn)。再如第三款：“檔案研究人員研究整理檔案，應(yīng)當(dāng)遵守檔案管理的規(guī)定”，立法技術(shù)上，這種情況稱為“但書結(jié)構(gòu)”，但“但書結(jié)構(gòu)”中未見“但”字，可謂立法技術(shù)高超。

此外，新文本妥善解決了2016年5月公布的《中華人民共和國檔案法》修訂草案送審稿存在的立法技術(shù)問題，措辭、用語規(guī)范、中性、內(nèi)斂[3]。值得一提的是，新文本還成功解決了在檔案部門進行機構(gòu)改革后的格局和新定位的問題。原來對檔案局的定位，一直且有些刻意強調(diào)其檔案行政管理部門的性質(zhì)。經(jīng)過新一輪機構(gòu)改革后，各省、市級檔案局大都被撤銷建制，有些省份劃歸省委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)，黨委機關(guān)則不稱“行政機關(guān)”，對此，新《檔案法》中也特別強調(diào)“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，將檔案機構(gòu)中承擔(dān)行政管理職能的這類機構(gòu)稱為“檔案主管部門”，表述準確，名副其實。

3.3較好實現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)的銜接

由于種種原因（如立法時間較早），《中華人民共和國檔案法》最初立法時未能顧及也無法顧及與其他法律法規(guī)的銜接問題。隨著條件日益成熟，相關(guān)問題便也能得到妥善解決。如《中華人民共和國檔案法》（新）第十五條第二款：“經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理”。實現(xiàn)了與《政府信息公開條例》相關(guān)內(nèi)容在法律文本上的銜接。再如，第六章與第七章的關(guān)系內(nèi)置或內(nèi)嵌了上下游的邏輯關(guān)系，追究法律責(zé)任，很大程度上是通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，對責(zé)任單位或責(zé)任人依法追究法律責(zé)任，這彌補了舊文本對這方面考慮的欠缺。

此外，還有一個更直接的例子?！吨腥A人民共和國檔案法》（新）第五十一條：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。本條規(guī)定克服了現(xiàn)行文本中有關(guān)檔案犯罪情形規(guī)定的二律背反問題?，F(xiàn)行文本中規(guī)定：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對直接負責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，下面列舉了八類違法行為，理論上說這八類違法行為，都有可能構(gòu)成犯罪并被依法追究刑事責(zé)任；但事實上既不可行，也不可能，因為對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任，須本著“罪行法定”原則，也就是說，《中華人民共和國刑法》中必須有相對應(yīng)和直接表述的條款，構(gòu)成觸犯《刑法》中規(guī)定的情形，才會被追究刑事責(zé)任。而《刑法》中關(guān)于檔案犯罪只有兩種情形，僅規(guī)定了兩種檔案犯罪的罪名及其法定刑，分別是“搶奪和竊取國有檔案罪”和“擅自出賣與轉(zhuǎn)入國有檔案罪”，法定刑是五年以下有期徒刑或者拘役和三年以下有期徒刑或者拘役。新文本精準處理了這類情況，即“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，從而實現(xiàn)了與《刑法》的銜接。同時，第二款還規(guī)定：“對造成財產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。這一“承擔(dān)民事責(zé)任”的制度安排措辭極為精準、穩(wěn)妥。

全社會對《中華人民共和國檔案法》（新）已期待已久。但法律的擬定、公布及其修改是需要時間的沉淀或積累的，換句話說是有天時、地利、人和等前置條件的。新文本假如在2018年前出臺，則檔案機構(gòu)定位及其電子檔案與紙質(zhì)文本的同等法律效力問題便無從落實，也難免造成在這些問題解決過程中的反復(fù)?，F(xiàn)已塵埃落定，既存問題已解決，在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，檔案部門主要工作是學(xué)習(xí)、宣傳《檔案法》（新），深入闡發(fā)其法理精神，并把各項法律規(guī)范落實到具體的檔案工作或過程中去；增強全社會的檔案意識，其中，首要增強包括《中華人民共和國檔案法》（新）在內(nèi)的全社會檔案法律意識，以真正實現(xiàn)國家依法治檔的宏偉目標(biāo)。

注釋與參考文獻

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[2]蔣衛(wèi)榮.略談《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）立法技術(shù)中的語言文字規(guī)范問題》[J].檔案學(xué)通訊，2017（5）：39-43.

[3]周旺生.立法學(xué)[M].北京：法律出版社，2009（481）.