剛性管控“打底” 彈性留白“框量”

施衛(wèi)良 楊浚

為了充分發(fā)揮北京城市總體規(guī)劃（簡稱總體規(guī)劃）的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用，從構(gòu)建完整的國土空間規(guī)劃傳導體系角度出發(fā)，北京市在城市空間結(jié)構(gòu)確定的中心城區(qū)、多點地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)基礎上，創(chuàng)新性地增加了分區(qū)規(guī)劃的傳導層次，由市級層面統(tǒng)籌、各區(qū)委、區(qū)政府作為主體，編制了朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興等13個區(qū)以及亦莊新城的分區(qū)規(guī)劃。按照《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（簡稱《意見》）要求，北京市先行先試，在規(guī)劃編制要求和技術方法等方面進行了一系列探索。

分區(qū)規(guī)劃發(fā)揮了傳導作用

北京市分區(qū)規(guī)劃是區(qū)級層面的國土空間總體規(guī)劃，是對城市總體規(guī)劃確定的目標、指標、任務在區(qū)級層面進行的細化分解和深化落實，也是以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”為基礎，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各類資源配置、各類專業(yè)專項規(guī)劃要求，形成對各區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展建設、自然資源保護利用等各項工作的統(tǒng)籌安排;同時要做好規(guī)劃實施路徑設計、規(guī)劃單元指引、近遠期時序安排等內(nèi)容，并成為編制制定下一層次控制性詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃和規(guī)劃實施管理的重要依據(jù)。

在北京市的國土空間規(guī)劃體系中，分區(qū)規(guī)劃處于承上啟下的關鍵位置，對上需要傳導總體規(guī)劃確定的目標、指標和任務，對下為下層次規(guī)劃提供指導依據(jù)，橫向上與各專項規(guī)劃有效銜接，縱向上與規(guī)劃實施和社會治理有效貫通，較好地解決了以往規(guī)劃傳導不力、規(guī)劃與實施銜接不夠的問題。

在空間維度上，分區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、重點功能區(qū)規(guī)劃和相關專項規(guī)劃的主要內(nèi)容，形成了覆蓋全域、“多規(guī)合一”的一張藍圖。在時間維度上，分區(qū)規(guī)劃面向?qū)嵤?，初步劃定了不同政策分區(qū)和各行業(yè)管理邊界，以規(guī)劃統(tǒng)籌推動實施并及時解決時間軸上的各種矛盾問題，實現(xiàn)規(guī)劃與實施的有效銜接。在經(jīng)濟維度上，分區(qū)規(guī)劃開展了規(guī)劃待實施部分的全口徑規(guī)劃實施成本分析測算，評估對比各區(qū)規(guī)劃實施能力，引導各區(qū)合理控制規(guī)劃實施成本、選擇適當規(guī)劃實施方式，引導各區(qū)功能要素聚集、空間布局集約、土地效益高效。

同時，分區(qū)規(guī)劃也是北京市委、市政府對各區(qū)工作總體要求的具體體現(xiàn)。各區(qū)委、區(qū)政府將結(jié)合規(guī)劃編制和審批權(quán)限的下放，充分發(fā)揮落實好規(guī)劃編制的主體作用和規(guī)劃實施的主體責任，市級層面將加強組織統(tǒng)籌并結(jié)合城市體檢和總規(guī)實施督察等工作，對各區(qū)規(guī)劃落實情況進行考核，維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，確保一張藍圖繪到底。

從空間范圍上，分區(qū)規(guī)劃是覆蓋建設空間與非建設空間的全域全要素空間規(guī)劃，通過分區(qū)規(guī)劃編制，將20多個部門的空間訴求和36個專項規(guī)劃的主要內(nèi)容統(tǒng)籌到分區(qū)規(guī)劃這張圖上來。從時間跨度上，分區(qū)規(guī)劃需要將空間范圍內(nèi)已經(jīng)發(fā)生的、正在發(fā)生的和未來將要發(fā)生的都涵蓋納入進來，通過分區(qū)規(guī)劃編制，既要對歷史遺留問題進行空間協(xié)調(diào)、又要對當下進行空間管控，還要對未來發(fā)展進行空間保障和空間引導。從規(guī)劃編制主體上，分區(qū)規(guī)劃編制采取市里統(tǒng)籌組織、各區(qū)政府自主編制的工作方式，涉及13個區(qū)政府和1個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會，需要統(tǒng)籌14個編制主體。

在分區(qū)規(guī)劃組織過程中，北京市規(guī)劃和自然資源委員會搭建了市級部門領導與區(qū)級層面領導、處室與分局、處室經(jīng)辦人與分局經(jīng)辦人、各方面技術人員4級溝通平臺，通過逐一調(diào)研走訪、密切對接、共同推進的工作方式，形成市區(qū)緊密互動、部門間橫向聯(lián)合、整體協(xié)同推進的工作協(xié)作機制。在“開門編規(guī)劃”的理念下，堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”，充分尊重社會公眾對規(guī)劃編制的知情權(quán)、參與權(quán)，各區(qū)均在規(guī)劃編制過程中深入街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企業(yè)進行深入調(diào)研和廣泛座談并開展相關專題研究，在規(guī)劃成果完成后組織現(xiàn)場公示和網(wǎng)上公告，充分吸收社會公眾的意見建議，不斷提高規(guī)劃編制的科學性。

打底框量建立戰(zhàn)略留白管控機制

北京市的分區(qū)規(guī)劃在強化戰(zhàn)略引領和剛性管控的同時，立足于打底框量，側(cè)重于定規(guī)模總量、定布局結(jié)構(gòu)、定管控邊界，為下一層次規(guī)劃編制定指導原則，為下一階段規(guī)劃實施制定運行規(guī)則，并通過戰(zhàn)略留白管控機制，為下一階段控規(guī)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃的編制實施留足彈性。從六個層面勾勒出其總體框架：

構(gòu)建規(guī)劃指標體系。明確了落實北京城市總體規(guī)劃“四個中心”戰(zhàn)略功能定位和做好“四個服務”的價值導向，按照“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”城市布局結(jié)構(gòu)強化了各圈層梯度式疏解、承接和提升的邏輯，統(tǒng)一設立了十大類57項分區(qū)規(guī)劃指標，初步構(gòu)建了科學合理、各具特色的規(guī)劃指標體系，明確了清晰的規(guī)劃實施導向。其中，“四個中心”指全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心;“四個服務”指“為中央黨政軍領導機關工作服務，為國家國際交往服務，為科技和教育發(fā)展服務，為改善人民群眾生活服務”。

夯實覆蓋全域、“多規(guī)合一”的基礎底圖。首次制定了“兩規(guī)合一”用地標準，劃定了覆蓋全域的11類國土空間用途分區(qū)，整合重點功能區(qū)規(guī)劃和36項專項規(guī)劃的主要技術要求。

框定各區(qū)規(guī)?？偭?。將總規(guī)確定的人口、城鄉(xiāng)建設用地等規(guī)模分解到各區(qū)、各新城、各街鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃單元。

優(yōu)化配置資源要素。強化了兩線三區(qū)全域全要素管控，統(tǒng)籌三生空間關系，落實了總規(guī)關于全市職住用地比1∶2的要求。

強化空間布局結(jié)構(gòu)。分圈層提出了城、鎮(zhèn)、村的建設強度和高度管控要求，構(gòu)建了圈層遞減、起伏有序的整體空間形態(tài)。

制定規(guī)劃實施運行規(guī)定。同步啟動制定了兩線三區(qū)管理、建筑規(guī)模管控和戰(zhàn)略留白管控辦法、一張圖維護機制等一系列規(guī)劃實施運行規(guī)則。

逐步推進形成全流程閉環(huán)工作體系

北京市的分區(qū)規(guī)劃在減量約束、全域管控、“多規(guī)合一”和注重實施引導等方面進行了實踐探索：

從增量擴張轉(zhuǎn)向減量約束。北京市分區(qū)規(guī)劃從生態(tài)底板、規(guī)?？偭?、布局結(jié)構(gòu)和要素配置等方面進行約束限定：通過劃定城市開發(fā)邊界和生態(tài)控制區(qū)，并進一步劃定永久基本農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)保護紅線等，對人的開發(fā)建設活動在空間范圍上進行約束;通過戰(zhàn)略留白，包括預留機動指標、劃定戰(zhàn)略留白用地等方式，為城市未來可持續(xù)發(fā)展預留了空間;統(tǒng)籌空間結(jié)構(gòu)布局和三生空間內(nèi)在聯(lián)系，優(yōu)化各類用地的比例結(jié)構(gòu)。

從注重建設空間轉(zhuǎn)向全域管控。各區(qū)分區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌建設空間和山水林田湖草非建設空間，在分區(qū)規(guī)劃層面劃定的11類國土空間用途分區(qū)中，建設空間重點區(qū)分管控邊界，劃定了城鎮(zhèn)建設用地、鄉(xiāng)村建設用地、特交水建設用地，并創(chuàng)新增加了戰(zhàn)略留白用地;非建設空間圍繞厘清權(quán)責邊界，以部門現(xiàn)狀管控范圍為基礎，通過深入研究各部門對“山水林田湖草”各類非建設用地的管理要求，努力協(xié)調(diào)不同類型用地管理空間矛盾和不同部門規(guī)劃布局沖突，在分區(qū)規(guī)劃一張基礎底圖上落實了永久基本農(nóng)田保護區(qū)、水域保護區(qū)、林草保護區(qū)、有條件建設區(qū)等重要用途分區(qū)，并創(chuàng)新增加了功能混合區(qū)和復合區(qū)，將目前部門間暫時難以協(xié)調(diào)的爭議地類和管理邊界矛盾問題放在時間維度上逐步解決。

從各自為政轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”。結(jié)合各區(qū)分區(qū)規(guī)劃編制，研究了“兩規(guī)合一”用地標準，在實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”基礎上，進一步銜接了三城一區(qū)、三條文化帶、南中軸、首鋼、麗澤、北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)、冬奧會等重點功能區(qū)規(guī)劃和疏整促、拆除違法建設等專項行動計劃，同步落實了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、生活性服務業(yè)、綠地系統(tǒng)等36項專項規(guī)劃的主要技術要求。同時，結(jié)合城市綜合承載力研究，對各類市政交通基礎設施進行了空間落實，并預留了城市生命線廊道、軌道線網(wǎng)廊道等，在未來動態(tài)實施過程中不斷推進實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

從空間維度的管控延伸到時間維度的實施引導。各區(qū)分區(qū)規(guī)劃強化了規(guī)劃實施方案和規(guī)劃實施成本意識，利用規(guī)劃、土地、地理國情普查、土地變更調(diào)查、市場評估土地區(qū)位價格、政府投資設施估算單價等多元數(shù)據(jù)套核，首次開展規(guī)劃實施全域全口徑經(jīng)濟測算，并選取當前社會固定資產(chǎn)投資、政府可支配財力、土地出讓回籠資金等現(xiàn)有指標估算各區(qū)規(guī)劃實施能力，有效引導各區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，探索規(guī)劃實施的新路徑。

在此基礎上，北京市一方面避免大拆大建的實施模式，積極引導各區(qū)妥善處理好規(guī)劃新增和存量釋放的關系，鼓勵多用存量、少用增量，先用存量、后用增量，積極探索傳統(tǒng)房地產(chǎn)路徑依賴之外的低成本實施模式;另一方面根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)分析，對不同區(qū)域提出了存量更新改造和城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化的不同要求，會同各區(qū)合理確定近期實施重點和中、遠期分階段實施任務。

下一步，在總體規(guī)劃和已有分區(qū)規(guī)劃工作的基礎上，北京市將繼續(xù)按照《意見》相關要求，進一步完善國土空間規(guī)劃編制體系，壓茬啟動控制性詳細規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃，加快推動相關專項規(guī)劃和特定地區(qū)規(guī)劃編制;加強規(guī)劃單元實施統(tǒng)籌，進一步完善北京市國土空間規(guī)劃實施體系;加快制定相關政策法規(guī)和技術標準，逐步完善空間規(guī)劃運行體系;強化總體規(guī)劃實施督察和城市體檢的作用，完善北京市國土空間信息平臺建設，盡快建立國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警系統(tǒng)，進一步完善北京市國土空間規(guī)劃監(jiān)督體系。在這些工作的基礎上，逐步形成北京市國土空間規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、規(guī)劃運行和監(jiān)督反饋的全流程閉環(huán)工作體系。（摘編自2019年12月4日《中國自然資源報》5版）