江西省婺源縣耕地占補平衡實施效果評價及其改進對策

黃宏勝，邵新霞，鐘海燕

(江西農(nóng)業(yè)大學 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點實驗室，江西 南昌 330045)

耕地是人類賴以生存的基礎資源，耕地保護任重而道遠。一方面，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設進一步推進，耕地后備資源總量趨于枯竭，同時，生態(tài)文明建設也要求部分耕地實行生態(tài)退耕，由此導致耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大[1]；另一方面，為了保證我國糧食安全、耕地紅線不被突破[2]，耕地占補平衡制度仍將持續(xù)。

從1997年4月耕地占補平衡制度提出至今，我國耕地占補平衡制度經(jīng)歷了“數(shù)量平衡—數(shù)量、質(zhì)量平衡—數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)平衡”3個階段[3]。2017年12月《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》(國土資規(guī)〔2017〕13號)提出，建立以數(shù)量為基礎、產(chǎn)能為核心的占補新機制，落實耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護。至此，耕地占補平衡方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，由單一的耕地占補指標平衡轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭懈財?shù)量、糧食產(chǎn)能和水田面積3類指標的核銷制。

耕地占補平衡政策是我國耕地保護政策的重要組成部分，如何衡量耕地占補平衡政策的實施效果，事關耕地保護與糧食安全。郭珍[4]評價了我國耕地保護制度下耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護的實施績效，認為數(shù)量保護層面或許能實現(xiàn)制度目標，但在保護耕地質(zhì)量、生態(tài)上實施績效較差，耕地土壤退化嚴重，不利于糧食安全。王兵等[5]以河南省為例，歸納了耕地占補平衡實施的3大成效，面臨的5大問題，提出了6項建議。梁邦利等[6]總結了浙江省占補平衡政策實施20 a取得的成效，包括遏制了耕地急速減少、控制了建設規(guī)模急劇擴大、促進了土地節(jié)約集約利用。

現(xiàn)有的耕地占補平衡實施效果評價主要集中在國家和省級尺度，多采用定性方法歸納耕地占補平衡政策的實施效果。本研究以江西省婺源縣為例，探索在縣域尺度評價耕地占補平衡實施效果的方法?；阪脑纯h“十二五”期間(2011—2015年)耕地占補、糧食生產(chǎn)等相關數(shù)據(jù)，定量分析婺源縣耕地占補平衡實施效果，并根據(jù)評價結果提出對策。

1 婺源縣耕地占補平衡狀況

1.1 研究區(qū)概況

婺源縣位于江西省東北部，系贛、浙、皖3省交界處，總面積2 967 km2，素有“八分半山一分田，半分水路和莊園”之稱。婺源縣屬于丘陵地貌，地勢大致由東北向西南傾斜，全縣森林覆蓋率高達82.5%，5 A級旅游景區(qū)1家，4 A級旅游景區(qū)12家，是全國4 A級旅游景區(qū)最多的縣。2017年，婺源縣GDP達到100.78億元，產(chǎn)業(yè)結構比例由上年的13.07∶32.81∶54.12優(yōu)化為9.27∶34.42∶56.31。

1.2 2011—2015年耕地占補平衡實施狀況

1.2.1 數(shù)量分析

根據(jù)婺源縣2011—2015年用地臺賬(數(shù)據(jù)來源于婺源縣國土資源局)，“十二五”期間全縣新增建設占用耕地面積173.60 hm2，年均占用耕地34.72 hm2；補充耕地面積為489.49 hm2，年均補充耕地97.90 hm2。全縣建設占用耕地數(shù)量變化呈波動趨勢(圖1)，其中，2014年建設占用耕地最多(70.55 hm2)。2011—2015年，婺源縣大力實施土地整治項目，但補充耕地的數(shù)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢。2011—2015年，婺源縣耕地占補平衡數(shù)量節(jié)余315.89 hm2，實現(xiàn)了耕地數(shù)量的占補平衡。

圖1 婺源縣2011—2015年耕地占補數(shù)量比較

1.2.2 地類分析

根據(jù)婺源縣2011—2015年用地臺賬，全縣新增建設用地占用水田138.62 hm2，補充水田78.83 hm2；占用旱地34.98 hm2，補充旱地410.66 hm2。雖然實現(xiàn)了耕地占補的數(shù)量平衡，但是補充的水田面積小于建設占用水田面積，耕地占補存在地類不平衡的現(xiàn)象(圖2)。

圖2 婺源縣2011—2015年耕地占補地類構成

1.2.3 質(zhì)量分析

基于2011—2015年婺源縣建設占用耕地和土地整治補充耕地的質(zhì)量等級，分析耕地占補質(zhì)量平衡狀況。首先，將婺源縣2011—2015年新增建設用地報批范圍線疊加2009年二調(diào)變更基礎數(shù)據(jù)庫，得到婺源縣2011—2015年新增建設占用耕地圖斑，再運用ArcGIS工具中的Spatial Join功能疊加婺源縣耕地質(zhì)量等更新成果，得到各建設占用耕地地塊的耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)；然后，將婺源縣2011—2015年土地整治項目范圍線(包括土地開發(fā)、土地整理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目)疊加2009年和2016年二調(diào)變更數(shù)據(jù)庫中的DLTB，得到2011—2015年婺源縣補充耕地圖斑，再運用ArcGIS工具中Spatial Join功能疊加婺源縣2015年耕地質(zhì)量等更新成果，得到各補充耕地地塊的質(zhì)量等別數(shù)據(jù)，統(tǒng)計結果如圖3所示。

圖3 婺源縣2011—2015年占用耕地和補充耕地的質(zhì)量等別對比

根據(jù)圖3，在占用耕地的等別中，7等地占比最大(48%)，面積為83.82 hm2；13等地占比最小(1%)，面積為1.93 hm2。在新增耕地等別中，12等地占比最大(26%)，面積為128.71 hm2；13等地占比最小(4%)，面積為18.15 hm2。占用耕地的平均質(zhì)量等別為8等，而補充耕地的平均質(zhì)量等別為10等，占補耕地的質(zhì)量存在明顯差異?？傮w上看，占用耕地集中在7等地，為城鎮(zhèn)周邊、公路沿線的優(yōu)質(zhì)耕地；補充耕地集中在12等地，為偏遠地區(qū)低等地，占補耕地的質(zhì)量差異較大，占優(yōu)補劣現(xiàn)象客觀存在。

1.3 補充耕地來源

根據(jù)2011—2015年婺源縣實施的土地整治項目統(tǒng)計，通過實施土地開發(fā)、土地整理、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等方式共補充耕地489.49 hm2，其中通過土地開發(fā)補充耕地464.84 hm2，占比94.96%(圖4)。由此可見，婺源縣耕地補充來源單一，過度依賴土地開發(fā)來補充耕地，將會導致后備耕地資源急劇減少、補充耕地壓力增大，不利于耕地占補平衡制度的持續(xù)實施。

圖4 婺源縣 2011—2015年補充耕地來源

2 耕地占補平衡實施效果評價

2.1 耕地占補平衡實施效果評價指標體系

2.1.1 評價指標體系的構建

為了使評價指標體系能準確地反映研究區(qū)耕地占補平衡的實施效果，在評價指標的選擇上應遵循綜合效益原則、系統(tǒng)原則，兼顧科學性與實用性。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論、資源環(huán)境綜合承載力和土地綜合效益等理論，結合婺源縣的實際情況，通過對影響耕地占補平衡實施效果的各相關因素進行篩選，建立婺源縣耕地占補平衡實施效果評價指標體系。

2.1.2 評價指標權重

采用特爾斐法定量評價目標和指標的權重，即由10名熟悉婺源縣經(jīng)濟社會發(fā)展與土地利用狀況的專家組成打分組，對評價目標、指標權重進行3輪專家打分。評價目標、指標的權重值在0～1，各目標權重值之和為1。

式中：Wi為第i個目標或指標的權重；Ei,j為專家j對于第i個目標或指標的打分；n為專家總數(shù)。根據(jù)專家打分結果，所建立的指標體系及其權重詳見表1。

表1 婺源縣耕地占補平衡實施效果的評價指標體系及其權重

2.2 耕地占補平衡實施效果評價方法

2.2.1 評價指標的標準化

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論、資源環(huán)境綜合承載力和土地綜合效益等理論[7]，結合婺源縣的實際情況，從耕地占補平衡的數(shù)量、質(zhì)量、地形坡度、地類、耕作便利程度、人均耕地面積等6個方面對婺源縣耕地占補平衡情況進行評價。同時，根據(jù)各種地類、質(zhì)量、坡度、耕作便利程度地塊的糧食產(chǎn)能情況，對評價得分進行修正評價。評價公式：

式中：Ki為耕地占補平衡各評價指標的標準化得分，B為補充耕地面積，Z為占用耕地面積，λi為各評價指標的修正系數(shù)。

耕地占補平衡質(zhì)量修正系數(shù)λ2：婺源縣耕地質(zhì)量利用等別分布在7～13等，根據(jù)原國土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)，7～13等地667 m2的糧食產(chǎn)量依次為510、470、430、390、350、310、270 kg。根據(jù)各等別耕地的產(chǎn)能，測算7～13等耕地占補平衡質(zhì)量修正系數(shù)依次為1、0.92、0.84、0.76、0.69、0.61和0.53。

耕地占補平衡地類修正系數(shù)λ3：根據(jù)原國土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)，水田667 m2的糧食產(chǎn)量平均為500 kg，稻谷價格按2.5元·kg-1計，旱地667 m2的油菜產(chǎn)量平均為125 kg，菜油價格按5元·kg-1計，根據(jù)水田和旱地的經(jīng)濟效益，在水田的基數(shù)上，測算出旱地的修正系數(shù)為0.5。

耕地占補平衡坡度修正系數(shù)λ4：婺源縣坡度大的耕地大多位于山谷、山腳下，耕地地力條件差，灌溉排水設施不完善，光照時間不足，糧食產(chǎn)能低。據(jù)統(tǒng)計，1～5級坡度667 m2的糧食產(chǎn)能依次為750、600、500、400、300 kg，相應地，2～5級坡度的修正系數(shù)依次為0.80、0.67、0.53、0.40。

耕作便利程度修正系數(shù)λ5：新增建設占用耕地大多在城鎮(zhèn)周邊或交通沿線，耕作便利，農(nóng)民耕種積極性高；而補充耕地大多位于山谷、山腳的生地，交通不便，耕作便利程度低，農(nóng)戶耕種的積極性不高，故補充耕地面積的耕種便利程度在占用耕地的基礎上修正，修正系數(shù)取值0.8。

2.2.2 耕地占補平衡實施效果評價模型

耕地占補平衡實施效果評價公式：

式中：A為耕地占補平衡實施效果的綜合得分；β為人均耕地面積修正系數(shù)，用于衡量縣域人均耕地稀缺程度，江西省人均耕地面積697.02 m2，婺源縣人均耕地面積620.31 m2，取值0.93。綜合得分越高，說明實施效果越好；反之，說明實施效果越差。按綜合得分劃分為4個層次：0≤A<1，為不可持續(xù)；1≤A<2，為基本可持續(xù)；2≤A<5，為較可持續(xù)；A≥5時，為穩(wěn)定可持續(xù)。

2.2.3 評價結果

計算婺源縣2011—2015年各年度耕地占補平衡實施效果的評價得分(表2)。2011—2015年，婺源縣耕地占補平衡實施效果評價得分呈下降趨勢，“十二五”期間的平均得分為2.33，較可持續(xù)。但從得分趨勢看，婺源縣耕地占補平衡實施呈現(xiàn)不可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢。

表2 婺源縣耕地占補平衡實施效果評價得分

3 小結與建議

3.1 小結

以江西省婺源縣為研究區(qū)域，采用定量與定性相結合的方法在縣域尺度上對當?shù)?011—2015年耕地占補平衡的實施效果進行評價。

2011—2015年，婺源縣耕地占補平衡在數(shù)量上達到了“占一補一”的要求。2011—2015年婺源縣新增建設用地占用耕地面積為173.60 hm2，年均占用耕地面積34.72 hm2；新補充耕地面積為489.49 hm2，年均補充耕地面積97.90 hm2。

2011—2015年，婺源縣占用耕地和補充耕地在質(zhì)量上差異較大，存在“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象，占水田補旱地。新增建設用地占用水田的比例較大，這不利于耕地占補平衡的可持續(xù)性。但從2011—2015年的總體發(fā)展趨勢上看，補充的水田數(shù)量呈上升趨勢，補充的旱地數(shù)量則呈下降趨勢，總體趨勢有好轉(zhuǎn)。

2011—2015年，婺源縣共補充新增耕地489.49 hm2，其中依靠土地開發(fā)補充的耕地面積高達464.84 hm2。過度依賴土地開發(fā)來補充耕地將會面臨后備資源不足、補充耕地壓力增大的問題。以單一的項目形式來補充耕地，不利于耕地占補平衡的可持續(xù)性。

3.2 建議

控制新增建設用地。新增建設用地不占少占耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。建議盤活存量建設用地，改造閑置低效用地，集約利用現(xiàn)有建設用地。

拓寬補充耕地的渠道，轉(zhuǎn)變耕地補充方式，多來源途徑、多資金渠道補充耕地。適時調(diào)整耕地占補平衡落實方向，改變以往以土地開發(fā)為主的耕地補充策略，將補充耕地的形式向空心村和廢棄礦山復墾方向調(diào)整。

加強監(jiān)管力度，狠抓補充耕地項目的實施。確保補充耕地數(shù)量和質(zhì)量雙達標，補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍?/p>

規(guī)范實施耕地異地占補平衡，完善補充耕地交易制度，更好地發(fā)揮市場的資源配置作用，調(diào)動后備資源豐富的地方開發(fā)耕地后備資源的積極性。