中國(guó)和英國(guó)可再生能源發(fā)展支持政策比較研究

摘要：為促進(jìn)可再生能源發(fā)展，中英兩國(guó)都出臺(tái)了鼓勵(lì)和支持可再生能源發(fā)展的政策文件。通過(guò)對(duì)英國(guó)的固定電價(jià)制度、固定補(bǔ)貼制度等政策的論述，以及對(duì)中國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的法律條文、指導(dǎo)文件等的分析，比較了兩國(guó)支持政策的差異和聯(lián)系，找出中國(guó)政策體系尚需完善的地方。提出加強(qiáng)指導(dǎo)規(guī)劃前瞻性、提高政策協(xié)同性、不斷完善可再生能源市場(chǎng)建設(shè)以及市場(chǎng)交易體系等方面的建議。研究結(jié)果可為中國(guó)在可再生能源領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：可再生能源； 支持政策； 指導(dǎo)規(guī)劃； 市場(chǎng)交易； 英國(guó)

中圖法分類號(hào)：TV544

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.09.011

文章編號(hào)：1006-0081（2024）09-0063-07

0 引 言

歐洲是全球可再生能源起步較早的地區(qū)，可再生能源發(fā)展的整體速度遠(yuǎn)超其他地區(qū)，其中英國(guó)具有完備、系統(tǒng)的政策體系設(shè)計(jì)，近年來(lái)更是致力于推動(dòng)綠色能源革命。2022年，英國(guó)40%的電力來(lái)自太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源，比2021年增加了5%，并且是全球首個(gè)通過(guò)凈零排放法案的主要經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)擁有豐富的可再生能源資源，近年來(lái)取得飛躍式發(fā)展，光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電領(lǐng)域的裝機(jī)容量均位居世界第一位［1-2］。但是在制定可再生能源發(fā)展的支持政策方面，中國(guó)相比英國(guó)還不夠成熟，因此對(duì)中國(guó)和英國(guó)可再生能源發(fā)展的支持政策進(jìn)行對(duì)比和研究十分必要。

在可再生能源支持政策的分析方面，辛欣［3］對(duì)英國(guó)可再生能源支持政策進(jìn)行了研究，指出英國(guó)政府長(zhǎng)于從發(fā)展方向、管理模式、政策體系等方面系統(tǒng)制定政策，但未對(duì)具體執(zhí)行的政策進(jìn)行介紹，且其研究成果距今已近20 a，缺乏時(shí)效性。於世為等［4］對(duì)“雙碳”目標(biāo)下中國(guó)可再生能源政策體系進(jìn)行了系統(tǒng)研究，對(duì)現(xiàn)有政策體系進(jìn)行了梳理，指出相比發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的管理規(guī)定政策在數(shù)量上占主導(dǎo)，而在稅收以及財(cái)經(jīng)政策上缺乏延續(xù)且經(jīng)常變化，但同樣未對(duì)目前正在執(zhí)行的具體政策及產(chǎn)生的效果進(jìn)行論述。

為進(jìn)一步研究分析中國(guó)和英國(guó)在可再生能源領(lǐng)域制定的具體政策和產(chǎn)生效果，本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行英國(guó)和中國(guó)可再生能源具體支持政策的對(duì)比和分析，發(fā)現(xiàn)兩國(guó)的差別和聯(lián)系，找出中國(guó)政策體系尚需完善的地方，在此基礎(chǔ)上給出針對(duì)性建議，從而為中國(guó)在該領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展提供參考。

1 英國(guó)可再生能源發(fā)展的支持政策

1.1 固定電價(jià)制度

固定電價(jià)制度是指由政府或電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)核定各類可再生能源發(fā)電技術(shù)的成本，針對(duì)各類可再生能源發(fā)電分別制定在一定時(shí)期內(nèi)固定不變的上網(wǎng)價(jià)格的制度。相比傳統(tǒng)的化石能源發(fā)電技術(shù)，該領(lǐng)域發(fā)電技術(shù)的成本較高，導(dǎo)致其上網(wǎng)價(jià)格也較高。

在固定電價(jià)制度下，該領(lǐng)域發(fā)電項(xiàng)目可在未來(lái)15～25 a間，獲得穩(wěn)定的售電收入現(xiàn)金流，給各類可再生能源發(fā)電企業(yè)提供穩(wěn)定的收入預(yù)期［5］，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于吸引資本進(jìn)入到可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，同時(shí)也有利于降低其發(fā)電項(xiàng)目的融資成本，進(jìn)一步提高項(xiàng)目的收益率，帶動(dòng)該行業(yè)發(fā)展。

2010年4月，英國(guó)政府頒布了固定上網(wǎng)電價(jià)政策，該政策的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)是推動(dòng)小型可再生能源技術(shù)的發(fā)展，針對(duì)的對(duì)象主要是風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電和水電項(xiàng)目（裝機(jī)容量≤5 MW）。英國(guó)政府也會(huì)定期評(píng)估技術(shù)進(jìn)步和成本下降情況，適時(shí)對(duì)固定電價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整，從而合理地限制可再生能源發(fā)電技術(shù)的利潤(rùn)空間，并科學(xué)規(guī)劃可再生能源的發(fā)展規(guī)模，避免給電力系統(tǒng)運(yùn)行和補(bǔ)貼帶來(lái)過(guò)大的壓力。

隨著技術(shù)發(fā)展以及生產(chǎn)成本的快速下降，固定電價(jià)制度逐漸被其他政策所取代，但其在英國(guó)可再生能源發(fā)展的初期階段發(fā)揮的作用不可忽視。

1.2 固定補(bǔ)貼制度

在固定電價(jià)制度下，可再生能源發(fā)電企業(yè)幾乎完全規(guī)避了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。與此不同，固定補(bǔ)貼制度是在電力市場(chǎng)交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，再根據(jù)可再生能源發(fā)電技術(shù)的成本額外給予補(bǔ)貼，并且補(bǔ)貼水平在一定時(shí)期內(nèi)固定不變。這是一種將電力市場(chǎng)供需和價(jià)格對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)際成本補(bǔ)償相結(jié)合的制度，在一定程度上可以更有效地引導(dǎo)可再生能源的發(fā)展。

對(duì)于英國(guó)的可再生能源發(fā)電企業(yè)，在固定補(bǔ)貼制度下，項(xiàng)目的收入在一定程度上受到電力市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的影響，因此相對(duì)固定電價(jià)制度投資的風(fēng)險(xiǎn)更大，尤其是未來(lái)電力市場(chǎng)價(jià)格的走勢(shì)，會(huì)對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投融資產(chǎn)生重要影響。

與固定電價(jià)制度一樣，隨著技術(shù)發(fā)展以及生產(chǎn)成本的快速下降，英國(guó)的固定補(bǔ)貼政策也逐漸被其他新的政策所取代。

1.3 可再生能源配額制度

可再生能源配額制度也被稱作可再生能源義務(wù)證書(shū)機(jī)制（Renewable obligation certificate，ROCs），是指政府或電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)強(qiáng)制配額，要求可再生能源配額的責(zé)任主體在生產(chǎn)或銷售的電量中，有一定比例來(lái)自可再生能源發(fā)電。該比例指標(biāo)來(lái)源于政府的可再生能源發(fā)展規(guī)劃，通常呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。然而，各個(gè)國(guó)家根據(jù)政策目標(biāo)的不同，可再生能源配額的責(zé)任主體可分為發(fā)電側(cè)考核和用電側(cè)考核，其中發(fā)電側(cè)考核的責(zé)任主體是發(fā)電企業(yè)，印度、韓國(guó)等國(guó)家采用這種方式；而用電側(cè)考核的責(zé)任主體通常是電力公司、售電商，在有一些國(guó)家也包括不通過(guò)售電商參與市場(chǎng)交易的電力大用戶，英國(guó)就是采用的這種模式，交易流程如圖1所示。

可再生能源配額的責(zé)任主體為了證明自己滿足了政府規(guī)定的配額指標(biāo)，需要向政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交相應(yīng)的證明，這就涉及與可再生能源配額制度相配套的制度——可再生能源證書(shū)［6］，通常也稱為綠色證書(shū)，即各個(gè)國(guó)家專門(mén)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，給可再生能源發(fā)電機(jī)組所產(chǎn)生的一定數(shù)量的電量頒發(fā)的唯一的數(shù)字證書(shū)。一般情況下1 000 kW·h的電量對(duì)應(yīng)1個(gè)綠色證書(shū)。綠色證書(shū)代表了使用該能源對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的價(jià)值。在英國(guó)，綠色證書(shū)是與其產(chǎn)生的電力產(chǎn)品分開(kāi)進(jìn)行交易的?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)獲得的收入是出售電力產(chǎn)品收入與綠色證書(shū)收入之和。通過(guò)綠色證書(shū)的市場(chǎng)交易，可以形成對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼，以此鼓勵(lì)可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用。對(duì)未完成強(qiáng)制配額的企業(yè)，英國(guó)政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)實(shí)施相應(yīng)的懲罰措施，主要是繳納未完成證書(shū)數(shù)量對(duì)應(yīng)的罰款。在一般情況下，這種罰款的標(biāo)準(zhǔn)往往也會(huì)成為綠色證書(shū)交易的價(jià)格上限。

可再生能源配額制度既限制和懲罰了化石能源發(fā)電企業(yè)，又保護(hù)了可再生能源發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，使可再生能源發(fā)展?jié)M足政府的中長(zhǎng)期規(guī)劃，英國(guó)在這方面積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.4 凈電表制度

凈電表制度最早起源于美國(guó)，愛(ài)達(dá)荷州的電力公司于1980年最先開(kāi)始使用凈電表制度，后續(xù)被英國(guó)引進(jìn)并采用。凈電表制度也稱凈計(jì)量電價(jià)制度，可以視為一種特殊的固定補(bǔ)貼政策，主要通過(guò)安裝可以反轉(zhuǎn)的雙向電表來(lái)實(shí)現(xiàn)。該政策只適用于小型的分布式發(fā)電電源，不適用于大型風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電、大規(guī)模光伏發(fā)電等集中式可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。

英國(guó)的電力用戶安裝了分布式發(fā)電系統(tǒng)之后，如果在白天時(shí)段產(chǎn)生的電力比自身用電需求多，就可以實(shí)現(xiàn)余電上網(wǎng)，同時(shí)電表也將向后運(yùn)轉(zhuǎn)，用以抵消用戶在自身電力需求超過(guò)分布式發(fā)電系統(tǒng)的其他時(shí)段所消耗的來(lái)自電網(wǎng)的電量。在賬單計(jì)算和電費(fèi)結(jié)算時(shí)，電力用戶只需要支付其電表計(jì)算得到的 “凈”電能的費(fèi)用。凈電表制度本質(zhì)上屬于一種特殊的固定補(bǔ)貼制度。

與英國(guó)凈電表制度相匹配的技術(shù)中，最有發(fā)展?jié)摿Φ氖侵悄茈姳砑夹g(shù)。它位于每個(gè)家庭和小型企業(yè)的終端，對(duì)于家庭用戶來(lái)說(shuō)，它們可以通過(guò)智能電表方便地了解電能消費(fèi)情況，以便做出減少高峰時(shí)段用電、增加低碳電能消費(fèi)、更換售電供應(yīng)商等決定。對(duì)于企業(yè)用戶來(lái)說(shuō)，它可提供能源審計(jì)、能效指南和碳排放計(jì)算功能。對(duì)于售電供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，它可以獲取用戶能源消費(fèi)數(shù)據(jù)，以便更有效地制定分時(shí)電價(jià)，為需求側(cè)響應(yīng)創(chuàng)造條件。對(duì)輸電供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，智能電表有助于分布式風(fēng)電、光伏發(fā)電等新技術(shù)的快速發(fā)展。英國(guó)政府希望能源供應(yīng)商在2025年6月之前在所有家庭和企業(yè)中安裝智能電表。

目前，英國(guó)已經(jīng)安裝了超過(guò)2 150萬(wàn)個(gè)智能電表，它是英國(guó)在2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放的關(guān)鍵技術(shù)之一，可減少多達(dá)4 500萬(wàn)t的碳排放（相當(dāng)于1 a減少2 600萬(wàn)輛汽車的排放）。英國(guó)的凈電表制度有力促進(jìn)了分布式可再生能源的發(fā)展，非常適合農(nóng)村等偏遠(yuǎn)地區(qū)的用戶，有效減少了碳排放，非常適合在中國(guó)西部的偏遠(yuǎn)山區(qū)和農(nóng)村中推廣應(yīng)用。

1.5 可再生能源招投標(biāo)制度

2002年，英國(guó)政府開(kāi)始實(shí)行可再生能源義務(wù)證書(shū)制度，受此影響，英國(guó)可再生能源裝機(jī)容量大幅增加。但是實(shí)施過(guò)程中缺乏市場(chǎng)的有效參與，加之義務(wù)證書(shū)的價(jià)格波動(dòng)幅度較大，導(dǎo)致可再生能源發(fā)電企業(yè)的融資費(fèi)用支出以及發(fā)電項(xiàng)目成本較高，而這些費(fèi)用支出最終都轉(zhuǎn)嫁到終端的電力用戶身上，可再生能源義務(wù)證書(shū)制度的弊病已經(jīng)顯現(xiàn)。

一方面要滿足總預(yù)算指標(biāo)要求，另一方面要實(shí)現(xiàn)既定可再生能源占比，同時(shí)消除義務(wù)證書(shū)制度中存在的弊端，英國(guó)政府提出將之前制定的義務(wù)證書(shū)制度向融合了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的差價(jià)合約機(jī)制過(guò)渡，并于2017年全面替代了義務(wù)證書(shū)制度。新制度的具體原理如圖2所示，但是在這之前已取得證書(shū)認(rèn)證的項(xiàng)目，依然可以延續(xù)該政策的福利（期限≤20 a）。

在可再生能源差價(jià)合同制度下，英國(guó)政府定期舉行可再生能源差價(jià)合同的競(jìng)標(biāo)，根據(jù)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目業(yè)主的報(bào)價(jià)以及征稅控制框架分解得到的總預(yù)算，確定中標(biāo)的可再生能源項(xiàng)目。在電力市場(chǎng)中，發(fā)電企業(yè)通過(guò)售出電能，獲取電力市場(chǎng)價(jià)與執(zhí)行價(jià)之間的價(jià)格差額。當(dāng)電力市場(chǎng)價(jià)格超出執(zhí)行價(jià)時(shí)，發(fā)電企業(yè)應(yīng)返還電力市場(chǎng)價(jià)與執(zhí)行價(jià)之間的價(jià)格差額，從而確保發(fā)電企業(yè)所得利潤(rùn)在合理范圍內(nèi)。英國(guó)可再生能源差價(jià)合同中的執(zhí)行價(jià)，是可再生能源差價(jià)合同的核心內(nèi)容，也是給予所有低碳電力最有效的長(zhǎng)期扶持。

可再生能源差價(jià)合同制度將自有交易市場(chǎng)項(xiàng)目未來(lái)電價(jià)鎖定在固定水平，從而保證項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流穩(wěn)定，增強(qiáng)項(xiàng)目的可融資性。同時(shí)招投標(biāo)機(jī)制也保證了執(zhí)行價(jià)格充分與市場(chǎng)發(fā)展保持一致，會(huì)根據(jù)市場(chǎng)未來(lái)預(yù)期在每一輪新的招投標(biāo)活動(dòng)中得到充分發(fā)展。雙向差價(jià)合約一方面保證可再生能源市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，刺激了市場(chǎng)的投融資行為，另一方面又不會(huì)對(duì)政府財(cái)政及消費(fèi)者造成過(guò)度壓力，對(duì)于中國(guó)這樣電力市場(chǎng)還處在發(fā)展期的國(guó)家具有較好的參考意義。

2 中國(guó)可再生能源發(fā)展的支持政策

2.1 法律條文

1979年，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》第一次通過(guò)法律條文的方式促進(jìn)和支持太陽(yáng)能、地?zé)岷推渌麩o(wú)污染或者少污染的可再生能源的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)展的重視程度提高，進(jìn)一步形成和完善了法律依據(jù)。2006年，中國(guó)正式頒布《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱“可再生能源法”），后續(xù)又發(fā)布了《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》和《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目管理和電價(jià)管理等方面的內(nèi)容。截至目前，中國(guó)支持可再生能源發(fā)展的法律框架已經(jīng)建立，而可再生能源法是其中的核心。

2.2 指導(dǎo)規(guī)劃

指導(dǎo)規(guī)劃的目的是制定未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家的可再生能源的開(kāi)發(fā)與利用的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的發(fā)展方向、部署安排及重點(diǎn)工作等，統(tǒng)籌引導(dǎo)可再生能源高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量發(fā)展。

2007年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，提出了從2007年到2020年期間中國(guó)可再生能源發(fā)展的主要方向、重點(diǎn)目標(biāo)、關(guān)鍵領(lǐng)域和主要措施等。

2022年1月29日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與國(guó)家能源局發(fā)布《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，提出進(jìn)一步提升風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等非化石能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)水平，推動(dòng)能源綠色低碳技術(shù)加快突破，強(qiáng)化儲(chǔ)能、氫能等前沿技術(shù)攻關(guān)。

2022年5月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委和能源局《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代能源高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》。在發(fā)布的實(shí)施方案中提出要進(jìn)一步創(chuàng)新項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式，在新能源領(lǐng)域深化制度改革，充分挖掘其生態(tài)價(jià)值，制定并實(shí)施鼓勵(lì)新能源發(fā)展的財(cái)政金融政策。

未來(lái)在制定具體指導(dǎo)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)注意根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)以及優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行，避免在規(guī)劃的過(guò)程中出現(xiàn)區(qū)域之間的矛盾，防止化石能源和可再生能源之間產(chǎn)生矛盾，從而保障能源市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。與此同時(shí)，政府在對(duì)指導(dǎo)規(guī)劃進(jìn)行制訂的過(guò)程中，必須兼顧分散型的發(fā)展方式與規(guī)模化的發(fā)展方式，通過(guò)多元化的方式開(kāi)發(fā)可再生能源，從而形成完善的可再生能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，使可再生能源發(fā)展的核心能力得到增強(qiáng)。

2.3 上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策

根據(jù)可再生能源法的規(guī)定，中國(guó)主要采用固定電價(jià)政策進(jìn)行補(bǔ)貼，即在確定風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)的差額后，通過(guò)國(guó)家專門(mén)設(shè)立的可再生能源電價(jià)附加以籌集資金給予補(bǔ)貼。

2006年1月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，標(biāo)志著中國(guó)正式建立了自己的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策框架。該政策針對(duì)的項(xiàng)目為2006年及以后獲得政府主管部門(mén)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)建設(shè)的風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電等可再生能源項(xiàng)目，還明確規(guī)定了生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起至運(yùn)行期15 a內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)，運(yùn)行期滿15 a后將不再享受［7］。

為了更大程度地推動(dòng)可再生能源發(fā)電技術(shù)進(jìn)步，同時(shí)進(jìn)一步減少其對(duì)補(bǔ)貼政策的依賴性，中國(guó)從2022年開(kāi)始，不論是陸上還是海上的風(fēng)力發(fā)電，政府都將不再給予任何政策補(bǔ)貼。而在“十四五”期間，光伏發(fā)電也將進(jìn)入全面平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代，行業(yè)政策將建立在無(wú)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入以主體身份參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新階段。但補(bǔ)貼政策在中國(guó)可再生能源發(fā)展早期仍發(fā)揮了極大的促進(jìn)帶動(dòng)作用，同時(shí)，進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代后，還應(yīng)確保仍處在補(bǔ)貼期內(nèi)的發(fā)電項(xiàng)目依舊享受原有補(bǔ)貼，確保政策的延續(xù)性。

2.4 可再生能源配額制度

為了替代逐步退坡的可再生能源優(yōu)惠上網(wǎng)電價(jià)政策，減小可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口帶來(lái)的壓力，2017年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)以及能源局共同發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，決定建立綠色電力證書(shū)制度。作為能源領(lǐng)域的政策工具，該制度的目的是貫徹落實(shí)可再生能源配額制度。2021年5月25日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《2021年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重和2022年預(yù)期目標(biāo)》，要求進(jìn)一步推進(jìn)配額制度。

2022年1月21日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)印發(fā)《促進(jìn)綠色消費(fèi)實(shí)施方案》，提出要激發(fā)全社會(huì)綠色消費(fèi)潛力，提出統(tǒng)籌推動(dòng)綠色電力交易與綠證交易。各省市非可再生能源發(fā)電企業(yè)以購(gòu)買(mǎi)方式取得可再生能源配額指標(biāo)，而可再生能源發(fā)電企業(yè)則通過(guò)售出綠色電力證書(shū)（Green Electricity Certificate，GEC）獲得超量利潤(rùn)，具體交易流程見(jiàn)圖3。但是目前中國(guó)的綠色電力證書(shū)還處于起步階段，市場(chǎng)化程度不高，相關(guān)交易規(guī)則還需進(jìn)一步細(xì)化，可以借鑒和參考英國(guó)等實(shí)施綠色證書(shū)制度較早國(guó)家的相關(guān)制度。

2.5 可再生能源電力消納促進(jìn)政策

可再生能源發(fā)電固有的波動(dòng)性、反調(diào)峰性導(dǎo)致出現(xiàn)調(diào)峰、調(diào)度等一系列問(wèn)題，而中國(guó)可再生能源生產(chǎn)能力的急劇擴(kuò)張又產(chǎn)生消納能力不足的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。

針對(duì)2012年以來(lái)出現(xiàn)的可再生能源消納問(wèn)題，國(guó)家能源局出臺(tái)了《關(guān)于做好2015年度風(fēng)電并網(wǎng)消納有關(guān)工作的通知》，提出建立健全輔助調(diào)峰補(bǔ)償機(jī)制等創(chuàng)新機(jī)制，并在2017年發(fā)布《解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案》中要求建立儲(chǔ)能系統(tǒng)、支持可再生能源電力以市場(chǎng)主體身份參與能源交易等［8］。

2016年，國(guó)家能源局首次在《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定各省市2020年非水可再生能源電力消納量比重指標(biāo)。2019年又在《關(guān)于進(jìn)一步建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》中，進(jìn)一步強(qiáng)化各省市非水可再生能源電力消納量比重目標(biāo)。

以上這些政策執(zhí)行后效果顯著，2023年第一季度中國(guó)的棄風(fēng)率和棄光率分別為3.40%和2.0%，相比2018年中國(guó)的棄風(fēng)率7%和棄光率3%，下降幅度明顯。

2.6 可再生能源稅收優(yōu)惠政策

除了以上政策外，中國(guó)在可再生能源投資、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，也制定了相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策，以支持可再生能源發(fā)展。下面以風(fēng)力發(fā)電為例進(jìn)行介紹。

在增值稅環(huán)節(jié)，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問(wèn)題的通知》明確要求，應(yīng)按一般企業(yè)上繳增值稅的50%征收風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的增值稅。在后續(xù)的政府文件修訂過(guò)程中，風(fēng)力發(fā)電企業(yè)已得到的增值稅方面的優(yōu)惠一直得到延續(xù)。

在所得稅環(huán)節(jié)，財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局共同下發(fā)的《關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》規(guī)定，從2011年元旦到2020年年底，設(shè)立在西部地區(qū)的風(fēng)力發(fā)電和水力發(fā)電企業(yè)（屬于鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)）按15%的稅率上繳企業(yè)所得稅。

作為其他政策的補(bǔ)充，增值稅和所得稅組成的稅收優(yōu)惠政策刺激和鼓勵(lì)了更多企業(yè)投資可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，并刺激了可再生能源的銷售，助推了可再生能源發(fā)展。

3 政策對(duì)比

通過(guò)對(duì)中英兩國(guó)可再生能源發(fā)展的支持政策的介紹，可以發(fā)現(xiàn)兩國(guó)政策的異同點(diǎn)，并找出中國(guó)現(xiàn)行可再生能源政策中存在的短板，在此基礎(chǔ)上參考英國(guó)等國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)下一階段可再生能源政策的制定提供參考。

3.1 法律規(guī)劃

中國(guó)在支持可再生能源發(fā)展上，相比英國(guó)更強(qiáng)調(diào)國(guó)家層面的規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)，以法律制度為保障，以可再生能源長(zhǎng)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃、建立長(zhǎng)期戰(zhàn)略引導(dǎo)政策為核心，從國(guó)家、行業(yè)層面，引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量發(fā)展［9］。

可再生能源法作為法律政策體系的核心，對(duì)支持可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)作用不可替代，但其有效實(shí)施還依賴于國(guó)務(wù)院和其他相關(guān)部門(mén)制定配套的行政法規(guī)、條文、技術(shù)規(guī)定以及相應(yīng)的指導(dǎo)規(guī)劃，這些配套的政策文件應(yīng)具備整體性、前瞻性、適用性以及長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

3.2 補(bǔ)貼政策

在可再生能源補(bǔ)貼及配額制度方面，英國(guó)在2017年全面實(shí)施以招標(biāo)確定價(jià)格、依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格靈活調(diào)整電價(jià)補(bǔ)貼總需求的差價(jià)合約制度。由于引入了競(jìng)爭(zhēng)，合同價(jià)比固定補(bǔ)貼的配額制更好地體現(xiàn)真實(shí)發(fā)電成本，有助于降低可再生能源補(bǔ)貼和消費(fèi)者的總支付費(fèi)用。和英國(guó)類似，德國(guó)通過(guò)陸續(xù)修改可再生能源法，改變已有的補(bǔ)貼政策，在2017年全面引入與差價(jià)合約制度相類似的招標(biāo)補(bǔ)貼制度，可再生能源中標(biāo)項(xiàng)目將享有20 a的競(jìng)標(biāo)電價(jià)補(bǔ)貼費(fèi)率，自從制度實(shí)施以來(lái)，德國(guó)可再生能源平均中標(biāo)價(jià)格逐年下降，這表明電價(jià)補(bǔ)貼能更準(zhǔn)確地反映市場(chǎng)需求及真實(shí)的發(fā)電成本。英國(guó)和德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)的可再生能源政策具有借鑒作用。

在與配額制度相對(duì)應(yīng)的綠色證書(shū)制度方面，中國(guó)起步較晚，可以參考借鑒英國(guó)等實(shí)施綠色證書(shū)較早國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，拓展綠色證書(shū)應(yīng)用場(chǎng)景，將其應(yīng)用于計(jì)量可再生能源消納量、核算新增可再生能源電力消費(fèi)量、計(jì)量二氧化碳減排量中，將綠色證書(shū)與碳交易緊密銜接。同時(shí)，不斷完善綠色證書(shū)交易實(shí)施細(xì)則，建立健全的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，加大對(duì)不執(zhí)行政策的處罰和執(zhí)行政策的獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮綠色證書(shū)對(duì)可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用。

3.3 市場(chǎng)化

英國(guó)在可再生能源市場(chǎng)化方面起步較早，做了很多有益的嘗試，其制定的凈電表制度有力促進(jìn)了小型分布式能源項(xiàng)目的發(fā)展，而可再生能源招投標(biāo)制度則通過(guò)在可再生能源供應(yīng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步提升了可再生能源電力市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)能力。中國(guó)可以參考英國(guó)的凈電表制度，因地制宜在中國(guó)西部的偏遠(yuǎn)山區(qū)和農(nóng)村中發(fā)展分布式光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電，在確保電網(wǎng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上在部分區(qū)域推廣安裝智能電表。

除了凈電表制度外，英國(guó)還建立了由中長(zhǎng)期市場(chǎng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)和平衡市場(chǎng)協(xié)調(diào)配合的市場(chǎng)交易體制，以應(yīng)對(duì)風(fēng)電和光伏波動(dòng)性出力特性對(duì)電力系統(tǒng)的沖擊。另外，隨著可再生能源項(xiàng)目的市場(chǎng)化，可再生能源購(gòu)電協(xié)議（power purchase agreement，PPA）開(kāi)始在英國(guó)以及其他歐洲國(guó)家得到推廣。PPA即長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議，企業(yè)與獨(dú)立的電力生產(chǎn)商、公用事業(yè)公司或金融公司簽署協(xié)議，在約定期限內(nèi)以固定價(jià)格承諾購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的可再生能源電力，以鎖定長(zhǎng)期電價(jià)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保證了綠色電力消費(fèi)，合同條款包括合同期、電量、電價(jià)、綠證價(jià)格、交割期、交割點(diǎn)等，成為買(mǎi)賣(mài)雙方電力購(gòu)售和銀行融資的基礎(chǔ)。PPA極大推動(dòng)了可再生能源項(xiàng)目在歐洲的發(fā)展，歐洲企業(yè)PPA采購(gòu)累計(jì)裝機(jī)容量從100 MW上升到2020年底的11 GW，145個(gè)項(xiàng)目中70%為風(fēng)電項(xiàng)目，其中西班牙和德國(guó)的采購(gòu)量最大。

中國(guó)在可再生能源市場(chǎng)化方面，可以借鑒英國(guó)等國(guó)的凈電表制度、較為成熟的市場(chǎng)化交易體制、PPA協(xié)議等，加強(qiáng)可再生能源電力市場(chǎng)與中長(zhǎng)期電力市場(chǎng)、電力現(xiàn)貨市場(chǎng)等的統(tǒng)籌銜接，科學(xué)確定可再生能源市場(chǎng)需求，規(guī)范可再生能源電力計(jì)價(jià)等市場(chǎng)規(guī)則。并在此基礎(chǔ)上不斷提高市場(chǎng)透明度，積極尋求綠色投資銀行等國(guó)內(nèi)、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)可再生能源項(xiàng)目的投資，最大程度地發(fā)揮市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)能力。同時(shí)，深化電力體制改革，加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，進(jìn)一步完善電力價(jià)格形成機(jī)制，提升電力系統(tǒng)綜合調(diào)節(jié)能力，促進(jìn)可再生能源發(fā)展和綠色低碳轉(zhuǎn)型。

3.4 消 納

中國(guó)可再生能源產(chǎn)能擴(kuò)張，棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象出現(xiàn)，其原因之一是中國(guó)目前主要在發(fā)電側(cè)對(duì)可再生能源配額進(jìn)行考核，但發(fā)電側(cè)考核對(duì)于消費(fèi)側(cè)沒(méi)有任何激勵(lì)，不利于可再生能源成本的分?jǐn)?，也無(wú)法有效解決當(dāng)前的可再生能源消納難題。因此，下一步應(yīng)將消費(fèi)側(cè)作為中國(guó)可再生能源配額的考核主體，以有效促進(jìn)可再生能源的消納。

中國(guó)可再生能源資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源需求總體上存在逆向分布的特點(diǎn)，一方面，可再生能源儲(chǔ)量和裝機(jī)容量較多的省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，并且自身無(wú)法全額消納產(chǎn)出的可再生能源；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份可再生能源需求大，但自身無(wú)法生產(chǎn)出全部所需的可再生能源。因此，中國(guó)應(yīng)在保證可再生能源發(fā)電企業(yè)效益基礎(chǔ)上，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機(jī)制，并支持和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份簽訂電力和綠色證書(shū)打捆的購(gòu)售協(xié)議，切實(shí)促進(jìn)可再生能源電力的跨省跨區(qū)消納，破解可再生能源發(fā)電側(cè)和消費(fèi)側(cè)總體上跨區(qū)分布的問(wèn)題。

除此之外，中國(guó)還應(yīng)進(jìn)一步深化并完善電力消納促進(jìn)政策、稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)制定政策推廣儲(chǔ)能示范項(xiàng)目，鼓勵(lì)和支持該行業(yè)的科技進(jìn)步，以滿足中國(guó)可再生能源發(fā)展需求，從而提高該行業(yè)在整個(gè)能源體系中的比重和質(zhì)量，進(jìn)一步提高電力系統(tǒng)消化吸收可再生能源的水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)比分析英國(guó)和中國(guó)兩國(guó)可再生能源發(fā)展的支持政策，發(fā)現(xiàn)兩國(guó)政策體系的異同點(diǎn)，并找出中國(guó)現(xiàn)行可再生能源政策中存在的短板。在此基礎(chǔ)上，初步提出未來(lái)中國(guó)制定可再生能源發(fā)展支持政策的相關(guān)建議：重點(diǎn)關(guān)注解決電力系統(tǒng)對(duì)可再生能源消納的穩(wěn)定性問(wèn)題，加強(qiáng)指導(dǎo)規(guī)劃的前瞻性和長(zhǎng)期性，提高政策的協(xié)同性和穩(wěn)定性，不斷優(yōu)化可再生能源市場(chǎng)交易體系，全面推行綠色證書(shū)交易制度，實(shí)施可再生能源配額消費(fèi)側(cè)考核，推廣儲(chǔ)能項(xiàng)目，擴(kuò)大金融投資范圍，加大稅收優(yōu)惠力度，完善電力價(jià)格形成機(jī)制，進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持科技進(jìn)步，從而實(shí)現(xiàn)綠色能源領(lǐng)域的碳中和。

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（編輯：張 爽）

Comparison and research on supporting policy of renewable energy development between China and UK

XIAO Hua，YUE Chaojun

（Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：

In order to promote the development of renewable energy，both China and UK have introduced policy documents to encourage and support the development of renewable energy.We discussed the fixed tariff system and fixed subsidy system of the United Kingdom，analyzed the legal provisions and guidance documents of China to promote the development of renewable energy，compared the differences and links between the support policies of two countries，and identified the areas that need to be improved in China′s policy system.Recommendations were made to strengthen the foresight of guidance planning，improve policy synergy，and continuously improving the construction of renewable energy market and market trading system.The results can provide a reference for China′s high standard development in the field of renewable energy.

Key words：

renewable energy； supporting policy； guided planning； market trading； UK