隱秘戰(zhàn)爭新武器：美國的長臂管轄

陳冰

在當(dāng)今的國際金融體系之中，金融制裁在很大程度上是美國的獨門利器。在二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)時期，美國先后對日本、蘇聯(lián)、中國、朝鮮等國家實施過金融制裁。只是由于這些國家當(dāng)時對國際金融體系的依賴程度有限，而且美國制裁手段單一、頻次不高，美國金融制裁并未引起太多關(guān)注。

“9·11”恐怖襲擊后，美國開始進行大規(guī)模的金融反恐，意圖切斷恐怖主義資金來源。在反恐的旗號之下，美國國內(nèi)通過了一系列標(biāo)榜可應(yīng)用于全世界的法律，并升級了一些舊的反恐、打擊犯罪、反商業(yè)腐敗的法律。這一整套關(guān)于金融制裁的法律體系和組織運作制度，被人們通俗地稱為“長臂管轄法令”。它們迅速成為美國重拳打擊他國和跨國企業(yè)的“隱秘武器”——只要在國際貿(mào)易中使用美元，國家或者企業(yè)就有可能被迫面對美國的司法制裁！

這些金融制裁手段多元，既包括凍結(jié)政府資產(chǎn)、中止商業(yè)貸款這樣的傳統(tǒng)制裁方式，也包括凍結(jié)個人或?qū)嶓w資產(chǎn)、限制被制裁方投融資以及切斷其進入國際金融市場通道等新的方式。

隨著金融創(chuàng)新和金融市場的大發(fā)展，各國各方對國際金融市場的依賴程度上升，這也為美國利用新技術(shù)、新工具有效實施金融制裁提供可能。過去的十幾年間，美國越來越倚重金融制裁來實現(xiàn)反恐、防擴散以及其他對外政策目標(biāo)，從對朝鮮、伊朗、敘利亞、俄羅斯等國實施制裁，到對美國最親密的盟友——歐盟的跨國企業(yè)施以動輒高達數(shù)億甚至數(shù)十億美元的罰金，以保持美國在全球范圍內(nèi)的領(lǐng)先地位。

法國國際關(guān)系和戰(zhàn)略研究院研究員阿里·拉伊迪在最新著作《隱秘戰(zhàn)爭：美國長臂管轄如何成為經(jīng)濟戰(zhàn)的新武器》中一語道破天機——所謂的打擊恐怖主義、黑幫、犯罪組織、核擴散、獨裁專制、貪腐和違犯禁運令等名頭，不過是為了讓美國可以名正言順地對它的敵人開戰(zhàn)。美國當(dāng)局部署多條戰(zhàn)線，各戰(zhàn)線協(xié)同推進，只是為了維護美國國家安全和經(jīng)濟霸權(quán)地位。

一封郵件引發(fā)的“血案”

2011年美國證券管理部門——證券交易委員會和美國司法部聯(lián)合向匈牙利電信公司開出一張數(shù)百萬美元的罰單，認(rèn)為公司的貪腐行為涉及企業(yè)在馬其頓和黑山的市場。匈牙利電信公司的母公司德國電信也因監(jiān)管不力吃了罰單。與此同時，證券交易委員會還對匈牙利電信公司的三位前高管展開了調(diào)查。這起案件和美國本土并無關(guān)聯(lián)，但美國司法部卻可以對這三位高管展開調(diào)查，為什么呢？因為其中一人使用了在美國有服務(wù)器的電子郵箱發(fā)送了一份承認(rèn)貪腐行為的郵件！

2013年12月美國紐約一法院判定證券交易委員會應(yīng)用《反海外腐敗法》對這三個人展開調(diào)查是合法的。換句話說，只要使用了在美國有服務(wù)器的電子郵箱，美國司法部就可以摧毀一個企業(yè)，制裁他的高層管理者和雇員。這個案例是不是有些荒謬？事實上，這樣匪夷所思的大公司受罰事件在最近的幾十年間屢屢發(fā)生。

在這一方面，美國的盟友可是吃盡了苦頭——2014年7月，法國巴黎銀行由于為蘇丹、伊朗和古巴等國處理過數(shù)十億美元的交易而被美國處以90億美元的天價罰款，并被禁止從事部分美元交易結(jié)算業(yè)務(wù)一年。實際上，這些交易是被國際機構(gòu)準(zhǔn)許的！

眼下，瑞典的愛立信又成“獵物”。瑞典網(wǎng)絡(luò)設(shè)備巨頭愛立信（Ericsson）同意向美國監(jiān)管機構(gòu)支付超過10億美元的罰款。此前，愛立信承認(rèn)在17年內(nèi)向多個國家的政府官員行賄。

作為和解協(xié)議的一部分，愛立信與美國司法部（DOJ）簽訂了為期三年的協(xié)議，以解決有關(guān)違反美國司法部《反海外腐敗法》中對反賄賂、賬簿和記錄以及內(nèi)部控制等條款的指控?！霸谶@份協(xié)議中，美國司法部同意推遲任何刑事指控，并在三年后撤銷這些指控，以換取愛立信支付近5.21億美元的罰款。

順我者昌，逆我者亡。漫畫/ 崔泓

因為水門事件，美國國會于1977年12月通過了《反海外腐敗法》，首開域外長臂管轄的立法紀(jì)錄。不過，因遭到許多國家特別是盟友的反對，該法初期作用并不大。直到克林頓上臺執(zhí)政后，美國又通過了《達馬托法》和《赫爾姆斯-伯頓法》。這些美國法律、政治和經(jīng)濟界精英精心設(shè)計和謀劃的法律文本，成了今天美國政府實施長臂管轄的重要載體和工具。

這些立法的主要目的，就是禁止美國企業(yè)與美國敵對國的任何貿(mào)易往來，通過對目標(biāo)公司的財務(wù)的沉重打擊，削弱這些公司的實力，使他們在美國競爭對手可能的收購面前變得更脆弱。這些法律制定之后，通過世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等國際組織推向全球，由此將美國國內(nèi)法變成了國際法。執(zhí)行這些法律的司法體系包含美國司法部、美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室、美國證券交易委員會、紐約金融服務(wù)署等美國監(jiān)管機構(gòu)。自此，世界范圍內(nèi)因違反這些法律而被定罪的國家和地區(qū)激增，包括加拿大、歐洲、日本等美國的盟友，美國施展長臂管轄越來越輕車熟路，越來越肆無忌憚。

“奪命組合拳”

美國司法部擁有了“長臂管轄”這個無懈可擊的搜刮金錢的“武器”，使他可以調(diào)查任何有財務(wù)貪腐方面問題的外國企業(yè)，只要有一個模棱兩可的罪名，就可以名正言順地查閱企業(yè)母公司的所有加密賬目，借以得知其子公司的經(jīng)營狀況。這些被美國司法部門盯上的企業(yè)，不得不長年累月且小心翼翼地按照美國要求提供資料，至于美國司法部門手中到底掌握了多少實錘，被調(diào)查企業(yè)往往無從得知。更多時候，被調(diào)查企業(yè)為了避免被美國吊銷市場準(zhǔn)入證和封鎖上游產(chǎn)業(yè)鏈，不得不忍氣吞聲，息事寧人。當(dāng)然，前提是簽訂有罪協(xié)議和解書。

美國司法部海外反腐調(diào)查案件中，只有30%的涉及外國（非美國）公司，但是這些公司貢獻了67%的罰款總額。

今年年初出版的《美國陷阱》一書，阿爾斯通前高管皮耶魯齊以親身經(jīng)歷揭露了阿爾斯通被美國企業(yè)“強制”收購過程，也展現(xiàn)了美國如何利用“長臂管轄”、《反海外腐敗法》等司法武器打擊美國企業(yè)商業(yè)競爭對手的內(nèi)幕。

2013年4月14日，美國紐約肯尼迪國際機場，法國阿爾斯通集團鍋爐部全球負(fù)責(zé)人弗雷德里克·皮耶魯齊，剛下飛機就被美國聯(lián)邦調(diào)查局探員逮捕。之后，美國司法部指控皮耶魯齊涉嫌商業(yè)賄賂，并對阿爾斯通處以7.72億美元罰款。阿爾斯通的電力業(yè)務(wù)，最終被行業(yè)內(nèi)的主要競爭對手——美國通用電氣公司收購。阿爾斯通這家曾經(jīng)橫跨全球電力能源與軌道交通行業(yè)的商業(yè)巨頭，因此被美國人“肢解”。而皮耶魯齊直到2018年9月才走出監(jiān)獄，恢復(fù)自由。

皮耶魯齊在書中透露，截至2014年，美國司法部海外反腐調(diào)查案件中，只有30%的涉及外國（非美國）公司，但是這些公司貢獻了67%的罰款總額。而罰款超過1億美元的26個案例中，21個是外資公司，包括西門子（8億美元）、道達爾（3.98億美元）和戴姆勒（1.85億美元）這樣的歐洲巨型企業(yè)。

相反，美國司法部從沒有在美國石油企業(yè)，比如美孚這樣的巨頭，或者國防企業(yè)，比如通用動力等這樣的巨鱷身上挑出任何毛病。按照皮耶魯齊的說法，這些領(lǐng)域和阿爾斯通所在的裝備行業(yè)一樣，都充斥著海外交易利用中間人行賄的潛規(guī)則，美國公司真能免俗？

阿里·拉伊迪則在《隱秘戰(zhàn)爭：美國長臂管轄如何成為經(jīng)濟戰(zhàn)的新武器》一書中，透露了更多涉及美國長臂管轄的重要案例，呈現(xiàn)的事實也更令人震撼。

2008年美國的次貸危機引發(fā)了全球性金融危機，但為次貸危機埋單的卻不是華爾街那些貪婪的金融巨頭，而是全世界：從2009年到2017年，美國監(jiān)管機構(gòu)從包括歐洲銀行在內(nèi)的主要國際銀行手中拿走了1900億美元。在世界貿(mào)易全球化和跨國公司的加速推進過程中，長臂管轄這種更為隱秘的“武器”已成美國運用國內(nèi)法、行政法等一系列特殊法律行為的重要“砝碼”，在看似規(guī)則的較量背后充分暴露了美國長臂管轄、域外執(zhí)法和“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

1997年4月，西班牙商人哈維爾·費雷羅因涉嫌“與敵國進行貿(mào)易”，在邁阿密被逮捕，美國的指控理由是“……向古巴販賣尿布、蔬菜罐頭、番茄醬……違反了《赫爾姆斯-伯頓法》”。這位商人最后乖乖認(rèn)罪，同時還供出了所在公司的一名高管，作為回報，美國檢方放棄指控他涉嫌洗錢，哈維爾的刑期也從18個月降到了16個月。

2019年10月30日，美國波音公司首席執(zhí)行官丹尼斯· 米倫伯格在華盛頓出席聽證會，遭指生產(chǎn)“ 飛著的棺材”，一直忽視波音737MAX存在的技術(shù)缺陷。

美國政府的這些指控是很有威懾力的，這是在向所有不肯屈服的企業(yè)商家發(fā)出警告，要么別跟古巴做生意，要么就乖乖地接受美國制裁。不過有個例外，美國政府在趕走所有外國企業(yè)的同時，卻批準(zhǔn)美國電話電報公司在古巴開展業(yè)務(wù)，該公司每年都從古巴運營商處坐收百萬美元的盈利。

這位商人的經(jīng)歷，在以后的若干年間，一直被美國司法部門熟練運用。他們的慣用伎倆就是選擇一開始就和嫌疑犯做交易，或者發(fā)展他們在被調(diào)查企業(yè)內(nèi)部做臥底，搜集更多證據(jù)，釣大魚。美國證券交易委員會甚至于2011年啟動了一個鼓勵告密者揭露其公司非法交易的項目。告密者可以獲得高達10%-30%的罰款總額作為酬勞。這實在是一個具有超級誘惑力的項目，僅僅在2011年到2016年間，就有34位告密者獲得了總計1.11億美元的報酬，“而且不排除這些線人通過其他方式獲得另外的酬勞，譬如讓情報部門或者美國警方在國際事務(wù)中為其提供方便”。

皮耶魯齊的遭遇就是其中的代表之一。FBI第一次抓捕皮耶魯齊的談話就是希望發(fā)展他做臥底。阿爾斯通就有一名被美國司法部“策反”的臥底安插在公司核心部門，成為與調(diào)查人員全方位合作的眼線。可惜，皮耶魯齊對此根本不了解。反而一路硬扛，走上應(yīng)訴的道路，最后不得不成為長臂管轄下的又一個犧牲品——盡管自己只是按章辦事，沒有中飽私囊，卻不得不選擇認(rèn)輕罪，并因為審判所在地美國康涅狄格州從未審理過海外腐敗案件，法官希望樹立一個典型而被“重判”了30個月監(jiān)禁。

拉伊迪在書中透露，從整個歐洲范圍看，已有超過200億歐元的企業(yè)罰款落入了美國政府的賬戶。需要說明的是，那些遭受美國“奪命組合拳”打擊的企業(yè)許多已“無力重整河山、東山再起，他們別無選擇，只能被競爭者收購”。事實上，一些與美國科技尖端企業(yè)關(guān)聯(lián)緊密，或在美國擁有大量業(yè)務(wù)的企業(yè)因為美國的長臂管轄幾乎瞬間陷入“休克”，除被迫接受昂貴的和解代價外，根本沒有討價還價的余地。

精準(zhǔn)打擊

事實上，美國一直以反腐敗的名義，使用各種手段監(jiān)視歐洲企業(yè)。這些大企業(yè)面對經(jīng)驗豐富的美國信息獵手，紛紛敗下陣來，美國的跨國企業(yè)則順勢拿下一個又一個大合同。

法國的公司就因此被搶過好幾單生意。巴西的“亞馬孫熱帶雨林”合同是關(guān)于在亞馬孫部分區(qū)域建立電子監(jiān)控系統(tǒng)。1994年，在法國的湯姆遜半導(dǎo)體公司即將與巴西政府簽署合同之際，美國國家安全局決定對其實施監(jiān)聽。巴西媒體迅速響應(yīng)，大肆宣揚法方的行賄企圖。法國因此被迫退出價值14億美元的巴西市場，而合同最終落入美國雷神公司囊中。

2002年7月，中國臺灣地區(qū)的“中華航空公司”宣布，將選擇一家歐洲供應(yīng)商以更新其民用機隊。因為空中客車在技術(shù)和財務(wù)勢力方面更加出眾，所以美國的波音公司在這場商業(yè)戰(zhàn)的第一回合就出局了。

但波音公司并未放棄，動用一切可以動用的力量，華盛頓的政客和智庫紛紛行動起來，向其他國家和地區(qū)傳遞一個簡明而有力的信號：選擇波音公司，就等于獲得了美國的保護，而選擇空中客車，則意味著失去美國的軍事和政治支持。毫無懸念地，中華航空公司改變了決定。

特朗普上臺之后，更是把這種極限施壓技巧用到了極致，他們直接向各國元首或者政府首腦施壓，要求他們支持美國企業(yè)。2018年9月，伊拉克政府有一份標(biāo)的額達150億美元的巨額合同。當(dāng)時最受青睞的是德國西門子公司。但是特朗普政府毫不猶豫地向伊拉克政府施壓，要求其拒絕德國的報價，將訂單留給美國通用電氣公司。美國方面居然宣稱這個要求是“代表2003年以來在伊拉克犧牲的7000名美國士兵提出的”！

眼下，德國更加生氣。因為美國的長臂管轄再次落到了德國頭上。

按照特朗普2019年12月20日簽署的國防法案，任何繼續(xù)建設(shè)“北溪2號”天然氣管道的歐洲公司和個人，將都面臨美國的制裁。他們的美國簽證可能被撤銷，他們在美國的財產(chǎn)，將會被凍結(jié)。

但對德國來說，“北溪2號”又至關(guān)重要。這條連接俄羅斯和德國的天然氣管道，建成后每年可從俄輸氣550億立方米，滿足歐洲10%的天然氣需求，事關(guān)俄羅斯的經(jīng)濟利益和歐洲的能源安全。

頁巖氣革命后，美國正雄心勃勃向歐洲推銷天然氣，現(xiàn)在德國和俄羅斯暗通款曲，美國豈能善罷甘休。在美國的大棒壓力下，“北溪2號”項目主要承建商的瑞士-荷蘭公司Allseas，已不得不宣布暫停管道鋪設(shè)工作。

怎么辦？之前作為經(jīng)濟強國的德國并不想激怒美國，只想著不能讓美國將德國企業(yè)列入實體名單（受到特別出口許可證的約束）以及特別指定國民（被凍結(jié)資產(chǎn)并禁止交易）名單，現(xiàn)在，考驗德國人智慧的時刻到了。其實逃脫美國制裁的方法也不算困難，那就是去美元化。

歐洲企業(yè)因美元制裁暫停與俄羅斯的“北流-2”天然氣管道項目。

可以毫不夸張地說，從美國的安全部門、情報部門暗中監(jiān)視市場，搜集并分析情報后，再將其提供給司法部門實施精準(zhǔn)打擊，再到華盛頓智庫乃至特朗普政府親自出馬，極限施壓，20多年來，美國政府直接干預(yù)市場競爭的情形一再發(fā)生：沙特阿拉伯、印度尼西亞、突尼斯、阿拉伯聯(lián)合酋長國、黎巴嫩、以色列、秘魯?shù)葒液椭袊_灣地區(qū)，每次美國公司都能打敗競爭對手占領(lǐng)市場，其手下敗將包括法國、英國、荷蘭、丹麥……

據(jù)拉伊迪分析，美國的長臂管轄已成為其經(jīng)濟制裁、金融制裁和發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)的重要武器，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展已日臻成熟，打擊的手段、法律和情報監(jiān)控等形成了固有模式，對競爭對手隨時可采取非市場行為來管制，將國內(nèi)法應(yīng)用到國際貿(mào)易、跨國公司和全球化市場。美國將自己的懲罰性立法鋪設(shè)到全世界，打著懲罰踐踏人權(quán)或支持恐怖主義的國家或組織的幌子，實際卻在保護美國的經(jīng)濟利益。

從法理上說，這種“長臂管轄權(quán)”的本質(zhì)是繞過正常的國際司法協(xié)助途徑，威脅別國的司法主權(quán)，體現(xiàn)的是一種赤裸裸的霸權(quán)行徑。歐盟、加拿大都曾嘗試用國內(nèi)立法等方法加以反制，但因美國長臂管轄權(quán)的后盾是其強大的金融和經(jīng)濟實力，牢牢控制著許多企業(yè)上游生產(chǎn)鏈，各國均缺乏有效的應(yīng)對手段。歐盟曾有意祭出阻斷法案，但歐盟內(nèi)部難以協(xié)調(diào)一致，這又使美國得以威逼利誘、各個擊破。

美國的長臂管轄，折射出的是當(dāng)今國際經(jīng)濟秩序的嚴(yán)重失衡。如何讓我們身處的這個世界成為公正公平的命運共同體，這或是人類未來最應(yīng)努力探索的未竟之問。