設(shè)立“數(shù)字廳”：菅內(nèi)閣的數(shù)字化戰(zhàn)略

陳祥

菅義偉內(nèi)閣上臺(tái)后，有日本輿論認(rèn)為，雖然政策不會(huì)出現(xiàn)大的變化，但菅義偉長于內(nèi)政，將會(huì)推行具有自身色彩的“菅經(jīng)濟(jì)學(xué)”。目前菅義偉掛在嘴邊的規(guī)制改革（行政）、新冠對(duì)策（衛(wèi)生防疫）、數(shù)字廳（IT）等三大政策，就透露出這樣的意味，其中最引人矚目的是莫過于在中央政府設(shè)立數(shù)字廳。菅義偉意欲將數(shù)字廳作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)日本進(jìn)行大膽的行政改革，在疫情期間和后疫情時(shí)代使日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)全新面貌。

日本的“數(shù)字?jǐn)?zhàn)”

上世紀(jì)80年代日本曾在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)處于絕對(duì)的國際領(lǐng)先地位，然而在此后到來的個(gè)人電腦時(shí)代和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代中，日本日益走到了保守的一面。不僅沒有培育出像GAFA（Google、Amazon、Facebook、Apple）這樣的世界頂級(jí)科技巨頭公司，而且在驟降的新冠疫情面前，日本在數(shù)字化方面的落后更是暴露無遺。抗擊疫情期間，在日本中央政府和地方政府的行政手續(xù)中，手寫填表完成的各類手續(xù)依然穩(wěn)居主流地位，可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)的手續(xù)只有12%。日本政府給每個(gè)國民發(fā)放10萬日元疫情特別補(bǔ)貼，雖然可以通過網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)，但最終也還是需要將申請(qǐng)手續(xù)完畢的表格打印出來、填寫內(nèi)容后提交，各地方政府更傾向于將紙質(zhì)文件和數(shù)字文件混合處理。長期保留著的“印章傳統(tǒng)”也在很大程度上阻礙了數(shù)字化進(jìn)程，大部分員工冒著疫情肆虐的風(fēng)險(xiǎn)堅(jiān)持上班，原因竟是“裁決文件需要蓋章”。菅義偉內(nèi)閣的數(shù)字化改革及IT擔(dān)當(dāng)大臣平井卓也將日本的這一困境表述為“數(shù)字?jǐn)?zhàn)”，并指出與美國、歐洲、中國相比，日本在光纖和手機(jī)通信覆蓋區(qū)域等基礎(chǔ)設(shè)施方面并不遜色，但在新冠疫情沖擊之際，其使用性能全部處于“半途而廢”的狀態(tài)。

一個(gè)國家的發(fā)展態(tài)勢(shì)強(qiáng)弱與互聯(lián)網(wǎng)能力存在著密切的關(guān)聯(lián)。2020年9月哈佛大學(xué)貝爾弗科學(xué)與國際事務(wù)中心發(fā)布《2020年國家網(wǎng)絡(luò)能力指數(shù)》報(bào)告，評(píng)估得出國家網(wǎng)絡(luò)能力指數(shù)（NCPI）排名前十位的國家依次是美、中、英、俄、荷、法、德、加、日、澳。日本雖然躋身前十，但與美國、中國、歐洲存在明顯的差距。

在數(shù)字領(lǐng)域“牛刀小試”

安倍執(zhí)政長達(dá)七年八個(gè)月，但直到最近幾年才對(duì)數(shù)字化問題加以重視。以每年年中左右由內(nèi)閣府發(fā)布的指導(dǎo)日本發(fā)展的重要戰(zhàn)略性文件《經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營和改革的基本方針》為例。該文件關(guān)于“數(shù)字化”在2016年只提及一次，2017年提及三次，2018年提及九次。直到2019年，日本才全面意識(shí)到在數(shù)字化領(lǐng)域的落后，在文件中提及53次;在2020年的文件中提及105次。從這一組數(shù)字可以看出，安倍執(zhí)政時(shí)期對(duì)數(shù)字化問題后知后覺，直到其執(zhí)政后期日本的數(shù)字戰(zhàn)略才日趨清晰。2020年1月召開的綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略推進(jìn)會(huì)議明確提出設(shè)立數(shù)字化特別工作機(jī)構(gòu)，但這一進(jìn)程受新冠疫情影響出現(xiàn)了大幅遲滯。菅義偉內(nèi)閣上臺(tái)后，率先從解除阻礙日本數(shù)字化進(jìn)程的兩大絆腳石入手，決意下調(diào)通信資費(fèi)和廢除常規(guī)文件所需要的印章。

日本的手機(jī)資費(fèi)可謂世界最貴，降低手機(jī)資費(fèi)成為日本推進(jìn)數(shù)字化的先決條件。菅義偉出任首相后迅速召見武田良太總務(wù)大臣，十分強(qiáng)硬地指出“這不是打個(gè)九折左右就可以的改革”，并在首次施政方針演說中，明確表示將全力實(shí)現(xiàn)下調(diào)手機(jī)資費(fèi)等改革，決意由政府出面真正推動(dòng)通訊商展開公平競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)免費(fèi)帶號(hào)轉(zhuǎn)網(wǎng)。

印章作為一種實(shí)用品和文化符號(hào)深深嵌入日本社會(huì)肌體，比簽字更為廣泛使用。規(guī)制改革擔(dān)當(dāng)大臣河野太郎在個(gè)人網(wǎng)頁上公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，日本中央政府機(jī)構(gòu)行政手續(xù)蓋章種類多達(dá)11049種。菅義偉深知要推動(dòng)日本數(shù)字化，就必須在行政手續(xù)中廢除蓋章文化，進(jìn)而促進(jìn)商業(yè)活動(dòng)和社會(huì)生活逐步廢除蓋章。按計(jì)劃，日本行政各類手續(xù)廢除印章事宜將逐步在中央政府行政機(jī)構(gòu)和地方都道府縣、市町村政府的三級(jí)機(jī)構(gòu)中陸續(xù)展開。

降低手機(jī)資費(fèi)獲得了受調(diào)查人群超過82%的好評(píng)，但廢除印章卻在日本國內(nèi)形成了兩種反饋意見，尤其是60歲以上老年人群體反對(duì)意見較大，迫使加藤勝信官房長官不得不出來解釋，這只是推動(dòng)行政手續(xù)廢除不必要的蓋章，而不是要廢除蓋章本身?？梢?，日本數(shù)字化道路將不會(huì)一帆風(fēng)順，遭遇傳統(tǒng)的反對(duì)力量也比較大。

2020年9月23日，菅義偉首相（左）與數(shù)字化改革及IT擔(dān)當(dāng)大臣平井卓也在一次討論數(shù)字化改革的內(nèi)閣會(huì)議上。

日本數(shù)字化戰(zhàn)略的取向

設(shè)立數(shù)字廳或是菅義偉推動(dòng)日本數(shù)字化發(fā)展的關(guān)鍵一步。他決意將創(chuàng)設(shè)數(shù)字廳作為日本行政“機(jī)制改革的象征”，讓數(shù)字廳成為打破日本政府內(nèi)部的縱向分割的核心部門。日本政府正在全力推動(dòng)為期一年的數(shù)字廳籌備工作，計(jì)劃在11月中旬制定新部門的財(cái)政預(yù)算，今年年底制定基本方針和人員編制問題，然后在2021年徹底修改《IT基本法》修正案，接著還要一口氣出臺(tái)關(guān)于數(shù)字廳的“設(shè)置法”“編碼法”“個(gè)人信息保護(hù)法”等。這些法律文件通過之后，當(dāng)前的數(shù)字廳法案準(zhǔn)備室就自動(dòng)轉(zhuǎn)為數(shù)字廳籌備室，到明年年底就能成為全新的政府組織。預(yù)計(jì)未來日本國家治理的數(shù)字化戰(zhàn)略取向?qū)ㄈ缦聨讉€(gè)方面：

一是讓數(shù)字廳在日本政治領(lǐng)域發(fā)揮“司令塔”作用。菅義偉在多個(gè)場(chǎng)合明確表示，“創(chuàng)設(shè)數(shù)字廳，是作為打破行政縱向分割、大膽實(shí)行監(jiān)管改革的突破口”，并稱將在此基礎(chǔ)上，“為了負(fù)責(zé)任地致力于整個(gè)社會(huì)的數(shù)字化，我們將賦予數(shù)字廳權(quán)力，應(yīng)像各省廳所擁有的權(quán)力那樣”。很顯然，菅義偉心目中的數(shù)字廳將是一個(gè)擁有“強(qiáng)大司令塔功能，囊括政府和民間的高水平人才，能夠引領(lǐng)日本社會(huì)整體實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的組織”。未來的數(shù)字廳不僅要在功能上擁有十分特殊的地位，而且如自民黨的黨內(nèi)會(huì)議所表示的那樣，“要讓數(shù)字廳與那些位于東京市霞關(guān)的中央政府機(jī)構(gòu)明顯不同”，比如說工程師可以遠(yuǎn)程辦公，還可以穿T恤和牛仔褲上班，不需要像其他部門那樣穿西裝、打領(lǐng)帶。

二是構(gòu)建對(duì)老年人友好、具有日本特色的數(shù)字社會(huì)。被人稱為“勵(lì)志奶奶”“最年長的程序員”的84歲的若宮正子，在去年出版的《正因?yàn)槔狭瞬判枰獢?shù)字化》一書，明確提出日本必須考慮實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人友好的數(shù)字化，“一個(gè)都不能掉隊(duì)”。平井也多次在公開場(chǎng)合表達(dá)了相同的戰(zhàn)略思考，并進(jìn)一步提出日本是“沒有意識(shí)到數(shù)字的數(shù)字社會(huì)”。因此，日本既不會(huì)走中國式的數(shù)字化道路，也無法走美國式由GAFA主導(dǎo)的數(shù)字化道路。若宮對(duì)此解釋為，日本應(yīng)該在最大限度地考慮個(gè)人隱私的同時(shí)，朝著如何構(gòu)建重視人類本身的數(shù)字社會(huì)發(fā)起挑戰(zhàn)。

三是重視民眾實(shí)際使用的便利性。根據(jù)平井的說法，過去的日本國家數(shù)字系統(tǒng)開發(fā)，只重視了系統(tǒng)使用方和管理者的方便性，最后才考慮用戶方面的使用便利性。今后需要徹底改變這種做法，從民眾角度來看，管理數(shù)字的“手續(xù)歸哪個(gè)國家部門管轄并不重要”，重要的是要從民眾實(shí)際使用切入來設(shè)計(jì)數(shù)字系統(tǒng)。

數(shù)字廳或?qū)⑷骈_啟日本數(shù)字化社會(huì)的建設(shè)，其中的工作必將是千頭萬緒。按照菅義偉長于實(shí)干的特點(diǎn)，將會(huì)采取小步快跑的方式推動(dòng)日本數(shù)字化，當(dāng)前的關(guān)鍵一步是實(shí)現(xiàn)個(gè)人編碼卡（My Number Card）的普及，“如此才能實(shí)現(xiàn)一個(gè)無需前往各地政府也能辦理所有手續(xù)的社會(huì)”。另外，日本央行也在10月9日宣布，將于2021年啟動(dòng)數(shù)字貨幣實(shí)證試驗(yàn)，并推動(dòng)建立可以應(yīng)對(duì)數(shù)字化進(jìn)展的機(jī)制。