政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的瓶頸與對策

張琳祎

本文主要介紹了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的概念、相關(guān)理論和發(fā)展歷程。主要分析了政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金所遇到的社會募資難、產(chǎn)業(yè)支持作用較小和市場運作難度大等一系列瓶頸，并嘗試從拓寬籌資渠道、強化項目儲備和培育、培養(yǎng)基金管理人才等方面提出對策。

一、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金介紹

（一）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的解釋

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是指由政府出資，主要通過參股或與社會資本合作發(fā)起設(shè)立，或通過向各類投資基金進(jìn)行投資的政策性引導(dǎo)基金政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是按照市場化方式運作，旨在放大財政杠桿效應(yīng)，壯大我國實體經(jīng)濟發(fā)展。

（二）引導(dǎo)基金的突出特點

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是政府發(fā)揮財政資金杠桿效應(yīng)，撬動社會資金形成聚集效應(yīng)，從而增進(jìn)地方實體經(jīng)濟發(fā)展的一種融資方式。它主要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性，利用政府平臺實現(xiàn)財政資金的“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)。基金運行大體可以分為“募集、投資、管理和退出”四個階段，遵循“市場化運作”原則。

（三）我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

2001年，我國成立第一只政府引導(dǎo)基金即中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金。自2006年開始，我國才真正開始在國內(nèi)發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。2006年年末，我國政府又出資組建了渤海產(chǎn)業(yè)投資基金。2015年及以后，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金步入了大規(guī)模迅速發(fā)展階段。2015和2016年分別新設(shè)400支和556支，目標(biāo)規(guī)模突破萬億。截至 2019年3月，國內(nèi)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金共設(shè)立1994支，總目標(biāo)規(guī)模約為11.5萬億元，共成立了678支，基金總規(guī)模達(dá)到3.4萬億元。

二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展遇到的瓶頸

（一）社會募資難度大。下面我以河北省引導(dǎo)基金為例具體闡述原因。近年來，河北省政府引導(dǎo)基金充分發(fā)揮市場機制作用，積極探索以政府引導(dǎo)基金方式扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力地推動了我省金融創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和實體經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但總體看來，由于引導(dǎo)基金運作是一項創(chuàng)新性改革措施，特別是我省資本市場發(fā)育不充分、項目整體水平不高，加之省級引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量多、規(guī)模小、管理分散，部分引導(dǎo)基金運作效率不高。二是國有資產(chǎn)保值增值壓力限制了投資選擇?！墩a(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金暫行管理辦法》要求“完整準(zhǔn)確反映政府投資中政府出資部分形成的資產(chǎn)和權(quán)益，在保證投資安全前提下實現(xiàn)保值增值”。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金選擇投資標(biāo)的必然更加謹(jǐn)慎。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金迫于保值增值壓力投資目標(biāo)有限，結(jié)存資金收益又較低，必然會阻礙社會資本進(jìn)入。三是資管新規(guī)的出臺限制銀行資金參與。資管新規(guī)主要針對金融機構(gòu)及其資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，要求其去剛性兌付，去嵌套通道，去杠桿，去資金池，牌照化管理。所有為規(guī)避監(jiān)管所研究的模式創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新均沒有操作空間。

（二）投資基金項目少。近年來，各級地方政府在短時間設(shè)置了大量的政府投資基金，但由于在基金設(shè)立時缺乏統(tǒng)籌，常常會出現(xiàn)重復(fù)投資。即多支產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重復(fù)投資同一項目。首先，資本市場不活躍，優(yōu)質(zhì)項目少。我國新興產(chǎn)業(yè)起步較晚，主導(dǎo)地位、引領(lǐng)作用還不強，科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力不夠足，優(yōu)質(zhì)項目特別是成長性好的項目較少。其次，新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，項目培育難。政府引導(dǎo)基金投入戰(zhàn)略新興類企業(yè)后，往往只能解決企業(yè)的表面問題，不能根本解決問題。政府除了資金投入還需要在企業(yè)的環(huán)境、市場前景、發(fā)展空間等方面加大關(guān)注力度，這就需要政府適時出臺和改進(jìn)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的配套政策。

（三）市場運作難度大。一方面，政府干預(yù)不當(dāng)，市場化決策難。引導(dǎo)基金一般由各省份政府財政資金主管部門宏觀把控，由于國有企業(yè)更傾向于保守的投資策略，政府主管部門干預(yù)過多造成引導(dǎo)基金難以實現(xiàn)充分的市場專業(yè)化投資，從而使得引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用難以充分、有效的發(fā)揮。另一方面，政策限制多，市場化運作難。目前我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金政策不夠優(yōu)化，對項目吸引力不足。程序較為復(fù)雜。從基金投向看，各個部門管理的引導(dǎo)基金，資金來源于預(yù)算編制各專項資金，各相關(guān)部門結(jié)合各自職能，對基金的投向和領(lǐng)域做了相對單一的限定，使得一些優(yōu)秀的管理機構(gòu)望而卻步，影響了基金投資節(jié)奏。各地政府在基金投資實施管理辦法中作出的規(guī)定，限制了基金的投資，其中就包括對投資地域最低比例的限制，基金管理人不能根據(jù)實際情況將更多的資金投向優(yōu)質(zhì)項目，無法真正實現(xiàn)市場化運作，從而影響基金的投資進(jìn)度。

三、促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展的對策

（一）放寬政策準(zhǔn)入門檻，加大激勵力度，吸引社會資本。引導(dǎo)基金是新時代的招商引資。只有政策優(yōu)，才能吸引優(yōu)秀基金管理機構(gòu)和社會資本參與合作，基金才能好運作。一方面，考慮到引導(dǎo)基金政策目標(biāo)與社會資本盈利目標(biāo)存在差異，基金投資有很強的逐利性，建議放寬政府引導(dǎo)基金準(zhǔn)入門檻，降低引導(dǎo)基金投資比例杠桿，拓寬政府資金來源，增強管理機構(gòu)和社會資本的投資積極性?？蓪W(xué)習(xí)深圳市政府引導(dǎo)基金，適度放寬子基金投資限制條件。對投向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的子基金，建議子基金投資于在河北省注冊登記的企業(yè)資金規(guī)模不低于引導(dǎo)基金對子基金出資額的一定倍數(shù)的比例要求適當(dāng)降低，以提高社會資本積極性。

另一方面，要加大對管理機構(gòu)和社會資本方的讓利激勵力度。政府引導(dǎo)基金利潤分配機制遵循“先回本后分利”原則。引導(dǎo)基金的本質(zhì)就是帶動實體經(jīng)濟發(fā)展，主力產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。在一定程度上，政府引導(dǎo)基金作為劣后級，應(yīng)該盡最大力度讓利于社會資本，甚至全部讓利。主管部門可以制定政策或者在具體的基金合伙協(xié)議中約定獎勵辦法，對社會出資人及受托管理機構(gòu)進(jìn)行最大限度讓利。

（二）加大項目儲備，優(yōu)化項目質(zhì)量，提高投資效益。引導(dǎo)基金政策目標(biāo)與社會資本盈利目標(biāo)存在差異，基金投資有很強的逐利性，既符合政府投資導(dǎo)向、又適應(yīng)社會資本投資偏好的優(yōu)質(zhì)項目偏少。因此我們完善引導(dǎo)基金項目庫，加強與管理機構(gòu)進(jìn)行項目對接。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)結(jié)合基金的投向要求，搜集整理符合要求的產(chǎn)業(yè)項目信息，充分利用創(chuàng)業(yè)投資線上綜合性服務(wù)平臺，完善基金產(chǎn)業(yè)項目庫。投資項目庫涵蓋多個行業(yè)和領(lǐng)域。應(yīng)按照引導(dǎo)基金產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和方向，制定出明確、具體的項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，并對項目庫進(jìn)行動態(tài)管理。同時，建議主管部門經(jīng)常性舉辦專項項目推薦會和管理機構(gòu)座談會，推薦優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目，加強投融資雙方的溝通交流，實現(xiàn)項目與管理機構(gòu)無縫對接。

（三）完善績效評價體系和人才管理機制。對于政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金而言，不僅要考核業(yè)績指標(biāo)，同時更要考慮其政策導(dǎo)向性和財政資金的放大效果。一要綜合考慮短期利益與長期目標(biāo)的一致性。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金不能追求短暫的眼前利益，而應(yīng)致力于實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。政府引導(dǎo)基金可在重點領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈前端基礎(chǔ)性創(chuàng)新和作為中間投入品設(shè)備創(chuàng)新項目上大有作為。二是建議這里專項子基金。建議學(xué)習(xí)深圳市先進(jìn)經(jīng)驗做法，將引導(dǎo)基金參股子基金劃分為專項子基金和市場化子基金。專項子基金是指為落實河北省人民政府扶持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，以省委省政府名義印發(fā)或經(jīng)省委省政府批準(zhǔn)的文件、省委省政府會議紀(jì)要等文件明確要求設(shè)立運作，由引導(dǎo)基金參股子基金;市場化子基金是指在理事會審批同意的年度投資計劃內(nèi)，投資公司或受托管理機構(gòu)自主決策參股的子基金。其中，專項子基金符合引導(dǎo)基金各項制度規(guī)定的，由投資公司或受托管理機構(gòu)自主決策;由投資公司或受托管理機構(gòu)出具書面投資建議書后，提請理事會審議，并按審議后的相關(guān)決議和組建方案，設(shè)立運作專項子基金。原則上，除省委省政府明確重點引進(jìn)專項子基金或直投項目外，市場化子基金組建不得突破引導(dǎo)基金各項制度規(guī)定。 三是建立激勵機制吸引優(yōu)秀管理人才。一些地方、部門和企業(yè)對股權(quán)投資基金不了解、不熟悉、不善用，本土的基金管理機構(gòu)少、專業(yè)人才少。差距也是潛力，落后更應(yīng)加快發(fā)展。只有具備充分的專業(yè)素質(zhì)人才隊伍，才能使政府引導(dǎo)基金與市場化運作無縫對接，助力我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展壯大。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）