關(guān)于完善公益性公墓規(guī)劃建設(shè)體系的建議

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于推行節(jié)地生態(tài)安葬的部署，民政部等相關(guān)部門(mén)先后修訂出臺(tái)了《殯葬管理?xiàng)l例》、《關(guān)于推行節(jié)地生態(tài)安葬的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，多措并舉推進(jìn)公益性公墓規(guī)劃建設(shè)。在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也存在一些亟待解決的問(wèn)題，主要有三：

1.公益性公墓禁止建設(shè)區(qū)范圍劃定過(guò)大，可建設(shè)區(qū)域不明確。根據(jù)《殯葬管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”），下列地區(qū)禁止建造墳?zāi)梗海?）耕地、林地;（2）城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)區(qū);（3）水庫(kù)及河流堤壩附近和水源保護(hù)區(qū);（4）鐵路、公路主干線兩側(cè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自《殯葬管理?xiàng)l例》2012年修正后，只有山東、河南兩省在此基礎(chǔ)上提出明確退線距離要求。《山東省公墓管理辦法》規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)區(qū)及邊界外緣2000米，水庫(kù)、河流堤壩附近和水源保護(hù)區(qū)及邊界外緣2000米，鐵路、公路主干線邊界外緣500米范圍內(nèi)禁止建造公墓;《河南省農(nóng)村公益性公墓管理辦法》規(guī)定，鐵路和國(guó)、省道兩側(cè)各1000米范圍內(nèi)禁止規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村公益性公墓。而其他省市均未提出具體退線距離要求，有些省市用“兩側(cè)”“附近”等模糊性詞語(yǔ)來(lái)對(duì)公益性公墓禁止建設(shè)區(qū)劃定進(jìn)行彈性管控。結(jié)合“條例”及各省市文件，公益性公墓規(guī)劃編制過(guò)程實(shí)際按照要求退線后，各省市普遍存在幾乎無(wú)地可選的選址難問(wèn)題：剩余用地中，大多數(shù)林地距離村莊較近且規(guī)模較小;大部分園地、設(shè)施農(nóng)用地已從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，剩余未利用的分布散亂且不成規(guī)模;平原地區(qū)幾乎沒(méi)有草地及未利用地;零星建設(shè)用地基本都已落有項(xiàng)目;等等。

2.國(guó)土空間規(guī)劃編制批復(fù)時(shí)間滯后，公益性公墓規(guī)劃建設(shè)任務(wù)急迫。國(guó)土空間總體規(guī)劃作為公益性公墓專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的上位規(guī)劃，其批復(fù)時(shí)間直接影響公墓規(guī)劃的批復(fù)及實(shí)施時(shí)間。受新冠肺炎疫情影響，各省市國(guó)土空間總體規(guī)劃的完成時(shí)間都有所推遲，預(yù)計(jì)批復(fù)時(shí)間在2021年以后。這就對(duì)許多以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)制定公墓建設(shè)任務(wù)的省市造成不利影響。此外，公益性公墓規(guī)劃建設(shè)的實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，許多市縣還面臨用地性質(zhì)調(diào)整的難題，大多市縣沒(méi)有足夠規(guī)模的集中閑置建設(shè)用地或未利用地、可利用的林地供其建設(shè)使用，這就需要對(duì)土地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)因受傳統(tǒng)思想影響，多數(shù)百姓對(duì)以樹(shù)葬為主體的生態(tài)葬接受度極低，致使許多市縣民政部門(mén)在近期實(shí)施時(shí)選擇以臥碑葬、骨灰堂為主的建設(shè)方式，該類(lèi)建設(shè)方式要求其用地必須為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批時(shí)間較長(zhǎng)。這樣就導(dǎo)致了許多市縣無(wú)法如期完成建設(shè)任務(wù)。此外，采用樹(shù)葬、花葬等生態(tài)葬方式時(shí)，墓區(qū)內(nèi)部分路面進(jìn)行硬化后，用地性質(zhì)是否需從林地調(diào)整為建設(shè)用地、地面硬化率達(dá)到多少時(shí)需調(diào)整為建設(shè)用地，國(guó)家相關(guān)文件中也缺少明確的解釋。

3.公益性公墓建設(shè)資金量小，無(wú)法支撐公墓體系建設(shè)。據(jù)了解，國(guó)家層面無(wú)公益性公墓專(zhuān)項(xiàng)資金，多數(shù)省市公益性公墓專(zhuān)項(xiàng)資金匱乏。山東、陜西等省市采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式補(bǔ)貼公益性公墓建設(shè)，但先期啟動(dòng)資金籌措仍為難題。以山東省為例，2018年，山東撥付省級(jí)民政事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金54億余元，其中公益性公墓建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金1000萬(wàn)元，約占資金總額的0.19%，若將該專(zhuān)項(xiàng)資金均分到136個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，每個(gè)縣級(jí)區(qū)劃約能分到7萬(wàn)余元，對(duì)各縣市而言無(wú)異于杯水車(chē)薪，也直接影響了公益性公墓的建設(shè)任務(wù)。

為此建議：

一是完善《殯葬管理?xiàng)l例》，科學(xué)合理劃定“三區(qū)”范圍，縮小禁止建設(shè)區(qū)范圍，擬定適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)“三區(qū)”劃定工作，必要時(shí)以圖件形式向社會(huì)公示，為公益性公墓項(xiàng)目的落地提供更多建設(shè)空間。

二是成立公益性公墓規(guī)劃建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)特殊階段的公益性公墓建設(shè)，保證公益性公墓規(guī)劃與殯葬服務(wù)體系“十四五”規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃做好銜接，加快公益性公墓的用地手續(xù)審批辦理，保障建設(shè)單位按規(guī)定時(shí)間要求完成各階段公益性公墓建設(shè)計(jì)劃。

三是設(shè)立公益性公墓專(zhuān)項(xiàng)資金，加大對(duì)公益性公墓建設(shè)的財(cái)政投入，拓寬經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道，制定社會(huì)資本參與公益性公墓建設(shè)的具體工作方案，在不改變公益性原則的前提下，適當(dāng)增加中高檔墓穴的數(shù)量，滿足群眾多層次化墓葬需求，彌補(bǔ)公墓管護(hù)費(fèi)用的不足。（楊秋生，民革山東省聊城市第七支部黨員;劉仁帥，民革山東省直科技支部黨員）