推動(dòng)良法善治，建設(shè)和諧社區(qū)

侯佳儒 劉尉

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。習(xí)近平總書(shū)記曾提出，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”，“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固”，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)、不能削弱”等，指出了城鄉(xiāng)社區(qū)治理對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、人民利益、社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要地位和作用。中共十九屆四中全會(huì)、五中全會(huì)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，以及“政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，為建設(shè)和諧社區(qū)指明了方向。

具體來(lái)說(shuō)，和諧社區(qū)的建設(shè)需要以“良法”“善治”作為重要保障。其中“良法”是對(duì)“法治”的回應(yīng)。按照亞里士多德的經(jīng)典定義，“法治”即“依法而治”并且是“良法之治”，意即法治包含兩層含義：其一，弘揚(yáng)法律權(quán)威，建設(shè)和諧社區(qū)首先應(yīng)“依法而治”;其二，法治是“良法之治”，和睦社區(qū)為“良法”提出了要求和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)?！吧浦巍笔菍?duì)“共建共治共享”“自治”“德治”的回應(yīng)，旨在完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系。

一、建設(shè)和諧社區(qū)的“良法”

社區(qū)治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，應(yīng)納入法治化的軌道。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出了“新法治十六字方針”，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。以此指導(dǎo)和諧社區(qū)的建設(shè)，是推進(jìn)社區(qū)治理的題中之義。

1.科學(xué)立法，為社區(qū)治理提供法治化路徑，固定和鞏固社區(qū)治理的實(shí)踐成果

在社區(qū)治理的法律制度建設(shè)方面，目前存在立法空白以及規(guī)定不全、不細(xì)、缺乏可操作性等問(wèn)題。為改變這一現(xiàn)狀，要適時(shí)推進(jìn)法律的立改廢，一方面，要貫徹落實(shí)《城市居民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)組織法》，研究制定社區(qū)治理相關(guān)行政法規(guī)以填補(bǔ)法律空白。另一方面，有立法權(quán)的地方要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極從探索創(chuàng)新治理模式和治理方法的實(shí)踐中總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)城鄉(xiāng)社區(qū)治理地方性法規(guī)和政府規(guī)章。地方性規(guī)定要注重地方實(shí)際、因地制宜，明確社區(qū)治理的主體和相應(yīng)職責(zé)以及社區(qū)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)制度，為完善社區(qū)發(fā)展服務(wù)體系、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)治理的保障和監(jiān)督等提供制度化、規(guī)范化、程序化的規(guī)定。

2.嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高社區(qū)行政執(zhí)法效能

執(zhí)法者必須嚴(yán)格以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，獨(dú)立開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，保障社區(qū)治理效果。但在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)法者必然承受來(lái)自方方面面的干擾，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。此外，在社區(qū)治理中，居委會(huì)、村委會(huì)工作人員是社區(qū)治理的終端組織者，但并無(wú)執(zhí)法權(quán)，無(wú)法解決一些痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，而由于基層執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法能力建設(shè)不足、社區(qū)與執(zhí)法部門之間的溝通渠道不暢通、職能部門邊界不清等原因，執(zhí)法效能大打折扣。要解決這一問(wèn)題，首先應(yīng)通過(guò)法律明確執(zhí)法主體及其職能權(quán)限，同時(shí)要完善有關(guān)考核評(píng)價(jià)體制、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任的規(guī)定。其次，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障財(cái)力、人力、技術(shù)和執(zhí)法手段支持;基層執(zhí)法隊(duì)伍要從基層社會(huì)治理的典型案例中總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新工作方式，科學(xué)劃分管理空間，推動(dòng)基層管理執(zhí)法進(jìn)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)基層綜合執(zhí)法工作向主動(dòng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變;執(zhí)法機(jī)關(guān)要樹(shù)立聯(lián)動(dòng)協(xié)作意識(shí)，加強(qiáng)與物業(yè)管理人員、社區(qū)工作者、業(yè)主等主體的互動(dòng)互助。

3.充分發(fā)揮法律服務(wù)職能，為建設(shè)和諧社區(qū)提供公正高效的司法保障

公正司法是守護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)要樹(shù)立司法為民的正義觀，公正裁判各類糾紛，嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任，維護(hù)基層社區(qū)治理成果，引導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)尚。要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)和履職能力，建立健全基層司法便民服務(wù)機(jī)制和社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，開(kāi)展巡回審判、建立社區(qū)法庭，聯(lián)動(dòng)各方力量將社會(huì)矛盾化解在基層。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)困難群體的司法救助，保障人民群眾的訴訟權(quán)益，逐步排除制約司法公正的因素。

4.增強(qiáng)社區(qū)群眾法治意識(shí)，培養(yǎng)社區(qū)群眾法治思維，強(qiáng)化全民守法

全民守法既是全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是社區(qū)治理迫切需要解決的重大課題。目前，我國(guó)社區(qū)治理中，還存在普通群眾參與積極性不高、“搭便車”心理普遍、規(guī)則和程序意識(shí)不強(qiáng)、法治意識(shí)薄弱等問(wèn)題。城鄉(xiāng)社區(qū)要加大基層社區(qū)普法力度，創(chuàng)新宣傳模式，加強(qiáng)法治文化建設(shè)，將普法教育活動(dòng)與知識(shí)競(jìng)賽、法律咨詢等結(jié)合起來(lái)，通過(guò)解決實(shí)際問(wèn)題培養(yǎng)社區(qū)群眾法治思維。

二、建設(shè)和諧社區(qū)的“善治”

良法是善治的前提，善治是良法的目標(biāo)。和諧社區(qū)的“善治”是體現(xiàn)“多元主體共治”和“民主治理”的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，是“自治”“德治”與“法治”結(jié)合的治理體系，是得到現(xiàn)代科技支撐的治理體系。

1.構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下多元社會(huì)主體參與的現(xiàn)代社區(qū)治理的同心圓

習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于社區(qū)治理的論述中指出，“提高社區(qū)效能的關(guān)鍵是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。一方面，是中國(guó)共產(chǎn)黨在社區(qū)治理頂層設(shè)計(jì)中提出總體目標(biāo)、謀劃重大戰(zhàn)略、改革重大制度;另一方面，是基層黨組織將社區(qū)作為聯(lián)系和服務(wù)群眾的“神經(jīng)末梢”。在社區(qū)治理的實(shí)踐中，不少基層社區(qū)采取“黨建+”的治理模式，以社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，同時(shí)基層黨組織在社區(qū)治理中協(xié)調(diào)各方力量，發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

基層政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，這首先要求基層政府及其職能部門的權(quán)責(zé)要明晰，避免職責(zé)交叉、多頭管理、無(wú)人管理的現(xiàn)象，提高行政效率。其次，基層政府要厘清與基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界，加強(qiáng)與基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、志愿者等的合作以及對(duì)社會(huì)力量的支持和指導(dǎo)，形成社區(qū)動(dòng)態(tài)管理的合力。要完善基層政府的政績(jī)考核體系以及基層政府與基層群眾性自治組織的雙向考核評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)基層政府及時(shí)研究解決社區(qū)問(wèn)題。

新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要各種社會(huì)力量的積極參與，這些社會(huì)力量既包括居民、群團(tuán)組織、社會(huì)組織，還包括市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者。在新冠肺炎疫情的防控斗爭(zhēng)中，正是城鄉(xiāng)社區(qū)組織、社區(qū)工作者、社會(huì)組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民群眾等社會(huì)力量共同筑就了疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，有效阻斷了疫情的擴(kuò)散蔓延。要進(jìn)一步拓展社會(huì)力量參與社區(qū)治理的范圍和途徑，不斷豐富內(nèi)容和形式，進(jìn)一步提升居民的社區(qū)認(rèn)同感、責(zé)任感、參與感;建立社會(huì)力量參與社區(qū)治理的激勵(lì)政策，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、引導(dǎo)社會(huì)資金的投入等，提升社會(huì)力量的參與積極性和參與能力;重視社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供有力的人才支撐和治理保障。

2.“自治”“德治”與“法治”相結(jié)合，保障和諧社區(qū)“善治”的實(shí)現(xiàn)

社區(qū)治理不僅需要“良法之治”，還需要“自治”與“德治”。就三者的關(guān)系來(lái)看，德治是自治和法治的基礎(chǔ)，它指向良好的道德修養(yǎng)和文明素質(zhì)，對(duì)實(shí)現(xiàn)自治和法治具有內(nèi)在的引領(lǐng)作用。法治是德治和自治的底線和邊界，通過(guò)約束和限制為德治和自治提供保障。自治指向自我管理，是德治和法治的目標(biāo)。將自治、德治與法治有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)“善治”的應(yīng)有之義和必然要求。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)踐中，不僅要重視良法，發(fā)揮立法、執(zhí)法、司法和守法的法治保障功能，還要重視鄉(xiāng)規(guī)民約、自治規(guī)則和章程、優(yōu)良文化、公序良俗等“軟法”的指引，善用“軟法”推進(jìn)社區(qū)治理。其次，要用好基層群眾自治制度這一項(xiàng)基本政治制度，基層社區(qū)的治理中不僅要強(qiáng)調(diào)民主選舉，更要重視民主決策、管理和監(jiān)督，完善民主協(xié)商機(jī)制，創(chuàng)新協(xié)商、決策的方式和內(nèi)容。

3.推進(jìn)數(shù)字化智能化社區(qū)治理，以科技支撐社區(qū)“善治”

十九屆五中全會(huì)明確提出要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”，各地也在積極采取措施推進(jìn)社區(qū)治理的數(shù)字化和智能化。部分社區(qū)尤其是較大城市的社區(qū)，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段運(yùn)用到社區(qū)治理中，如浙江部分社區(qū)采用“網(wǎng)絡(luò)+數(shù)據(jù)”“網(wǎng)絡(luò)+網(wǎng)格”“區(qū)塊鏈+數(shù)據(jù)鏈”等模式，搭建智慧社區(qū)服務(wù)管理平臺(tái)，讓數(shù)字化轉(zhuǎn)型為社區(qū)精細(xì)化治理賦能聚力。數(shù)據(jù)化和智能化還在很大程度上實(shí)現(xiàn)了基層治理工作的“減負(fù)增效提質(zhì)”，通過(guò)數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，將社區(qū)工作人員、基層執(zhí)法人員從簡(jiǎn)單、重復(fù)的繁瑣工作中解放出來(lái)。

當(dāng)然，在推進(jìn)社區(qū)治理數(shù)字化和智能化過(guò)程中，也要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是治理主體對(duì)數(shù)字化和智能化的理念亟需轉(zhuǎn)變、運(yùn)用能力亟需提升，要克服對(duì)科學(xué)技術(shù)的抵觸和畏難情緒，加深認(rèn)識(shí)和熟練掌握技術(shù);二是各地要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社區(qū)居民文化程度和接受能力等實(shí)際情況，推進(jìn)數(shù)字化、智能化以及個(gè)性化設(shè)計(jì);三是要以實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)對(duì)社區(qū)治理實(shí)踐中的實(shí)踐問(wèn)題作出回應(yīng)，依托數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型完善社區(qū)治理的公眾參與機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制、豐富社區(qū)文化體系等。同時(shí)要妥善處理好社區(qū)信息采集、共享應(yīng)用與信息安全的關(guān)系，避免數(shù)據(jù)重復(fù)采集、防范信息安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、和諧社區(qū)：社區(qū)治理的最終目標(biāo)

2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，提出“努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”的要求。幸福家園是有關(guān)社區(qū)治理目標(biāo)的有溫情、有溫度的表達(dá)，和諧社區(qū)不僅囊括了這一表達(dá)的內(nèi)涵，還體現(xiàn)了“以人為本，服務(wù)居民”的思想和立場(chǎng)，更內(nèi)在地包含了“不爭(zhēng)不吵、融洽有愛(ài)”的現(xiàn)代化社區(qū)治理秩序。因此，和諧社區(qū)的建設(shè)不僅需要將社區(qū)治理融入法治之中，還有賴于自治和德治。同時(shí)，通往和諧社區(qū)的道路，必然是多元主體共治之路，更是以現(xiàn)代科技武裝的數(shù)據(jù)化、智能化之路。

（侯佳儒，中國(guó)政法大學(xué)教授;劉尉，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生/責(zé)編 劉玉霞）