如何在國家審計中推進現(xiàn)代預算管理

穆旭陽 賽倫

目前我國已經(jīng)基本建立起現(xiàn)代預算管理制度，但是從國家審計統(tǒng)計資料可以看出，我國財政預算管理方面存在反映國家戰(zhàn)略意圖不直觀、全口徑預算不完善、預算調(diào)整幅度較大等一些問題；預算審批方面表現(xiàn)出審查時間不合理的問題；預算執(zhí)行方面存在執(zhí)行不規(guī)范；這些問題都全面推進對現(xiàn)代預算管理在造成阻礙。從國家審計監(jiān)督不斷強化的角度來看，不斷完善現(xiàn)代預算管理制度是當前國家審計面臨的主要課題，本文主要對國家審計如何全面推進現(xiàn)在預算管理問題進行探討。

預算管理制度是國家在組織預算收入和支出活動中，劃分國家同企業(yè)、事業(yè)單位之間，中央和地方政府之間，上級與下級政府之間，在預算管理方面的職責、權限、預算收支方位以及組織原則、管理方式和機構設置的制度。預算是在針對財政權力約束的過程中所產(chǎn)生的一種產(chǎn)物，監(jiān)管政府預算管理是全國人民利用人民代表大會制度來行使國家權力的一種重要方式。在新的發(fā)展形勢下，國家審計如何才能順利推行全口徑預算管理，對國家預算體系的完整性和統(tǒng)一性進行有效維護，實現(xiàn)預算的權利制約機制的進一步完善是當前面臨的主要問題。

基于審計監(jiān)督視角下的預算管理存在問題

預算編制問題

1.預算編制與國家戰(zhàn)略不能實現(xiàn)完全對接

預算是非常有效的一種戰(zhàn)略執(zhí)行工具，預算編制過程中應該將組織戰(zhàn)略作為基本導向。國家戰(zhàn)略主要指的是國家為了實現(xiàn)目標而針對公共資源進行長期配置的一種行動計劃，國家戰(zhàn)略能夠為政府部門按照年度、部門、項目來實現(xiàn)公共資源的合理配置提供目標和基本方向。由此可以看出，在國家公共資源配置過程中財政預算屬于非常重要的一項工具，財政預算編制必須要與國家戰(zhàn)略實現(xiàn)有效對接，實現(xiàn)國家治理政策與預算編制決策的有效融合。但是目前我國預算編制并不能真正的反映出國家戰(zhàn)略意圖。首先，當前的部門預算仍然是以年度為基本單位，而國家戰(zhàn)略在2015年才真正啟動三年滾動預算編制，中期財務規(guī)劃，仍然處在起步階段；其次，部門預算編制主要采取的是“基數(shù)+增長”的模式，在進行預算編制的時候并未對國家戰(zhàn)略及內(nèi)外部環(huán)境變化情況進行充分考慮。

2.全口徑預算存在缺口

對于預算編制工作來說“全口徑”是最基本的要求。《中華人民共和國預算法》2014年8月修訂過程中明確指出“政府的全部收入和支出都應該納入預算中”。而該預算法在修訂前，并未針對預算外收支進行真正去除，導致預算編制缺乏全面性，其主要有以下一些體現(xiàn)：第一，目前我國針對四本預算并沒有真正實現(xiàn)全口徑管理。第二，在政府現(xiàn)有預算中并未將地方政府債務、準財政活動、稅式支出等納入其中，從2013年國家審計署審計結果可以看出，地方性債務整體額度達到了30.3萬億元，而在政府的財政預算中大部分地方性債務并未納入其中。

3.預算調(diào)整幅度大

對于預算管理來說，預算編制是一個起點。如果不能保證預算編制的精確性和準確性，后期控制執(zhí)行和結構評價也將缺乏合理依據(jù)。財政預算編制還需要進一步提升準確性。首先，目前預算內(nèi)容仍然比較粗糙，預算編制并沒有從 類 、 款、項、目多個方面進行細化，例如財政預算批復中“其他支出”一項，本身涉及數(shù)額巨大，但是該項支出并未從部門、項目的角度進行進一步細化；其次，“基數(shù)法”目前仍然在預算方法中應用廣泛，綜合預算、零基預算應用范圍和實際應用效果比較有限，在這種預測方法下，預算底數(shù)不清晰，技術部分沉淀。第三，目前我國并未建立起完善的預算定額體系和支出標準，大部分預算數(shù)據(jù)都是建立在對歷年決算數(shù)據(jù)的倒退基礎上，與各部門公務經(jīng)費和人員經(jīng)費實際狀況嚴重不符；第四，預決算偏離度太高，上述預算編制存在的三點問題會直接導致預算編制缺乏前瞻性和科學性，進而引發(fā)財政收支經(jīng)常出現(xiàn)超預算增長問題。

預算審批問題

對于預算管理來說，預算審批是非常重要的一項法律基礎，也是人大監(jiān)督非常重要的一個環(huán)節(jié)，同時也是實現(xiàn)預算管理行政和立法分權治理的主要途徑。但是目前各級人大在預算監(jiān)督方面仍然存在一些問題。首先，目前我國地方人大預算工作委員會仍然處于起步發(fā)展階段，專業(yè)審查人員配置嚴重不足；其次，審查預算預留時間比較短，導致人大代表無法針對專業(yè)性和復雜性都非常強的預算草案開展詳細、實質(zhì)性審查。

國家審計預算管理政策建議

實現(xiàn)審計全覆蓋，促進全面預算管理

與企業(yè)預算相比較，雖然政府預算出現(xiàn)時間相對較早，但是目前我國政府預算管理仍然存在很多問題，實際上已經(jīng)嚴重落后于企業(yè)預算管理的發(fā)展。鑒于這個狀況，政府預算管理可以充分借鑒企業(yè)的成功經(jīng)驗來實現(xiàn)逐步完善，全面預算管理轉型則是非常重要的一點，也就是說要在預算管理內(nèi)容方面實現(xiàn)全覆蓋，從預算程序上講要全面突出全程控制，而這一點的實現(xiàn)就需要充分借助國家審計的監(jiān)督手段，真正實現(xiàn)財政審計全覆蓋。

從實際角度來講，第一，財政審計應該將重點工作放在地方債、非稅收入、稅式支出等一些以前從未納入預算體系的財政收支方面，通過審計來促進改革，督促政府將全部財政收支納入預算管理中，真正實現(xiàn)全口徑預算管理。第二，財政審計工作開展過程中應該更多的傾向于制度性審計。在制度性審計模式下對內(nèi)部控制制度審計給予重視，讓審計工作的建設性作用充分發(fā)揮出來。內(nèi)部控制制度審計主要有以下一些優(yōu)點：首先，合規(guī)性審計側重于揭示問題，但對問題沒有追本溯源，而對大多數(shù)預算管理問題來說機制扭曲、體制障礙、管理漏洞、制度缺陷是根本性原因所在，進一步強化內(nèi)部控制制度審計的主要作用是從源頭查問題，這樣才能真正解決審計整改難的問題。其次，審計資源本身相對有限，并不能夠真正針對所有審計單位進行全面審計，在這種狀況下，審計全覆蓋應該突出重點。內(nèi)部控制制度本身是單位防范風險的一道有效屏障。能否保持內(nèi)部控制制度健全直至決定審計單位能否實現(xiàn)高效運轉，因此不斷強化內(nèi)部控制制度審計非常重要。

加速績效審計轉型，完善預算績效管理

我國政府早在2014年就提出要加快建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的理念。但是，面對政府資源消耗的經(jīng)濟性、管理效率、工作效果如何才能實現(xiàn)科學評價難度仍然非常大。要想有效解決這些問題就必須要全面推進績效預算，而對于績效預算來說績效評價是其核心所在。通過國家審計不僅能夠全面提升績效評價的準確性，同時也能夠充分發(fā)揮出國家審計的權威性，，來充分保證績效評價的客觀性和公正性。因此要快速完善部門績效評估體系，盡快推動績效預算改革。

首先，績效審計轉型要遵循循序漸進原則。以項目預算作為出發(fā)點，針對重大投資項目、大額資金流向、重點政策開展，績效審計，針對先進審計技術手段進行總結后逐步推廣。其次，要遵循標準先行原則。要根據(jù)項目成本快速建立起高校項目支出績效評價體系，并將預算合同機制引入到預算編制中。最后要始終堅持結果導向。編制下一年度預算時要充分結合本年度財政支出績效評價結果來實現(xiàn)財政投入要合理分配，盡可能對預算尋租行為、預算棘輪現(xiàn)象進行有效控制，最大程度實現(xiàn)政府代理成本的削減。在預算管理過程中，要充分融入戰(zhàn)略規(guī)劃理念。

結束語

現(xiàn)在預算管理要不斷提升信息披露及時性，通過社會公眾對預算支出的高度關注，讓信息公開向著更加精細化和全面化的方向發(fā)展，同時也要不斷加大國家審計整改的披露力度，逐步健全審計建議內(nèi)容，實現(xiàn)預算管理改革，這樣才能保障現(xiàn)在預算管理的科學性和精確性。

（聯(lián)勤保障部隊第二儲備資產(chǎn)管理局昆明管理站）