機(jī)關(guān)事務(wù)部門內(nèi)部控制體系評價(jià)與優(yōu)化研究

李冬陽 李凱毅

摘要：機(jī)關(guān)事務(wù)部門是后勤服務(wù)類行政事業(yè)單位的代表，研究該部門的內(nèi)部控制體系，有助于提高該類型 單位的管理效率及廉政風(fēng)險(xiǎn)防控能力。本文以廣西某市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為研究對象，通過問卷進(jìn)行數(shù)據(jù)收集， 使用層次分析法及模糊綜合評價(jià)法對該單位的內(nèi)部控制體系進(jìn)行評價(jià)、分析，并就分析結(jié)果對機(jī)關(guān)事務(wù)管理部 門的內(nèi)部控制體系提出了針對性的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門;內(nèi)部控制;層次分析法;模糊綜合評價(jià)

一、引言

1.研究背景

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位的管理效率 越來越受到社會的關(guān)注。為更好地回應(yīng)社會關(guān)切、提 升行政事業(yè)單位管理效率、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，2012年 財(cái)政部相續(xù)頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》 等多個(gè)文件，為行政事業(yè)單位搭建內(nèi)部控制體系的構(gòu) 建提供了框架性的指引。目前各個(gè)行政事業(yè)單位都初 步建立了內(nèi)部控制體系，但各單位內(nèi)控體系實(shí)施的具 體效果如何、不同類型行政事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施效果是 否存在差異、產(chǎn)生差異的原因還有待進(jìn)一步研究。鑒 于此，本文以廣西某市機(jī)關(guān)事務(wù)部門為研究對象，使用 層次分析與模糊綜合評價(jià)相結(jié)合的方法，對該部門的 內(nèi)部控制體系開展綜合分析，嘗試找到機(jī)關(guān)事務(wù)部門 內(nèi)部控制體系的薄弱點(diǎn)，并提出優(yōu)化建議。

2.有關(guān)研究成果與綜述

（1）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)體系研究。周衛(wèi)華 （2011）通過比照美國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)時(shí)我國行政事 業(yè)單位尚無統(tǒng)一的內(nèi)部控制框架這一實(shí)際情況，提出在 我國政府內(nèi)控中引人COSO框架，使各單位在對各自內(nèi) 控系統(tǒng)的實(shí)施效果的評價(jià)上有比較一致的標(biāo)準(zhǔn)。俞園芳 （2014 ）基于COSO框架，以COSO五要素為準(zhǔn)則層，構(gòu)建 了以過程為導(dǎo)向的內(nèi)部控制有效性評價(jià)框架，并結(jié)合《行 政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》制定了措施層。

（2）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)方法研究。陳艷 （2015 ）運(yùn)用AHP法對行政事業(yè)單位內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)體系 進(jìn)行了設(shè)計(jì)，并構(gòu)建了評價(jià)模型。陳文川等（2015）采 用ANP分析法對高校的內(nèi)部控制體系進(jìn)行了評價(jià)，并 對AHP與ANP兩種方法的適用情況進(jìn)行了簡單比較。

從以上綜述中我們發(fā)現(xiàn)，關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部 控制框架研究，多以COSO框架為基礎(chǔ)，綜合考慮《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的有關(guān)要求;關(guān)于內(nèi) 部控制框架的評價(jià)，主要是使用計(jì)量、統(tǒng)計(jì)或模糊數(shù)學(xué) 的工具對框架進(jìn)行定量的評價(jià)。

二、研究方法與步驟

1. 研究方法

本文擬采用層次分析法（AHP）與模糊綜合評價(jià) （FCE ）相結(jié)合的方式對廣西某市機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的 內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行評價(jià)。

2.研究步驟

（1）建立層次模型，然后邀請專家對指標(biāo)重要程度 數(shù)值的大小按照9標(biāo)度法進(jìn)行重要性賦值，依據(jù)各指 標(biāo)標(biāo)度構(gòu)建兩兩比較的判斷矩陣。

（2 ）求矩陣的最大特征值taiax及權(quán)重向量A（經(jīng)歸 一化后的最大特征向量）并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

（3 ）設(shè)置評語集V，并依據(jù)評語集制作專家調(diào)查問 卷，通過調(diào)查問卷得出被評價(jià)對象在評語集中各個(gè)等 級的模糊子集，構(gòu)造模糊關(guān)系矩陣R。

（4）將A與模糊關(guān)系矩陣R通過模糊算子進(jìn)行擬 合得出模糊綜合評價(jià)。

本文采用YAAHP12.3軟件進(jìn)行AHP — FCE分析

三、廣西某市機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門內(nèi)部控制體系 評價(jià)的實(shí)證研究

機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門主要指負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的部 門。職能主要包括財(cái)務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、餐飲服務(wù)、 物業(yè)管理等方面?？偟膩碚f，機(jī)關(guān)事務(wù)部門與其他機(jī) 關(guān)的業(yè)務(wù)相比有明顯的區(qū)別。首先，所管理資產(chǎn)數(shù)量 多、種類雜、管理難度大;其次，人員素質(zhì)總體偏低;最 后，服務(wù)對象特殊，在執(zhí)行了內(nèi)部控制制度時(shí)有一定的難 度。 這些特點(diǎn)使針對該類型單位的內(nèi)控研究顯得尤具 意義。

1.實(shí)證研究指標(biāo)體系構(gòu)建

筆者結(jié)合機(jī)關(guān)事務(wù)部門的特點(diǎn)，全面考慮《行政事 業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以及COSO框架，構(gòu)建了 以下AHP層次分析模型。

2.機(jī)關(guān)事務(wù)部門內(nèi)部控制體系權(quán)重計(jì)算

筆者以德爾菲法結(jié)合問卷1的形式，邀請10名熟悉 當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)事務(wù)工作的專家進(jìn)行調(diào)查，獲取了用于構(gòu)建 方案層各指標(biāo)的兩兩比較判斷矩陣"A、Ah A：、A的數(shù) 據(jù)，并使用YAAHP軟件計(jì)算出了各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

（1 ）層次分析法計(jì)算各層次權(quán)重?cái)?shù)據(jù)（AHP）。 準(zhǔn)則層權(quán)重：A={0.1396，0.5278，0.3325} >^?=3.0536丄11=0.0516，結(jié)果滿足一致性檢驗(yàn)D 方案層權(quán)重：

“控制環(huán)境” AefO.CMSt 0.0689，0.0273}

Xmax=3.0536 ， CR<0.1，結(jié)果挺足～■致性檢驗(yàn)。

“控制活動”A：={0.2111，0.1056，0.2111}

Xmax=3.0000 ， CR<0.1，結(jié)果挺足～■致性檢驗(yàn)。

“監(jiān)督體系” A3={0.2217，0.1108}

Xmax=2.0000 ， CR<0.1，結(jié)果挺足～■致性檢驗(yàn)O

（2）層次分析法結(jié)果數(shù)據(jù)的分析。

從方案層來看，影響該部門內(nèi)部控制評價(jià)權(quán)重最大的三個(gè)因素分別是“監(jiān)督體系的獨(dú)立性（a7 ）”權(quán)重為 0.2217、“預(yù)算管理（a4 ）”權(quán)重為0.2111、“‘三重一大事 項(xiàng)決策管理控制（a6）”權(quán)重為0.2111。

通過整理10位專家的后期訪談記錄，就以上結(jié)果 筆者歸納出以下原因。

（1 ）單位紀(jì)檢機(jī)構(gòu)改革，對內(nèi)部控制體系產(chǎn)生重大 影響。專家普遍認(rèn)為：2017年以后紀(jì)檢組由單位內(nèi)設(shè) 機(jī)構(gòu)變?yōu)樯霞壖o(jì)委派駐，極大增強(qiáng)了紀(jì)檢組的獨(dú)立性， 客觀上對單位內(nèi)部控制體系產(chǎn)生了重大且積極的影響。

（2）預(yù)算管理是內(nèi)部控制體系的重點(diǎn)。機(jī)關(guān)事務(wù) 管理部門單位性質(zhì)為全額財(cái)政撥款，財(cái)政撥款是該類 型單位主要資金來源c近年來，隨著財(cái)政“零余額賬 戶”制度、“公務(wù)卡”制度的施行，以及預(yù)算績效管理工 作的不斷推進(jìn)，該部門預(yù)算管理呈現(xiàn)出規(guī)范化、科學(xué)化 趨勢。

（3 ）重大事項(xiàng)的決策機(jī)制是構(gòu)建單位內(nèi)控體系的重 要基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理的決策機(jī)制是構(gòu)建完善內(nèi)控體系的 基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位堅(jiān)持對重大事項(xiàng)、重要干部任免、大 額資金進(jìn)行集體決策，是保持內(nèi)部控制體系有效的關(guān)鍵一環(huán)。

3.模糊綜合評判（FCE）

首先，設(shè)立評價(jià)等級集V，即參與評價(jià)者對評價(jià)對 象可能做出的各種評價(jià)結(jié)果所組成的集合。筆者將該 單位內(nèi)部控制體系評價(jià)劃分為“優(yōu)秀” “良好” “及格” “不 及格”4個(gè)級別，分別用表示，并對評語集 分別賦值 “Vi=4” “V：=3” “V3=2” “V4=l” o構(gòu)造單因素模糊關(guān)系矩陣RAI，其中I=1、2、3;1為各 準(zhǔn)則層所對應(yīng)方案層的編號;矩陣中rM、rw、rM、rM為對 應(yīng)準(zhǔn)則層因素A?的方案層因素ai分別在“優(yōu)秀” “良好” “及格” “不及格” 4個(gè)等次上的概率c令ni表示參加評 價(jià)的n人中賦予因素ai的評價(jià)等級為Vk的人數(shù)，則： ri-k=ni-k/n，k=1，2，3，4。將權(quán)向量與模糊關(guān)系矩陣通過算 子進(jìn)行擬合Bi=AoRAi，得出該層次的綜合評判結(jié)果。之 后，依次類推，將得到的Bi組成新的矩陣與上一層的權(quán) 向量通過算子進(jìn)行擬合，得到最終評判結(jié)果。

關(guān)于模糊擬合所用的算子，YAAHP軟件選擇使用加 權(quán)平均型算子M對其進(jìn)行擬合。即Bi=min（1，AiRi）。

YAAHP軟件的具體步驟：首先，使用YAAHP軟 件“模糊綜合評價(jià)”模塊的“創(chuàng)建測評表”功能直接制 作問卷3，并邀請了 50位熟悉該單位內(nèi)部控制的專家 填寫，本研究有效回收問卷42份，將有效問卷回收后 直接導(dǎo)人YAAHP軟件進(jìn)行模糊綜合評價(jià)，得出以下 結(jié)果。

4.模糊綜合評價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)的分析

該單位內(nèi)部控制體系整體綜合得分為2.78，基于最 大隸屬度原則的綜合評價(jià)結(jié)果為“良好” o

綜合評分前三位的是“監(jiān)督體系的獨(dú)立性” 3.64， “預(yù)算管理”3.36， “制度的健全及不相容崗位及重要崗 位的控制”3.52c，綜合評分倒數(shù)的幾項(xiàng)分別是“‘三重一大，事項(xiàng)決策過 程的管理 1.40、‘管理層對內(nèi)部控制的認(rèn)識”與“普通干部 職工對內(nèi)部控制體系的理解得分同為2.50、‘資產(chǎn)管理2.57筆者將以上評分結(jié)果反饋給了其中10位參與模糊 綜合評價(jià)問卷調(diào)查的專家，并請他們對該結(jié)果進(jìn)行簡 要分析，經(jīng)整理得出以下結(jié)論。

（1）重大事項(xiàng)缺乏科學(xué)的決策。該單位決策過程 缺乏科學(xué)性，在各種重大事項(xiàng)上，主要領(lǐng)導(dǎo)的意見決定 了整個(gè)決策的走向，其他參與決策成員基本上很難提 出建設(shè)性的建議。決策過程缺乏科學(xué)的組織管理，會 前議題的醞釀與調(diào)研并不充分，相關(guān)職能科室往往不 能在會上發(fā)表合理的建議，這在一定程度上影響了決 策的科學(xué)性。

（2）管理層及普通干部職工對內(nèi)部控制體系缺乏 基本的理解與認(rèn)識。 內(nèi)部控制體系對管理層或者普通 干部職工來說實(shí)際上是一種制約，對內(nèi)部控制的接受 需要有一個(gè)過程。目前，少數(shù)管理層及普通干部職工 對內(nèi)部控制的體系比較排斥。

（3）長期的不重視導(dǎo)致了單位資產(chǎn)管理工作的薄 弱行政事業(yè)單位歷來存在“重收支、輕資產(chǎn)”的現(xiàn)象， 長期以來對資產(chǎn)缺乏相對有效的管理，賬實(shí)不符現(xiàn)象 嚴(yán)重。2019年新政府會計(jì)制度實(shí)施后，對資產(chǎn)的折舊 做了要求，資產(chǎn)管理薄弱的問題進(jìn)一步凸顯。

四、結(jié)語與建議

財(cái)政部門頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試 行）》等相關(guān)文件，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告做了 硬性的要求。但這些制度、意見多是指導(dǎo)性、框架性的， 加之行政事業(yè)單位本身具有很多種類，因此目前行政 事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的實(shí)際效果和預(yù)期有一定差距。

本文對廣西某市的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的內(nèi)部控制體系 進(jìn)行分析，提出了以下一些內(nèi)控體系優(yōu)化建議。

（1）完善決策體系，構(gòu)建決策實(shí)施監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng) 單位主要領(lǐng)導(dǎo)對重大事項(xiàng)決策制度的認(rèn)識與理解;推 動職能科室完善重大事項(xiàng)的議事流程，聯(lián)合派駐紀(jì)檢 組加強(qiáng)對決策實(shí)施情況的監(jiān)督。

（2 ）規(guī)范國有資產(chǎn)管理，加快國有資產(chǎn)管理信息化 建設(shè)。推動單位內(nèi)部國有資產(chǎn)信息化系統(tǒng)建設(shè)，將國 有資產(chǎn)信息化系統(tǒng)與單位內(nèi)部OA有機(jī)融合，建立起可 跟蹤、溯源的資產(chǎn)管理系統(tǒng)。

（3）在可控的范圍內(nèi)加大信息公開的力度。在可 控的范圍內(nèi)加大信息公開的力度。行政事業(yè)單位信息 的公開是在一個(gè)核定的范圍內(nèi)進(jìn)行的，自主性較弱。鑒 于此，關(guān)于信息方面的內(nèi)容，筆者并未將其納人本文的 研究框架內(nèi)，但這并不妨礙信息公開本身是一個(gè)加強(qiáng) 單位內(nèi)部控制的有效手段。因此，筆者建議管理者應(yīng) 以更加開放的心態(tài)看待信息公開。

（4 ）以多種手段推動單位全體職工對內(nèi)部控制的認(rèn) 識。 單位財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)采用各種手段加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)層 對內(nèi)部控制的理解。要使單位領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識到內(nèi)部控制體 系是促進(jìn)單位穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）

附錄1：機(jī)關(guān)事務(wù)管理局內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系咨詢問卷

您好，為了研究機(jī)關(guān)事務(wù)管理局內(nèi)部控制體系的需要，請您按填表說明撥冗填寫以下表格。填表方法詳見 填表說明。