水土保持綜合監(jiān)管體系建設的思考
——以安徽省長豐縣為例

葛子輝

（安徽省長豐縣水務局，231100，長豐）

長豐縣位于安徽省中部江淮分水嶺脊背地區(qū)，縣界東望滁州、南融合肥、西臨六安、北聯(lián)淮南。 縣轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1 個開發(fā)區(qū)， 總面積1 841 km2，全縣總人口近80 萬人，耕地面積為11.22 萬hm2。江淮分水嶺將全縣自然分為長江、淮河兩大流域，全縣自然河流、人工渠道縱橫交錯，形成了溝渠與水庫相通，蓄水、引水、提水、供水和排水相協(xié)調(diào)的格局。 縣內(nèi)主要河流有四里河、板橋河、莊墓河、荒沛河、池河，中型水庫12 座、小型水庫165 座。 長豐縣林草覆蓋率為17.6%，土壤類型以黃棕壤土和水稻土為主，全縣土壤侵蝕以輕度水力侵蝕為主，容許土壤流失量為200 t/（km2·a），原生土壤侵蝕模數(shù)背景值為300～450 t/（km2·a）。根據(jù)《全國水土保持規(guī)劃國家級水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)復核劃分成果》和安徽省人民政府《關于劃分全省水土流失重點防治區(qū) 加強水土保持工作的通知》，長豐縣水土保持不屬于國家級和省級水土流失重點防治區(qū)。

一、水土保持工作成效與存在問題

1.水土流失類型與面積

按全國水土流失類型區(qū)劃分，長豐縣屬于南方紅壤區(qū)，水土流失類型以水力侵蝕為主， 局部存在滑坡、崩塌等重力侵蝕。 水力侵蝕的表現(xiàn)形式主要是坡面面蝕，丘陵地區(qū)亦有少量淺溝侵蝕及切溝侵蝕。 全縣水土流失面積為2.63 km2， 其中按侵蝕強度分為輕度2.20 km2、中度0.43 km2。

2.水土流失成因與危害

（1）水土流失的成因

自然因素：長豐縣地處江淮丘陵地帶， 屬于典型的南方紅壤丘陵區(qū)，境內(nèi)山丘區(qū)地形起伏較大， 地貌多變，8°以上區(qū)域是水土流失發(fā)生多發(fā)地。 區(qū)域內(nèi)降水多變，為水土流失提供了天然動力。 人為因素：隨著長豐縣經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，重開發(fā)輕保護、 重建設輕管護的現(xiàn)象較為突出，加劇了水土流失現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）水土流失的危害

長豐縣水土流失現(xiàn)象造成了河道水庫淤積、河床庫底抬高，耕地土壤土層變薄，養(yǎng)分流失、土地肥力降低、植被破壞、土地退化，耕地面積逐步減少， 區(qū)域生態(tài)環(huán)境難以修復，對全縣人民群眾生產(chǎn)生活和生命財產(chǎn)安全構成了嚴重的威脅。

3.水土保持工作成效與存在問題

長豐縣從20 世紀80 年代開始堅持綜合開發(fā)治理，水土保持工作取得了良好的成效。 據(jù)2011 年安徽省第一次水利普查成果，長豐縣水土保持措施面積為335.4 hm2，其中工程措施面積74.3 hm2、植物措施面積261.1 hm2。 一是強化組織領導，長豐縣始終把水土保持工作列入政府議事日程，建立水土保持工作激勵機制，逐步完善水土保持法規(guī)配套體系；二是確保水土保持資金，水土流失防治是一項公益性為主的事業(yè)，由財政預算安排必要的資金；三是長豐縣嚴把生產(chǎn)建設項目水土保持方案的審批程序，嚴把方案的質(zhì)量關；四是真正落實水土保持方案的實施，始終堅持“三同時”和“先攔后棄”的原則，積極采取日常水政巡查、集中檢查、聯(lián)合督查等方式，極力做好水土保持綜合監(jiān)管工作；五是抓住全縣加快推進城市化建設的契機，對退耕還林、退耕還湖、退耕還草等采取有效的經(jīng)濟補償， 提高廣大農(nóng)民群眾的積極性和主動性； 六是把水土保持宣傳作為生態(tài)建設的主要載體來抓，通過“世界水日”、“中國水周”和“水土保持宣傳周”等宣傳活動，增強了全縣干部群眾的水土保持意識；七是通過加強縣內(nèi)建設項目的監(jiān)督管理，法規(guī)體系、隊伍建設、監(jiān)管制度和能力建設等方面得到了完善和提高。

雖然長豐縣近年在水土保持工作中取得了一定成效，但也清醒地認識到水土保持工作還存在一些問題。一是部分單位和個人對水土保持的基本國策意識和法制觀念不強，對水土流失問題和水土保持工作的重要性和緊迫性重視程度不夠；二是一些部門和地方往往只看眼前利益，隨著生產(chǎn)建設項目不斷增多， “重開發(fā)、輕治理”“只開發(fā)、 不治理”“邊治理、邊破壞”“一方治理、多方破壞”等現(xiàn)象還時有發(fā)生；三是由于受財政編制等條件的限制，長期在基層工作的水保人員少、經(jīng)費不足，監(jiān)管手段粗放落后、措施乏力，水土流失治理缺乏有效的科技和信息支撐，制約了全縣水土保持工作健康發(fā)展。

二、水土保持綜合監(jiān)管體系建設工作重點

1.制度和能力建設是綜合監(jiān)管體系建設的根本基礎

根據(jù)《安徽省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，長豐縣應建立健全水土保持監(jiān)督管理制度，并納入縣級政府年度目標考核責任制，提高全社會執(zhí)法、守法的自覺性。 生產(chǎn)建設項目必須編制水土保持方案，對未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準而開工建設的違法行為， 堅決限期采取補救措施；對已經(jīng)造成水土流失危害的違法行為，或對要求限期采取補救措施的違法行為， 逾期仍沒有采取補救措施的，堅決給予處罰；堅決貫徹執(zhí)行“誰開發(fā)誰保護， 誰造成水土流失誰治理”、“分區(qū)防止、因害設防”及“三同時”的原則，積極開展水土保持執(zhí)法情況督查，逐步完善水土保持監(jiān)管制度體系建設。 全面加強綜合監(jiān)管體系能力建設。 一是開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員定期培訓與考核，提高和確保執(zhí)法人員法律素質(zhì)和執(zhí)法能力，建立水土保持監(jiān)督管理信息化平臺建設；二是加強水土保持方案編制、 監(jiān)測、監(jiān)理等資質(zhì)的社會化管理，規(guī)范水土保持服務能力，更好地服務社會水土保持事業(yè)；三是提高水土保持國策教育能力， 依托水土保持教學實驗基地， 進一步強化水土保持科學建設，提升水土保持宣傳教育效果。

2.科技發(fā)展和應用是綜合監(jiān)管體系建設的有力支撐

科技的發(fā)展和運用是水土保持監(jiān)管體系建設的直接推動力和重要支撐。 長豐縣應全面加強水土保持科技發(fā)展和應用體系建設。 在此基礎上，重點研究長豐縣水土流失防治的重點難點問題，包括經(jīng)果林水土流失防治技術、 小流域綜合治理技術、水土流失區(qū)植被快速恢復與生態(tài)修復技術、水土保持數(shù)字化技術等關鍵技術。 針對長豐縣經(jīng)果林水土流失嚴重等特點，重點示范推廣經(jīng)果林地水土流失治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)高效模式等技術成果。 長豐縣應緊密結合國家“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，加快推進覆蓋大中小水土保持管理信息系統(tǒng)和水利數(shù)據(jù)中心等應用系統(tǒng)建設。 全面推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等高新技術與水土保持監(jiān)管體系深度結合，著力實施水土保持監(jiān)管等信息新技術支撐工程建設， 以水利數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化推動水土保持監(jiān)管體系現(xiàn)代化。

3.信息化、智能化建設是綜合監(jiān)管體系建設的有效保證

信息化建設是水土流失監(jiān)管體系建設工作的直接動力和不竭源泉。長豐縣應積極與安徽省水土保持信息化建設接軌，建立健全覆蓋全縣水土保持數(shù)據(jù)庫體系和數(shù)據(jù)更新維護機制，實現(xiàn)信息資源的充分共享和開發(fā)利用，滿足水土保持需求的業(yè)務應用系統(tǒng)和面向社會公眾的信息服務應用體系。 應用系統(tǒng)逐步涵蓋了水土保持、 工程管理等水利業(yè)務各領域，并不斷向農(nóng)村基層水土保持工作部門延伸。 全方位推進智慧水土保持建設，建設全要素動態(tài)感知的水土保持監(jiān)測體系，水土保持信息網(wǎng)絡、高度集成的水利大數(shù)據(jù)中心，大幅度提升水利信息化、智能化水平。 積極開展水土保持監(jiān)管體系建設數(shù)字化與信息化建設，構建“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧水利框架。 依托省、市水土保持監(jiān)測站點，建立和完善全縣信息共享平臺，會同縣國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，建立生產(chǎn)建設項目棄土場、地表土信息發(fā)布平臺，為棄土場的合理布設與綜合利用以及地表土分層剝離、保存和利用提供信息服務。

三、水土保持綜合監(jiān)管體系建設的思考

1.強化組織領導，切實加大投入

長豐縣應全面加強對水土保持工作的領導。 一是由縣政府牽頭成立水土保持工作領導組，負責研究制定水土保持工作的發(fā)展方向、項目總體規(guī)劃、實施政策，負責解決資金安排和協(xié)調(diào)，并監(jiān)督水土保持規(guī)劃項目的實施；二是建立健全政府領導任期內(nèi)的水土流失防治目標和責任，建立政府按年度向上級政府報告水土保持工作的制度；三是建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡，定期公告水土流失及其防治動態(tài)，對在水土保持方面作出突出貢獻的單位和個人予以獎勵；四是積極推行水土保持監(jiān)管工作責任目標考核“一票否決權”，試行水土保持監(jiān)管責任追究終身制。 長豐縣應切實加大財政資金的投入。 財政部門要把水土保持投入作為公共財政支出的一個重點，保證水土保持投入與經(jīng)濟速度同步增長；同時積極引入第三方開展績效考核制度，建立“月檢查、季通報、年考評”制度，將考評結果與水土保持項目配套資金掛鉤， 制定優(yōu)惠政策， 吸引社會資金用于水土保持工作，積極推進水土保持項目市場化改革，努力探索長豐縣水土保持生態(tài)補償機制，形成多元化的水土保持投入格局，拓寬投融資渠道，千方百計增加水土保持資金的投入，加快水土流失治理速度。

2.完善政策法規(guī)，依靠科技支撐

長豐縣應建立健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，強化監(jiān)督，嚴格執(zhí)法，依法查處違反水土保持法律法規(guī)的行為， 建立健全適應市場經(jīng)濟要求的水土保持發(fā)展機制，推進水土保持工程管理制度改革。針對治理管理中存在的產(chǎn)權不明、管理粗放等問題，以明晰所有權為核心，大力推進小型水土保持工程管理改革，形成產(chǎn)權明晰、責權利相統(tǒng)一的良性運行機制， 促進區(qū)域經(jīng)濟和社會的健康、持續(xù)發(fā)展。強化科技支撐，完善配套法規(guī)，長豐縣應從以下幾個方面入手： 一是提高水土保持從業(yè)人員的業(yè)務水平和綜合素質(zhì)，重點開展水土保持執(zhí)法與監(jiān)督管理、水土保持行政管理、水土保持前期工作、水土保持重點工程項目管理等培訓；二是加強水土保持技術支撐體系建設，使水土保持規(guī)劃、方案編制、技術評估論證、工程設計、工程施工、工程監(jiān)理、監(jiān)測等規(guī)范有序地開展；三是加強水土流失綜合治理模式、生產(chǎn)建設項目水土流失防治技術、生態(tài)修復途徑、水土流失動態(tài)監(jiān)測方法、水土保持生態(tài)補償機制、城市水土保持、清潔型小流域等領域的研究； 四是因地制宜地建立若干水土保持生態(tài)建設示范區(qū)或水土保持科技示范園區(qū)，探索綜合治理新模式，為防治水土流失、生態(tài)環(huán)境建設起到典型示范作用。

3.強化行業(yè)監(jiān)測，探索機制創(chuàng)新

緊密結合長豐縣水土保持工作實際，根據(jù)水土保持相關法律法規(guī)要求，項目建設單位、項目承建單位、方案編制單位和項目監(jiān)理單位相互配合，確保施工過程中水土保持措施的實施。 建立全縣范圍內(nèi)監(jiān)測信息反饋渠道，對各項水土保持措施實施效果進行監(jiān)測，所得監(jiān)測數(shù)據(jù)要及時進行收集整理和分析，并將最終成果及時反饋到水行政主管部門，以便確定進一步的水土流失治理措施。 積極探索創(chuàng)新機制，將河長制的管理新模式推廣運用到長豐縣水土保持監(jiān)管工作中去，把“河長制”延伸為“水保長制”。 在全縣范圍內(nèi)應積極開展水土流失的“清理行動”，嚴格清理、整頓亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等違法行為， 讓長豐 “河暢、水清、岸綠、景美、人和”的美好愿景早日變?yōu)楝F(xiàn)實。 長豐縣應積極適應深化農(nóng)村改革的新形勢，改革創(chuàng)新水土保持監(jiān)管體制機制，堅持在水土保持工程建設項目實施前明確各類主體，對產(chǎn)權確定不清、建設主體不明、運行監(jiān)管無保障的工程， 堅決不予支持。建議對水土保持建設項目引入“先建機制后建工程”的模式，在項目工程建設之前，權屬劃分明確之后，要制定具體的運行監(jiān)管方案，先行審查機制建設方案，同步檢查工程建設與機制落實， 事先驗收建后監(jiān)管機制，加快建立健全行之有效的水土保持監(jiān)管體制機制。