推進水治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的幾點思考

韓全林，曹東平，游益華

（江蘇省水利廳，210029，南京）

黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署。 水治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，深刻把握我國發(fā)展要求和時代特征，把水制度建設擺到更加突出的位置，推動水治理體系更加成熟更加定型，推進水治理能力現(xiàn)代化建設，是水利行業(yè)面臨的緊迫任務。

一、水治理的概念和內(nèi)涵

治理是指運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調(diào)整、改造，使其達到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動和過程。就水治理而言，治理的對象是水和一切與水有關的活動；治理的目標是確保國家水安全， 推動江河流域高質(zhì)量發(fā)展， 建設優(yōu)美水環(huán)境，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

水治理體系是指實施水治理的全部要素、手段、方式的總和，即體系化的治理結(jié)構(gòu)，包括制度、治理主體、治理的體制機制、 治理的方法手段等。 水制度是水治理體系的基礎和重要內(nèi)容，包括法律法規(guī)、政策、規(guī)劃和標準規(guī)范等。 水治理主體是指參與和實施水治理的各種主體力量，包括政府、市場主體、社會團體、公眾等。 治理的體制機制是指為實現(xiàn)水治理目標、提升水治理效能而建立的工作組織與工作模式， 如河長制湖長制、流域化管理、多元化投入、聯(lián)合執(zhí)法等。

水治理能力是指水治理體系對水和水事活動進行治理的能力和水平，包括防洪減災、供水節(jié)水、河湖保護、農(nóng)村水利、工程運行管理等各個領域。 推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要按照精簡、高效、可靠的原則，完善水治理體系，不斷提升水治理能力，使水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等涉水領域的各個方面都能滿足建設社會主義現(xiàn)代化強國的內(nèi)在需要。

二、新中國成立以來的水治理歷程

我國是一個有著悠久治水歷史的國家。 幾千年來，除水之害、興水之利的治水活動一直與經(jīng)濟發(fā)展和社會進步相輔相成，互為促進。 一方面，治水的成效不斷改善著我們的生存環(huán)境，保障和促進了經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定和文明的進步，另一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步， 水治理體系日趨走向成熟，治水技術、建設能力和管理水平也不斷提升。 鴉片戰(zhàn)爭后的一百年，中國陷入內(nèi)憂外患動蕩時期，與此相對應，水治理能力出現(xiàn)衰落，水安全狀況不斷惡化。新中國成立后，整治江河和興修水利已成為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要。 新中國成立70年來治水主要經(jīng)歷了以下幾個時期：一是以江河洪澇災害治理為重點的時期（1949—1957 年）；二是以農(nóng)田水利建設為重點的改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件時期（1958—1990 年）；三是以流域治理為重點的新一輪水利建設高潮時期（1991—2012 年）；四是綜合治理時期（2012 年至今）。 概括起來，70 年的水治理呈現(xiàn)以下顯著發(fā)展脈絡。

1.從工程建設到建管并重

1949—2000 年，我國先后掀起三次大規(guī)模水利建設高潮， 這一時期，江河防洪標準偏低，人民生命財產(chǎn)安全保障不足是治水面臨的主要矛盾，治水總體呈現(xiàn)以建設為主的特征。 新中國成立之初的三年恢復和第一個五年計劃期間（1949—1957 年），掀起了第一次水利建設高潮， 使包括淮河、海河、長江在內(nèi)的主要江河防洪體系基本形成。20 世紀六七十年代掀起了以農(nóng)田水利建設為重點的第二次水利建設高潮， 興建了大批水庫、塘壩、灌區(qū)，建成集中連片旱澇保收和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，極大地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。 20 世紀九十年代掀起了以大江大河治理為重點的第三次水利建設高潮，淮河、太湖、長江等重要江河湖庫的防洪標準逐步適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求。進入21 世紀，長江三峽、南水北調(diào)、小浪底等重大工程相繼開工，重大水利工程建設上馬不再密集，水利工作重點開始逐步轉(zhuǎn)向水利管理。 2002 年水法修訂頒布，依法實施水資源管理、河湖管理和水利工程管理，推動水利各項管理工作逐步走向規(guī)范。

2.從行政管理到依法管理

新中國第一部水法誕生于1988年，在此之前水利工程建設和管理主要依賴行政手段，即政府主導，自上而下管理。 毛澤東“一定要把淮河修好”“要把黃河的事情辦好”等指示對大江大河治理起到了關鍵性作用。 國家政務院1950 年作出的關于治理淮河的決定成為推動淮河治理的總方針和行動綱領。 行政管理手段有助于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，使需要集中相當多人力、物力和財力才能做成的水利事業(yè)順利開展，并在較短時間內(nèi)取得突破性成效。 行政管理至今仍然是水利管理的重要手段。1988 年《中華人民共和國水法》頒布，2002 年新水法修訂頒布，涉水管理開始步入依法管理軌道。 經(jīng)過多年努力，我國已建立以水法、防洪法為核心，多層次、相互配套的較為完備的水法規(guī)體系，在水利工程建設、防洪減災、農(nóng)田水利建設、水資源管理、河湖管理等各領域都建立了較為完善的法規(guī)制度。 依法管理不僅包括對水利工程建設、水資源、河湖的管理，也包括對涉水行為的規(guī)范管理，使得水利管理領域向全社會拓展、由行業(yè)管理向社會管理延伸。

3.從傳統(tǒng)管理到綜合治理

由傳統(tǒng)管理到綜合治理的轉(zhuǎn)變，是中國特色社會主義進入新時代后治水的顯著特點。 管理從主體來看，主要是各級政府，體現(xiàn)為自上而下的單向性和強制性。 治理從主體來看，不僅包括政府還包括社會組織和個人，從治理對象來看，不僅包括社會也包括各級政府，更多體現(xiàn)為合作性和包容性。 黨的十八大特別是十八屆三中全會以后，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，遵循習近平總書記十六字治水思路，我國切實轉(zhuǎn)變治水理念和思路，加強治水領域的綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理和依法治理，逐步構(gòu)筑起現(xiàn)代水治理體系框架，推動治水由傳統(tǒng)管理邁入綜合治理新階段。

三、深刻理解習近平總書記治水理論及治理思路

黨的十八大以來，習近平總書記多次就國家水安全、 生態(tài)文明建設、水污染防治攻堅戰(zhàn)、推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、大運河文化帶建設、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等問題發(fā)表重要論述，深刻回答了水治理中的重大理論和現(xiàn)實問題，引導治水由傳統(tǒng)管理向綜合治理轉(zhuǎn)變，有力地推動了水治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的進程。

1.確立了治水思路

習近平總書記科學謀劃治水思路和治水方式的轉(zhuǎn)變，確立了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，明確了新時代水治理的工作方法和實踐路徑。 節(jié)水優(yōu)先是破解復雜新老水問題的治本之策。 節(jié)水優(yōu)先強調(diào)把節(jié)水放在優(yōu)先位置，從增加水供給轉(zhuǎn)向水需求管理，提高用水效率，抑制不合理用水需求。 節(jié)水優(yōu)先是按照問題導向確定的一條有針對性的水治理方針，節(jié)水可以抑制不合理用水需求，保留更多的生態(tài)用水，減少污水排放，促進水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等水問題的有效解決。 空間均衡是轉(zhuǎn)變水治理思路的關鍵。 重點是要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，尊重經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律，樹立人口經(jīng)濟與資源環(huán)境相均衡的原則，把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力作為剛性約束， 以水定需、量水而行、因水制宜。 系統(tǒng)治理是對傳統(tǒng)水治理方式的革新。 改變就水論水的傳統(tǒng)治水理念，充分認識生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，用系統(tǒng)論的思想方法，統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治水和治湖等，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和水資源的可持續(xù)利用。 兩手發(fā)力是由管理向治理轉(zhuǎn)變的突破口，核心是轉(zhuǎn)變由政府大包大攬的傳統(tǒng)管理模式，轉(zhuǎn)向充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用，分清政府和市場的各自職責和發(fā)力領域。 政府要履行水治理的主要職責，建立健全一系列制度，更多依靠水資源稅等稅收杠桿調(diào)節(jié)水需求。 市場要發(fā)揮好在資源配置中的決定性作用，用價格杠桿調(diào)節(jié)供求，提高水治理效率。

2.提出了水治理理論

習近平總書記治水重要論述是習近平生態(tài)文明思想在治水領域的生動體現(xiàn)，總書記全面回顧總結(jié)中華民族幾千年的治水實踐，以馬克思主義世界觀和方法論為指導，創(chuàng)造性地提出了水安全理論、江河保護理論和河長制湖長制制度設計，奠定了現(xiàn)代水治理體系的理論基石。

（1）水安全理論

2014 年3 月14 日， 習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第五次會議上就水安全問題發(fā)表重要講話，第一次系統(tǒng)闡述了水安全理論。 他指出，水安全對中華民族生存發(fā)展和國家統(tǒng)一興盛至關重要， 治水即治國，治水之道是重要的治國之道。 河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。 水已成為我國嚴重短缺的產(chǎn)品， 成了制約環(huán)境質(zhì)量的主要因素，成了經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴重安全問題。 全黨要從全面建設小康社會， 實現(xiàn)中華民族持續(xù)發(fā)展的高度，重視解決好水安全問題。 習近平總書記第一次把水安全問題上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，上升到中華民族能否永續(xù)發(fā)展的高度，這對于確立新時代治水在國家民族發(fā)展全局中的定位具有重大的指導意義，指明了新時代水治理的方向。

（2）江河保護理論

習近平總書記對長江、 黃河、大運河、洞庭湖等大江大河大湖的治理保護高度重視， 多次發(fā)表重要講話，作出重要指示，形成了關于江河保護的重要理論。 江河保護理論的核心是闡明發(fā)展與保護的關系，是綠水青山就是金山銀山發(fā)展理念在水治理領域的詮釋，既明確了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略導向，又確立了共抓大保護、 不搞大開發(fā)的江河治理原則，還明確了山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理的江河治理實踐路徑，并在工作方法上提出要正確把握整體推進和重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、總體謀劃和久久為功、 破除舊動能和培育新動能、自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關系。 習總書記的江河保護理論開啟了長江、黃河、大運河、太湖等大江大河大湖的“大治時代”，為水治理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，使水治理的重要性和緊迫性更加凸顯，水治理的戰(zhàn)略方向和路徑更加清晰。

（3）河長制湖長制制度設計

面對新老水問題交織的嚴峻水安全形勢，習近平總書記從河湖治理入手，作出了河長制湖長制的重大決策部署，推動形成黨政負責、水利牽頭、部門聯(lián)動、社會參與的河湖治理格局。 這一制度設計是完善水治理體系、 保障國家水安全的重大制度創(chuàng)新，有效破解了多龍治水、分割治水的困局， 落實了水治理的屬地責任，健全了長效機制， 統(tǒng)籌了各方力量，推進了河湖綜合管理和系統(tǒng)治理，為水治理提供了有實效可操作的實踐方案，對提升水治理能力發(fā)揮了至關重要的作用。

3.明確了水治理目標任務

（1）確保國家水安全

總書記指出水災害、 水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新老問題相互交織，給我國治水賦予了全新內(nèi)涵，提出了嶄新的課題。 水安全是國家安全的重要組成部分，是國家發(fā)展的重要保障。 水治理應當認真落實總書記要求，確保防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟安全、資源安全、生態(tài)安全，有效防治水災害，保障水資源可持續(xù)利用，維護山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)， 從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等各方面保障中華民族永續(xù)發(fā)展。

（2）保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展

我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展跨越，建成富強、民主、文明、和諧、 美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，著力解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾，都對水利基礎保障提出了更高要求。 應當通過水治理，進一步提高水利基礎設施網(wǎng)絡現(xiàn)代化水平，構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的洪澇旱災害防治體系及科學合理的水資源配置格局，健全水利公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)體系， 提高供給質(zhì)量，為經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設和人民生活提供安全穩(wěn)定可靠的水保障。

（3）推動江河流域高質(zhì)量發(fā)展

總書記提出，要努力把長江經(jīng)濟帶建設成為生態(tài)更優(yōu)美、 交通更順暢、經(jīng)濟更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經(jīng)濟帶。 推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展， 要以水而定、量水而行，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。 水治理應當貫徹總書記要求，落實最嚴格的水資源管理制度，建立水資源水環(huán)境承載能力剛性約束機制，以水定需、以水定產(chǎn)、以水定城，倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面建設節(jié)水型社會，推動江河流域高質(zhì)量發(fā)展。

（4）實施江河生態(tài)大保護

對江河治理，總書記把保護放在突出重要位置。 他指出，長江經(jīng)濟帶發(fā)展應當堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)原則。 治理黃河，重在保護，要在治理。 水治理應當著力加強生態(tài)保護治理，統(tǒng)籌做好河湖水系連通、水源涵養(yǎng)、水土保持、空間管控、退圩還湖等工作，確保江河湖泊空間完整、功能完好、生態(tài)健康，維護國家生態(tài)安全。

（5）建設優(yōu)美水環(huán)境

總書記高度重視生態(tài)文明建設，指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，應當提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。 河湖是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，水治理應當切實保護河湖生態(tài)，科學布局河湖空間， 系統(tǒng)挖掘河湖歷史文化內(nèi)涵，打造生態(tài)綠岸、景觀風光、文化長廊、宜居家園，滿足人民日益增長的美好生活需要。

四、準確把握水治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設實踐路徑

水利行業(yè)在推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的新征程中，應當以習近平總書記確立的治水思路、理論和目標任務為指引，進一步健全制度體系， 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治水各種主體力量，創(chuàng)新治理機制，有效探索實踐路徑。

1.進一步完善水法規(guī)體系

樹立流域立法理念，加快《長江保護法》立法進程，修訂《太湖流域管理條例》，同步啟動黃河法、淮河法等重要江河立法程序。 著眼于江河流域的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，遵循水的自然規(guī)律，統(tǒng)籌謀劃干支流、上下游、 左右岸和山水林田湖草系統(tǒng)治理。 樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立法理念，加快節(jié)約用水、地下水管理、河湖保護、水資源管理、水環(huán)境保護、水生態(tài)治理等領域的立法進程，將水需求側(cè)管理、河湖空間管控、系統(tǒng)治理、市場機制參與水治理等作為立法重點內(nèi)容，加大創(chuàng)制性立法力度，以立法引領和推動水治理能力現(xiàn)代化進程。

2.進一步加大政策研究和制定

加強資源管理的政策研究，探索運用價格杠桿和市場機制開展水資源配置、節(jié)約用水、水域岸線及砂石資源集約高效利用的有效途徑。 加強河湖空間管控的政策研究，依法科學劃定河湖空間范圍，明確功能分區(qū)管控要求，納入國土空間“一張圖”，實現(xiàn)“一體化”管理。 加強推動水利高質(zhì)量發(fā)展政策研究，深入分析水利發(fā)展中存在的不平衡不充分問題，研究土地、 投資等制約水利工程建設政策，探索具有中國特色的水利高質(zhì)量發(fā)展之路。

3.進一步健全水利規(guī)劃標準體系

深入研究江河流域綜合規(guī)劃編制任務與要求， 加大水安全保障規(guī)劃、 水利基礎設施空間布局規(guī)劃、水資源節(jié)約集約利用與保護規(guī)劃、河湖保護與生態(tài)修復規(guī)劃編制力度。 充分考慮水利規(guī)劃與“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接， 實現(xiàn)水資源管控、空間管控、河湖保護、生態(tài)治理等規(guī)劃內(nèi)容與國土空間規(guī)劃深度融合。 完善水利行業(yè)規(guī)范標準體系，加快制定節(jié)水標準定額體系、河湖健康評估指標體系、水生態(tài)修復標準體系、水土保持技術標準體系、水利工程建設技術標準體系和水利高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系。

4.進一步培育水治理主體

在明確政府在水治理中主體責任的同時，要積極推動市場、社會組織和公眾參與水治理。 要充分發(fā)揮市場在水治理中的作用，建立健全水價形成機制，健全社會資本參與水治理的政策制度， 推動建立水權(quán)制度，探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式。 要建立社會組織和公眾參與水治理的良性機制，探索節(jié)水型載體、水利公益基金、民間河長、水利志愿者等水利社會治理形式。 制定各類主體參與水治理的分工方案， 建立資金扶持、組織指導等工作機制， 形成政府、市場、社會合作包容的水治理新格局。

5.進一步健全水治理機制

完善頂層設計， 加強統(tǒng)一領導，開展綜合協(xié)調(diào)，實施整體推進，推進跨區(qū)域跨部門合作共建，形成水治理合力。 遵循水的自然規(guī)律和系統(tǒng)治理思路，借鑒國外流域管理委員會和流域管理局模式，以流域為生命共同體，構(gòu)建流域化管理機制。 落實節(jié)水優(yōu)先、以水定需原則，對水資源超載或接近超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧⑺Y源剛性約束機制。 建立水生態(tài)損害補償機制，將水生態(tài)損害經(jīng)濟價值納入企業(yè)生產(chǎn)建設成本，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

6.進一步加大人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新力度

把提高治理能力作為新時代水利干部隊伍建設的重大任務，大力培養(yǎng)高素質(zhì)水利專業(yè)人才、 管理人才、技能人才，引進國土管理保護、水生態(tài)修復、 水環(huán)境治理、 經(jīng)濟管理、法律、金融等領域?qū)I(yè)人才，完善人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵機制，為各類優(yōu)秀人才在治水實踐中脫穎而出創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。 科學技術是第一生產(chǎn)力，要加快節(jié)水、水生態(tài)修復、河湖空間治理等重點領域科技創(chuàng)新步伐，把更多的科技創(chuàng)新成果應用于水治理實踐。