關(guān)于建設(shè)幸福河湖的若干思考

谷樹忠

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，100010，北京）

河湖是最重要的地表水體，是最重要的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水空間形態(tài)，關(guān)系百姓生活、地區(qū)發(fā)展、國家安全、國際關(guān)系。 習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上要求“讓黃河成為造福人民的幸福河”。 幸福河湖，成為未來河湖治理的主要方向。 幸福河湖，是新時代的一個新概念、新理念、新方向、新目標(biāo)和新要求。 然而不可否認(rèn)，關(guān)于幸福河湖的基礎(chǔ)性問題尚需進(jìn)一步研究和明確。 在此，從“什么是”“為何建”“誰來建”“為誰建”和“如何建”等五個方面，就建設(shè)幸福河湖談?wù)劤醪降乃伎肌?/p>

一、什么是幸福河湖？

水能載舟，亦能覆舟。 河湖既能造福于人，也會危害人的生命財(cái)產(chǎn)。 關(guān)于幸福河湖，既是主觀的，也是客觀的。 主觀上看，是否幸福河湖，取決于人的主觀感知、主觀判斷，往往仁者見仁、智者見智，加之民族、宗教、文化等方面差異以及受教育水平不同，使不同背景的人們對幸福河湖的認(rèn)識差異性更大。 客觀上看，是否幸福河湖，則一般地、較為一致地集中表現(xiàn)為水災(zāi)、水量、水質(zhì)及水生態(tài)等實(shí)際狀況。

綜上，幸福河湖是指災(zāi)害風(fēng)險較小、供水保障有力、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、水事關(guān)系和諧的安瀾河湖、民生河湖、美麗河湖、和諧河湖。

由此,判別河湖幸福與否的標(biāo)準(zhǔn),主要有四個方面：一是河湖災(zāi)害危害。 主要指洪水（以及干涸、斷流）災(zāi)害的發(fā)生頻率（概率）、受災(zāi)情況、實(shí)成情況及應(yīng)對災(zāi)害所付出的代價等。 二是供水保障能力。 主要指河湖作為原水供水來源所表現(xiàn)出的數(shù)量、質(zhì)量等性狀，亦即河湖取（供）水占當(dāng)?shù)毓┧偭康谋壤?，以及作為飲用水水源地的水量、水質(zhì)性狀。三是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。主要指河湖水質(zhì)等級、水生生物數(shù)量、生態(tài)流量保障程度、河岸帶植被覆蓋狀況、河岸帶人工干擾狀況、河流連通阻隔狀況、魚類保有指數(shù)、水鳥狀況、生物入侵狀況等。 四是河湖水事關(guān)系。 因水（水量、水質(zhì)、水電、水運(yùn)等）而發(fā)生的糾紛、矛盾、沖突以及由此引發(fā)的百姓上訪、公益訴訟、官方照會等事件的數(shù)量、等級、后果等情況。

二、為何建幸福河湖？

我國是一個水患水災(zāi)頻發(fā)、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化嚴(yán)重、安全供水能力差、水事關(guān)系復(fù)雜的國家?？傮w上看，我國在幸福河湖方面尚有較大差距，主要表現(xiàn)在五個方面。

1.河湖洪澇災(zāi)害較為嚴(yán)重

過去100 年間共發(fā)生5 年一遇～10 年一遇以上的江河洪水213 次，平均每年超過兩次。洪澇多發(fā)、頻發(fā)，給人民生命財(cái)產(chǎn)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面帶來諸多嚴(yán)重影響，特別是隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平的提高，隨著人民自有財(cái)產(chǎn)的增多，洪澇等河湖災(zāi)害所帶來的破壞和損失與日俱增。 每年受災(zāi)人口達(dá)5 000 萬以上，受災(zāi)作物面積數(shù)百萬公頃，死亡百余人，經(jīng)濟(jì)損失近2 000 億元。

2.河湖水體污染較為嚴(yán)重

2018 年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監(jiān)測的1 613 個水質(zhì)斷面中，水質(zhì)較差的Ⅴ類占4.5%，水質(zhì)很差的劣Ⅴ類占6.9%，二者合計(jì)達(dá)11.4%。 監(jiān)測水質(zhì)的111 個重要湖泊（水庫）中，Ⅴ類和劣Ⅴ類各占8.1%，合計(jì)16.2%。監(jiān)測營養(yǎng)狀態(tài)的107 個湖泊（水庫）中，處于富營養(yǎng)狀態(tài)的占29%。

3.河湖生態(tài)退化較為嚴(yán)重

集中表現(xiàn)為湖泊消失和萎縮、 江河斷流和流量減少、濕地減少和功能下降、水生生物多樣性減少及外來物種入侵等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，甚至仍呈上升之勢。 特別是像長江這樣的大江大河，其水生生物多樣性嚴(yán)重下降。

4.河湖安全供水能力較差

2018 年，全國供水總量6 015.5 億m3，其中地表水源供水量4952.7 億m3，占供水總量的82.3%，河湖是我國供水的主要來源。 全國集中式飲用水水源地（1 045 個）中，全年水質(zhì)評價頻次合格率100%的水源地僅為63.7%， 合格率在80%以上的水源地占83.5%。 另外仍有少數(shù)城鎮(zhèn)沒有真正意義上的集中式飲用水水源地。

5.河湖水事關(guān)系較為復(fù)雜

隨著水在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際關(guān)系格局中的地位和作用上升，氣候變化及其影響日益顯現(xiàn)，人民生活水平提高和社會水需求升級，水事關(guān)系日益復(fù)雜而敏感，集中表現(xiàn)為水事糾紛增多、增強(qiáng)，特別是在嚴(yán)重缺水和水污染嚴(yán)重地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯，并進(jìn)而影響到社會關(guān)系、地區(qū)關(guān)系、國際關(guān)系。

綜上，無論從河湖災(zāi)害、河湖水質(zhì)、河湖生態(tài)角度看，還是從河湖供水保障、河湖水事關(guān)系角度看，我國距離幸福河湖還有較大差距，尤其在前三個方面需要付出更大的努力。 建設(shè)幸福河湖是建設(shè)富裕中國、美麗中國、和諧社會的需要，也是建設(shè)睦鄰友好國際關(guān)系的需要。

三、誰來建幸福河湖？

不難理解，幸福河湖建設(shè)關(guān)系每個人、每個家庭、每個單位、每個階層、每個團(tuán)體、每個組織、每個地區(qū)，需要全社會的共同參與、共同貢獻(xiàn)、共同監(jiān)督，要形成全社會共建幸福河湖的氛圍與機(jī)制。

1.要在法律、政策等層面構(gòu)建幸福河湖建設(shè)多主體結(jié)構(gòu)

我國的主體結(jié)構(gòu)有其特色，表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和人大、政協(xié)的獨(dú)特地位。 我國幸福河湖建設(shè)的主體結(jié)構(gòu)，理應(yīng)包括中國共產(chǎn)黨、人大、政府、政協(xié)、事業(yè)、企業(yè)、家庭、社會組織、其他機(jī)構(gòu)等。

2.要充分發(fā)揮各類主體在共建幸福河湖中的應(yīng)有作用

堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對幸福河湖建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)各級黨組織對所在地區(qū)幸福河湖建設(shè)的思想、方向、方針和組織領(lǐng)導(dǎo)；加強(qiáng)各級人大及其常委會在幸福河湖建設(shè)中的立法、執(zhí)法和監(jiān)督等作用；加強(qiáng)各級政府在幸福河湖建設(shè)中的統(tǒng)籌、組織、規(guī)劃、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、規(guī)范等基礎(chǔ)作用；發(fā)揮各級政協(xié)在幸福河湖建設(shè)中的咨詢、協(xié)商、監(jiān)督等作用；發(fā)揮事業(yè)企業(yè)單位和家庭在幸福河湖建設(shè)中的自律、參與、監(jiān)督等作用；發(fā)揮各類組織、機(jī)構(gòu)在幸福河湖建設(shè)中的協(xié)調(diào)、協(xié)商、監(jiān)督等作用；發(fā)揮宗教及其團(tuán)體在幸福河湖建設(shè)中的獨(dú)特作用； 發(fā)揮各類媒體在幸福河湖建設(shè)中的信息傳播、 輿論監(jiān)督等作用。 同時要積極參與、貢獻(xiàn)和影響區(qū)域、全球水治理體系，吸收、采納相關(guān)國際機(jī)構(gòu)、組織的有益知識和經(jīng)驗(yàn)，推介我國河湖治理的成功做法與經(jīng)驗(yàn)，為區(qū)域及至全球幸福、健康河湖建設(shè)做出應(yīng)有的重要貢獻(xiàn)。

3.共建幸福河湖要營造社會氛圍、健全機(jī)制

營造共建幸福河湖的社會氛圍很重要、很關(guān)鍵，關(guān)系幸福河湖建設(shè)的成敗。 要盡快營造良好社會氛圍，積極、主動、有效地關(guān)注、參與、貢獻(xiàn)幸福河湖的建設(shè)。 要建立健全幸福河湖的全社會共建機(jī)制， 包括社會責(zé)任權(quán)利機(jī)制、信息披露機(jī)制、社會督促監(jiān)督機(jī)制等。

四、為誰建幸福河湖？

幸福河湖是為了全體人民，以人為本，以民為本。 共建共享，讓廣大人民群眾和社會各界都能共享幸福河湖建設(shè)的成果。 幸福河湖建設(shè)，必須堅(jiān)持公平正義的理念和原則。包括資源環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)公平正義，已經(jīng)成為當(dāng)今國際社會高度關(guān)注的重要公平正義。 所謂生態(tài)公平正義，是公民或社會多數(shù)群體能夠得到其所需的生態(tài)產(chǎn)品、 服務(wù)和補(bǔ)償，在生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的分配和供應(yīng)上不受歧視，以及在解決生態(tài)利益矛盾、特別是司法程序中可以得到公正對待的態(tài)勢。

幸福河湖建設(shè)旨在促進(jìn)資源公平、環(huán)境公平、生態(tài)公平，讓人民群眾、社會各界能從幸福河湖建設(shè)中相對均等地得到實(shí)惠。是否幸福，要由百姓說了算，得到各政黨、各階層、各單位、各團(tuán)體、各組織、各機(jī)構(gòu)、各家庭的認(rèn)可。

在評價、考核幸福河湖建設(shè)時，要充分考慮幸福河湖建設(shè)給百姓和全社會帶來的實(shí)際利益，將百姓、全社會對幸福河湖建設(shè)的認(rèn)同感、參與度和獲得感全面納入評價、考核體系中來，并賦予較大的權(quán)重。

五、如何建幸福河湖？

建設(shè)幸福河湖，就是要趨利避害、造福人民。 其一，河湖應(yīng)成為安瀾的河湖，應(yīng)對好、治理好江河湖泊的水患、水災(zāi)，尤其不能因洪澇等災(zāi)害讓百姓流離失所，更不能因洪澇等災(zāi)害發(fā)生社會動蕩乃至戰(zhàn)爭。 其二，河湖應(yīng)成為造福百姓的河湖，為百姓、為社會提供數(shù)量充足、質(zhì)量可靠的水源，尤其要為百姓提供數(shù)量、質(zhì)量等安全可靠的飲用水水源。 其三，河湖應(yīng)成為美麗的河湖，河湖水要清、岸要綠、魚兒游、鳥兒飛，海晏河清，魚翔淺底，鳥語花香。 其四，河湖應(yīng)成為和諧的河湖，不因河湖（水量、水質(zhì)、水利工程、取水口、排污口、水運(yùn)等）發(fā)生國家之間、地區(qū)之間、鄰里之間的糾紛、爭端、沖突，而讓河湖真正成為國際、區(qū)際、鄰里和諧、和睦、和平的天然紐帶。 為此，當(dāng)前要重點(diǎn)做好如下工作：

1.對幸福河湖科學(xué)內(nèi)涵作出明確界定

所謂幸福河湖，是指災(zāi)害風(fēng)險較小、供水保障有力、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、水事關(guān)系和諧的安瀾河湖、民生河湖、美麗河湖、和諧河湖。 這個界定是初步的，需要進(jìn)一步研究、明確，尤其要進(jìn)一步厘清幸福河湖與河湖健康、美麗河湖等的關(guān)系。 要對幸福河湖的“主觀性”和“客觀性”特征作區(qū)分和表達(dá)。

2.建立健全幸福河湖評價判別指標(biāo)體系

幸福河湖評價或差別指標(biāo)體系應(yīng)至少包括河湖災(zāi)害風(fēng)險危害及其防治能力、綜合供水保障能力與水平、河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與服務(wù)功能、 河湖水事關(guān)系和諧狀態(tài)等方面。 當(dāng)然，隨著對幸福河湖認(rèn)識的深化，幸福河湖的評價、差別指標(biāo)體系將逐步健全。

3.建立健全幸福河湖共建共享體制機(jī)制

幸福河湖建設(shè)需要共建共享，而共建共享需要有好的體制和機(jī)制。 體制上，要進(jìn)一步改革、重構(gòu)、強(qiáng)化流域管理，強(qiáng)化、健全河長制湖長制。 機(jī)制上，要進(jìn)一步改革、創(chuàng)新約束機(jī)制，建立健全激勵機(jī)制，發(fā)揮市場的重要作用，尤其要改革完善利益分配機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，還要建立健全社會參與機(jī)制、河湖災(zāi)害預(yù)警預(yù)報機(jī)制等。

4.推進(jìn)幸福河湖系列重點(diǎn)工程組織實(shí)施

組織實(shí)施防洪減災(zāi)工程（包括城市防洪減災(zāi)工程）、供水及輸水工程、水源（特別是飲用水水源）保護(hù)工程、灌溉工程、水環(huán)境治理（特別是污水處理）工程、水生態(tài)修復(fù)工程（或山水林田湖生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程）等。 當(dāng)然，對上述工程要區(qū)分輕重緩急，先重后輕、先急后緩，以增強(qiáng)河湖的人民幸福感為目標(biāo)和原則， 制訂幸福河湖重點(diǎn)工程目錄，廣泛征求社會各界的意見建議，實(shí)行目錄管理。

5.建立健全水事關(guān)系糾紛預(yù)警調(diào)處機(jī)制

本著國家利益至上、各方利益兼顧，尊重歷史、直面現(xiàn)實(shí)，平等互利、和平共處，抑強(qiáng)扶弱、平衡關(guān)系，從長計(jì)議、協(xié)商協(xié)調(diào)的原則，建立健全水事關(guān)系糾紛調(diào)處機(jī)制。 同時，要建立健全水事關(guān)系糾紛預(yù)警機(jī)制，對水事關(guān)系糾紛可能的源頭、誘因、形成等進(jìn)行必要的預(yù)警。 無論是預(yù)警還是調(diào)處，都需要建立在公開、準(zhǔn)確、及時的水信息披露的基礎(chǔ)之上。 讓事實(shí)公開、訴求暢通、關(guān)系平等、協(xié)商有效是建立健全水事關(guān)系調(diào)處機(jī)制的方向和目標(biāo)。

建設(shè)幸福河湖必須常抓不懈。 幸福河湖，理念是先進(jìn)的，但理論是滯后的，關(guān)于幸福河湖的科學(xué)內(nèi)涵、差別標(biāo)準(zhǔn)、演進(jìn)機(jī)理、目標(biāo)體系、建設(shè)機(jī)制等都需要進(jìn)一步深入研究。