淺談“一河一策”行動計劃編制中的幾點(diǎn)思考

一、基本情況

“一河一策”是河長制精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵，“一河一策”行動計劃編制工作是落實(shí)全面推行河長制，加強(qiáng)河湖治理與保護(hù)工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉的通知》（廳字〔2016〕42號）、中共江蘇省委辦公廳文件《省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在全省全面推行河長制的實(shí)施意見〉的通知》（蘇辦發(fā)〔2017〕18號）的要求，為做好“一河一策”行動計劃的編制工作，江蘇省河長制工作辦公室制定了《江蘇省河長制“一河一策”行動計劃編制指南》（以下簡稱《指南》），全面指導(dǎo)省內(nèi)河道、湖泊、水庫的“一河一策”行動計劃的編制。

鎮(zhèn)江市是江蘇省轄地級市，是省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，長江三角洲重要的港口、風(fēng)景旅游城市。地貌走勢為西高東低、南高北低，屬北亞熱帶季風(fēng)氣候；市域面積3847km2，轄3個區(qū)、3個縣級市；2018年常住人口319.64萬。鎮(zhèn)江市是水資源較為豐富的城市，長江和大運(yùn)河在這里交匯，秦淮河、太湖湖西、沿江三個水系在這里集聚。全市流域面積50km2以上骨干河流32條，其他區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河流328條，省名錄湖泊12座，在冊水庫109座。按照鎮(zhèn)江市政府《鎮(zhèn)江市全面推行河長制工作方案》（鎮(zhèn)辦發(fā)〔2017〕24號）的要求，上述河湖庫均須編制“一河一策”行動計劃，區(qū)縣級以上的河湖需要單獨(dú)編制“一河一策”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的可按片區(qū)編制“一片一策”，編制工作量較大且較為繁瑣，共計有十幾家技術(shù)單位參與編制。經(jīng)多方了解和實(shí)際編制工作中的情況總結(jié)，在本階段河湖庫“一河一策”行動計劃編制過程中，編制人員基本掌握了行動計劃編制的主要理念、原則和技術(shù)方法，積累了許多技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，編制水平得到了提高，同時也認(rèn)識到編制過程中出現(xiàn)的一些不足。本文從實(shí)際工作入手，總結(jié)歸納了幾點(diǎn)認(rèn)識，作為下階段編制人員進(jìn)一步思考和探討的方向，致力于答疑解惑，著手于后期“一河一策”行動計劃修編，更好地服務(wù)于河長制管理。

二、幾點(diǎn)思考

1.基礎(chǔ)調(diào)查仍需加強(qiáng)

“一河一策”行動計劃的現(xiàn)狀調(diào)查需要全面掌握河湖的基本情況，涉及水利、環(huán)保、國土、住建、農(nóng)業(yè)等諸多領(lǐng)域，綜合性較強(qiáng)加上編制河湖的數(shù)量多、時間緊，在資料收集和調(diào)查中存在諸多困難，基礎(chǔ)調(diào)查較難到位。某些骨干河湖管理權(quán)限在市、縣一級的，有關(guān)水資源、水生態(tài)環(huán)境、水污染、水利管理與綜合功能等方面的資料較為齊全，但在鎮(zhèn)鄉(xiāng)級管理的河湖基礎(chǔ)資料嚴(yán)重缺乏，往往需要編制單位自行調(diào)查，即使相關(guān)部門配合，最終收集資料的完整性和準(zhǔn)確度存在問題；某些河湖水域面積大，管理范圍寬闊，編制單位人力有限，往往現(xiàn)場只能找?guī)讉€典型點(diǎn)察看，較難做到面面俱到，全面掌握；調(diào)查的手段也較為單一，河湖面貌、水質(zhì)、生態(tài)情況一般僅憑肉眼觀看，輔之現(xiàn)場拍照、記錄等；某些河道雖然基礎(chǔ)情況資料較為齊全，但具體到一些控制性指標(biāo)又無法提供，比如河湖非法侵占比例、節(jié)水灌溉面積率、主要農(nóng)作物測土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率、水利工程完好率等，由于專業(yè)性強(qiáng)又缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，編制單位很難測算這些指標(biāo)，即使測算也不準(zhǔn)確、不精確。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河湖管理單位存在管理體制不順，職能交叉，人員缺乏等情況，直接導(dǎo)致在基礎(chǔ)資料收集中表現(xiàn)出不配合的狀態(tài)，還有亂填亂報的現(xiàn)象；某些管理單位對“河長制”政策的不重視，“一河一策”行動計劃編制全部推給編制單位，參與度不夠，也從側(cè)面反映編制單位對河湖管理單位關(guān)于“河長制”“一河一策”編制的意義在服務(wù)溝通和積極宣傳上不夠深入。

2.問題梳理要突出重點(diǎn)

現(xiàn)階段“一河一策”行動計劃主要現(xiàn)狀水平年是2017年，目標(biāo)水平年是到2020年，通過3年的河長制管理緩解或解決一部分問題，使得在2020年年底達(dá)到一個階段的目標(biāo)值，其中找準(zhǔn)問題、找對問題是關(guān)鍵，要結(jié)合河湖保護(hù)治理的迫切需求，針對性地提出河湖存在的最突出問題。根據(jù)《指南》要求，需要分析河湖在水資源管理、河湖資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、長效管護(hù)、監(jiān)管執(zhí)法、綜合功能發(fā)揮等8個方面的主要問題。實(shí)際運(yùn)用中，編制單位常會教條性的對上述8個方面均列出一些問題，表達(dá)平鋪直敘、沒有側(cè)重點(diǎn)。某些河道情況相似，編制單位就照貓畫虎，每本行動計劃報告提出的問題都差不多。沒有重點(diǎn)，沒有突出，最根本的是沒有深挖河湖保護(hù)治理最迫切的需求。某些河道某些問題存在多年，編制單位理解有限、未深挖原因，報告中簡單交代，沒有對問題的形成展開敘述，分析成因和治理的難點(diǎn)，造成后期在制定措施時顯得對策不夠針對，措施較單一。

3.對策措施要增強(qiáng)系統(tǒng)性

保護(hù)治理主要任務(wù)的確定一般遵循兩個原則：一是任務(wù)項(xiàng)及任務(wù)量應(yīng)與已制定的河湖保護(hù)治理目標(biāo)和指標(biāo)值相匹配，各項(xiàng)任務(wù)實(shí)施和完成后，應(yīng)能夠滿足總體目標(biāo)達(dá)到要求。二是方案編制過程中，考慮現(xiàn)狀與目標(biāo)的差距，針對突出問題，梳理確定納入“一河一策”行動計劃中的主要任務(wù)內(nèi)容。實(shí)際編制過程中，因基礎(chǔ)調(diào)查難到位、問題梳理不夠突出，再加上缺乏規(guī)劃、時間緊、專業(yè)技術(shù)能力有限等其他因素，對策措施往往缺乏深度、不系統(tǒng)。有些河湖因基礎(chǔ)調(diào)查不到位，問題梳理時沒有搞清緣由，導(dǎo)致措施不適當(dāng)、不合理、不實(shí)際；特別是對于難以一下子根治的問題，提出的措施要么含糊其辭、一帶而過，或者避而不談；要么“趕鴨子上架”，要求立即解決，實(shí)際在本階段又不能做到，被明確的責(zé)任主體較為抵觸。市縣級的河湖基本都有上位規(guī)劃，各部門研究成果可以借鑒或引用，作為對策措施相對妥當(dāng)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的河湖有關(guān)規(guī)劃缺失較為嚴(yán)重，有關(guān)研究還尚未展開，對策措施很難具體。編制人員僅靠自身掌握的專業(yè)技能和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)做法，有限地提出一些措施，是相對不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)的。

4.目標(biāo)任務(wù)職責(zé)認(rèn)領(lǐng)要分清

任務(wù)分解的目的是將河湖保護(hù)與治理的總體目標(biāo)與任務(wù)，按照河長制分級管理工作的需要，分解到本河湖各分段（分區(qū)），以明確河湖分段（分區(qū)）的保護(hù)與治理目標(biāo)任務(wù)要求。具體闡述就是安排河長制管理某一部門去牽頭解決某一實(shí)際問題，最終需要對實(shí)施的情況進(jìn)行考核。一條河道、一座水庫或湖泊的管理大都涉及水利、農(nóng)委、國土、環(huán)保、住建等多個部門，本身涉河事務(wù)管理就存在職能交叉，分工不明等問題。在任務(wù)分解到部門時，部門之間相互推諉、不愿領(lǐng)責(zé)、互不相讓的現(xiàn)象常有發(fā)生。最終解決方案一般都是責(zé)任均攤，不設(shè)主責(zé)，要不然則全部由河長辦接手領(lǐng)責(zé)。實(shí)際工作中，河長辦無權(quán)也沒有力量去直接解決某個實(shí)際問題，還需要重新牽頭與相關(guān)職能部門協(xié)商、商議之后，再由部門去分工解決。這些做法大大加重了河長辦的工作壓力，“一河一策”行動計劃編制用來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的意義實(shí)際上沒有達(dá)到，問題也不能及時得到解決。

三、結(jié)語

作為編制單位或人員應(yīng)當(dāng)從發(fā)展自身能力出發(fā)，提高組織保障，提高技術(shù)手段，提高服務(wù)水平。在“一河一策”編制技術(shù)團(tuán)隊(duì)選擇上要包含水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)各個領(lǐng)域的專家，各領(lǐng)域人員要有高度的政治覺悟，對中央推行“河長制”政策繼續(xù)深化研究、深入剖析。提高勘察技術(shù)水平，要充分利用無人機(jī)、測量船、水質(zhì)檢測儀、管道機(jī)器人等全面掌握河湖的基本情況；提高報告編制水平，加強(qiáng)專業(yè)理論學(xué)習(xí)，組織人員參與河長制培訓(xùn)，提高出圖質(zhì)量。主動與河長制各成員單位溝通和聯(lián)系，及時了解和充分利用已有規(guī)劃和有關(guān)研究成果，廣泛聽取各方意見和要求，積極參與河長制管理。上述幾點(diǎn)思考是“一河一策”行動計劃編制的難點(diǎn)和重點(diǎn)，只有認(rèn)真克服困難、努力找尋答案，才能提高編制水平，更好地服務(wù)于河長制管理，服務(wù)于新時代生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略■