重構(gòu)慈善組織的功能與運(yùn)行機(jī)制

韓良

在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的戰(zhàn)役中，慈善組織再次被推到這場看不見硝煙的戰(zhàn)場的前沿，當(dāng)全民的慈善熱情被充分激發(fā)，如何將人們的愛心落到實(shí)處，對(duì)于慈善組織而言是前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。許多民間慈善組織強(qiáng)大的資源發(fā)動(dòng)能力及做事效率給人們留下了深刻的印象，而幾家官方的公益慈善組織由于人手有限，加之其落后的對(duì)數(shù)十億捐款與醫(yī)療物資的管理與調(diào)配方式，造成一線的醫(yī)護(hù)人員仍然拿不到急需的醫(yī)療物資的行為表現(xiàn)也飽受詬病。如何還原慈善的真實(shí)面目，如何對(duì)政府部門與慈善組織的關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，如何運(yùn)用現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)與物流技術(shù)對(duì)慈善組織、慈善項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督與高效管理，是我們需要進(jìn)行深入思考的問題。

將公共職能和社會(huì)職能相分離

《慈善法》按照現(xiàn)代國際通行的立法規(guī)則，對(duì)慈善組織的設(shè)立進(jìn)行了符合國際慣例的專章規(guī)定?！洞壬品ā饭贾螅覈拇壬平M織特別是慈善基金會(huì)得到了雨后春筍般的發(fā)展，根據(jù)中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)，截止到2020年初，我國的基金會(huì)已超7700個(gè)。我國的慈善組織雖然數(shù)目眾多，但在此次抗疫救助中，其應(yīng)有救助、物資捐贈(zèng)職能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，其原因之一是武漢地方政府的觀念落后，過于依賴官方的慈善組織所致。

根據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府部門具有統(tǒng)籌使用下?lián)艿馁Y金、調(diào)撥的物資和社會(huì)善款善物的權(quán)力，也有直接接收國際政府組織、公眾捐贈(zèng)的權(quán)利，但由于相關(guān)政府機(jī)構(gòu)平時(shí)并沒有專門接收國際政府組織、公眾捐贈(zèng)的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)及場所，因此這時(shí)官方的慈善組織應(yīng)該是代表政府部門接收其調(diào)撥物資和社會(huì)捐贈(zèng)善款善物的理想機(jī)構(gòu)。值得注意的是，此時(shí)，官方慈善組織一定要將其接受政府部門委托處理突發(fā)事件的公共服務(wù)職能與自身作為慈善組織履行正常的社會(huì)業(yè)務(wù)職能分開。

其原因在于，第一，兩者業(yè)務(wù)性質(zhì)不同。前者的業(yè)務(wù)性質(zhì)屬于臨時(shí)性的受托業(yè)務(wù)，政府機(jī)構(gòu)和慈善組織之間是信托關(guān)系，慈善組織需要按照政府機(jī)構(gòu)的委托意圖從事活動(dòng)，行使的是受托處理公共事務(wù)的服務(wù)職能。后者是慈善組織根據(jù)其章程和活動(dòng)宗旨，正常接受捐贈(zèng)、募集善款，進(jìn)行慈善項(xiàng)目管理的業(yè)務(wù)活動(dòng)。如湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部一開始明確代表政府接受捐贈(zèng)主體為官方的慈善組織是適合的，但將社會(huì)所有捐贈(zèng)限定為這些機(jī)構(gòu)則不妥；第二，兩者財(cái)產(chǎn)性質(zhì)不同。前者財(cái)產(chǎn)屬于慈善組織的受托財(cái)產(chǎn)，慈善組織并沒有所有權(quán)。但該財(cái)產(chǎn)并不屬于財(cái)政財(cái)產(chǎn)，而是特殊的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，需要?？顚Ｓ?。同時(shí)還需要把定向捐贈(zèng)與非定向捐贈(zèng)區(qū)別開來，對(duì)定向捐贈(zèng)必須尊重捐贈(zèng)者意愿，而后者財(cái)產(chǎn)屬于慈善組織正常慈善業(yè)務(wù)管理的財(cái)產(chǎn)，政府機(jī)構(gòu)如果要統(tǒng)籌使用，必須要按照慈善組織章程的規(guī)定經(jīng)過一定批準(zhǔn)程序才可以。在抗擊疫情的最初階段，由于當(dāng)?shù)卣块T對(duì)官方慈善組織接受政府部門委托服務(wù)處理突發(fā)事件的公共職能與自身作為慈善組織履行正常的社會(huì)職能并不清晰，將兩種職能限定為當(dāng)?shù)毓俜酱壬平M織，以及將兩種不同性質(zhì)財(cái)產(chǎn)混同，既影響了捐贈(zèng)物資發(fā)放的效率，也招致了社會(huì)各界的批評(píng)。因此，為了確保慈善組織的規(guī)范發(fā)展，積極有效地發(fā)揮其社會(huì)作用，將官方慈善組織的公共職能和社會(huì)職能分離勢在必行。

慈善組織的法律地位應(yīng)該平等

雖然《慈善法》對(duì)我國慈善組織進(jìn)行了無差別的統(tǒng)一規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中，官方慈善組織都具有一定的行政級(jí)別，同時(shí)在公募資格、慈善項(xiàng)目的獲得、稅收優(yōu)惠等方面也遠(yuǎn)較民營慈善機(jī)構(gòu)具有優(yōu)勢。由于官方的基金會(huì)具有的政策優(yōu)勢加之其不直接對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)，造成了其存在工作效率低下、項(xiàng)目管理水平較低、不尊重捐贈(zèng)人意愿的普遍問題。在抗疫初期，善款的使用率、捐贈(zèng)物資的分配效率都受到了廣泛的質(zhì)疑。而一些民營基金會(huì)的工作效率、項(xiàng)目管理水平有目共睹。卓爾公益基金會(huì)聯(lián)合專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，相繼在武漢市各區(qū)縣成立7家慈善、應(yīng)急性防疫醫(yī)療醫(yī)院，全力保障醫(yī)療物資及診療藥品供應(yīng)，共設(shè)立床位4000多個(gè)，免費(fèi)救治各醫(yī)院所在地及周邊地區(qū)新冠肺炎患者。同時(shí)，卓爾公益基金會(huì)還保障支持武漢國際會(huì)展中心、武漢客廳兩家方艙醫(yī)院運(yùn)行，共容納床位3000張。因此，為了確保慈善組織的公信力和可持續(xù)發(fā)展能力，我們提倡所有慈善組織都轉(zhuǎn)制為社會(huì)化的慈善機(jī)構(gòu)。

此外，由于官方慈善組織的特殊身份，加之其較低的工作效率，其在慈善項(xiàng)目的信息披露及時(shí)性、全面性與民辦慈善組織存在差距。沒有比捐贈(zèng)者更關(guān)心捐贈(zèng)款項(xiàng)的去向了。在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，如果慈善組織及時(shí)、全面地公布慈善項(xiàng)目信息，慈善組織時(shí)時(shí)處在捐贈(zèng)者的監(jiān)督和質(zhì)詢之下，不僅會(huì)大大降低慈善組織的道德風(fēng)險(xiǎn)，也可以大大提高慈善項(xiàng)目的工作效率。在公眾的壓力下，武漢紅十字會(huì)已經(jīng)加大了信息披露的力度，增強(qiáng)了與社會(huì)公眾的交流，其工作效率有了很大提高，工作效果也有了改善。

將慈善活動(dòng)與現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)與物流技術(shù)相結(jié)合是當(dāng)務(wù)之急

一方有難，八方支援，從全國和全世界各地的捐贈(zèng)物資正源源不斷輸送到武漢，但是在抗疫第一線的各大醫(yī)院，物資仍然十分緊缺。武漢醫(yī)院里缺乏保障的醫(yī)生感染問題十分嚴(yán)重。武漢紅十字會(huì)的工作人員不堪重負(fù)，究其原因，除了上述落后的慈善觀念以及較低的工作效率外，慈善組織還應(yīng)該引入現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)與物流技術(shù)，提高慈善效率。

建立國家慈善大數(shù)據(jù)平臺(tái) 我國的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)據(jù)化信息技術(shù)已經(jīng)位于世界前列，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加持的信息網(wǎng)絡(luò)和物流網(wǎng)絡(luò)，可以運(yùn)用于慈善的一體化高效運(yùn)作。借鑒國外一些著名企業(yè)家運(yùn)用自己的財(cái)富和能力解決社會(huì)問題的經(jīng)驗(yàn)，可以將建立國家慈善大數(shù)據(jù)平臺(tái)本身作為一個(gè)慈善項(xiàng)目，吸引能夠捐獻(xiàn)資金、無償提供技術(shù)和人員支持的企業(yè)和企業(yè)家參加。分別建立慈善需求信息平臺(tái)、慈善組織平臺(tái)、慈善信托平臺(tái)、DAF（捐贈(zèng)者服務(wù)基金）平臺(tái)、民間公益智庫和專業(yè)志愿者人才庫平臺(tái)、慈善項(xiàng)目信息披露與監(jiān)管平臺(tái)等。通過全時(shí)、全鏈、全網(wǎng)、全方位的互聯(lián)網(wǎng)慈善運(yùn)營和監(jiān)管，讓最需要幫助的人在第一時(shí)間得到救助和關(guān)愛，同時(shí)最大限度防范道德風(fēng)險(xiǎn)，提高慈善資源的配置效率。

做好與物流平臺(tái)的對(duì)接工作 我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加持的物流網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)技術(shù)也走在了世界的前列，很多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)如京東、順豐都建立了自己的物流體系。以往慈善組織單獨(dú)靠自己的力量完成從慈善物資采購到物資配送的全部環(huán)節(jié)的做法費(fèi)時(shí)費(fèi)力。因采用傳統(tǒng)的方法調(diào)撥抗疫捐贈(zèng)物資不及時(shí)，武漢紅十字會(huì)的工作效率飽受批評(píng)，經(jīng)武漢市疫情防控指揮部安排，總部位于武漢的九州通醫(yī)藥集團(tuán)于2020年2月1日起協(xié)助武漢紅十字會(huì)進(jìn)行倉儲(chǔ)運(yùn)營管理，很快就完成了捐贈(zèng)物資的入庫和分發(fā)工作。卓爾基金會(huì)依托卓爾集團(tuán)的全球采購網(wǎng)絡(luò)，在2020年1月底前包了五架專機(jī)將其從全球各地采購的醫(yī)用物資第一時(shí)間運(yùn)到武漢。慈善組織如果做好與我國各個(gè)企業(yè)的物流平臺(tái)對(duì)接工作，可以將更多的時(shí)間和精力放到善款的籌集和項(xiàng)目的管理上，從而大大提高慈善工作的救助效率。

我們相信：“山川異域、風(fēng)月同天?！弊屛覀円黄鹋?，讓慈善回歸社會(huì)，回歸本源，這個(gè)世界將會(huì)更加美好！

注：作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、京都家族信托法律事務(wù)中心主任