PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目融資風(fēng)險管理的研究

張蕓 四川大學(xué)

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），即PPP融資模式，指社會資本方和政府單位的合作，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的一種新型融資模式。該模式于1995年引入我國，2014—2017年經(jīng)歷了高速發(fā)展階段，2018年已進入深度調(diào)整階段。PPP融資項目具有融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資金額巨大、合同周期長（特許期一般為20—30年）、利益主體目標(biāo)不同、類型多樣等特點，促進PPP項目的成功落定、有效運用、風(fēng)險防范等都是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、我國PPP融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP融資模式在我國的發(fā)展已取得初步成效，現(xiàn)已廣泛涉及交通、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、能源、市政、環(huán)境保護、科技等多個公共服務(wù)范疇項目。截至2020年12月12日，全國PPP綜合信息平臺顯示，我國PPP項目管理庫累計項目總數(shù)9820個，入庫項目資金達152129億元。在行業(yè)分布上，PPP融資項目的行業(yè)集中度較高、投資不均衡，主要集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)四大板塊。在區(qū)域分布上，我國PPP項目區(qū)域分布不均衡、地區(qū)差異大、集中度高，投資額位列前三的是貴州、云南、四川，合計占比23%，主要集中于西南地區(qū)。

三、PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目融資風(fēng)險及風(fēng)險分擔(dān)的處理

（一）宏觀層面

1.政治環(huán)境風(fēng)險

清華大學(xué)柯永健等人研究表示，現(xiàn)階段PPP模式發(fā)展的主要政治風(fēng)險不是政治反對、政治決策流程復(fù)雜、政局不安穩(wěn)和國有化，而是審批延誤、稅收政策變更以及法律體系不完善的突出影響。

政治環(huán)境風(fēng)險主要來源于政府部門，包含政府信用風(fēng)險、干預(yù)風(fēng)險、決策風(fēng)險等，該風(fēng)險社會資本方和SPV的解決能力有限，應(yīng)在合同中明確由公共部門方承擔(dān)，并適當(dāng)給予社會資本方和SPV公司相應(yīng)的運營損失補償，如減免稅、延長特許經(jīng)營期限等。

2.經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)險

PPP項目涉及多個行業(yè)與地區(qū)，國家及地方政府經(jīng)濟環(huán)境變化，行業(yè)形勢導(dǎo)向變化都可能引起經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)險，直接影響項目的立項設(shè)計、招標(biāo)、投標(biāo)、融資建設(shè)及后續(xù)經(jīng)營等各個階段。

社會資本方對經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)險把控能力相對較弱，但應(yīng)預(yù)先審慎評估項目所處行業(yè)的發(fā)展趨勢、國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化方向，做到事前充分研究，此類風(fēng)險應(yīng)由承擔(dān)能力更強的公共部門承擔(dān)主要責(zé)任。

（二）微觀層面

1.潛在金融風(fēng)險

PPP項目投資額巨大，融資時間長，各階段的利率、匯率、通貨膨脹率、國內(nèi)外貿(mào)易形勢等的變化都將成為項目的潛在投資風(fēng)險。此外，地區(qū)通貨膨脹造成的原材料產(chǎn)品、人工成本、稅收等費用的上漲也將直接影響項目成本，導(dǎo)致收益水平不穩(wěn)定。

應(yīng)對潛在金融風(fēng)險應(yīng)采用風(fēng)險承擔(dān)范圍與能力相適應(yīng)的原則，利率、匯率風(fēng)險主要由政府承擔(dān)，通貨膨脹率風(fēng)險可由私人部門在征求政府部門同意的情況下，根據(jù)通脹情況調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價格，以彌補相應(yīng)的損失。

2.建設(shè)完工風(fēng)險

PPP項目融資的絕大部分資金運用于項目建設(shè)，后期生產(chǎn)運營是實現(xiàn)項目成本回收的關(guān)鍵階段。因此，前期項目建設(shè)能否按期完工是關(guān)鍵一環(huán)，但實際操作中時常由于項目設(shè)計不良、施工不當(dāng)?shù)仍斐晒こ萄诱`，甚至導(dǎo)致項目返工重整或夭折，引發(fā)建設(shè)成本超支、運營匯款滯后、債務(wù)償還脫節(jié)、合同違約糾紛等風(fēng)險。

該風(fēng)險應(yīng)明確風(fēng)險責(zé)任人，若因項目設(shè)計故障、建設(shè)能力不足等原因造成項目延期，由項目承包商承擔(dān)風(fēng)險，若是SPV公司或政府公共部門的責(zé)任，則由它們自行承擔(dān)。同時，項目建設(shè)過程中的部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的保險公司。

3.市場需求風(fēng)險

項目建成投入運營階段后，由于消費者的需求偏好隨社會環(huán)境的發(fā)展不斷更新，且期間同類產(chǎn)品競爭者、政府消費政策、人均收入水平、人口數(shù)量、運營成本等的不確定性都將直接影響需求量的變化，造成營業(yè)收入降低，融資受阻。

市場需求風(fēng)險需運營參與方共同努力，同質(zhì)競爭風(fēng)險可由政府進行控制，價格風(fēng)險應(yīng)由政府和私人部門共同協(xié)商尋求解決方案，運營商以協(xié)議價格提供產(chǎn)品或服務(wù)，市場價格高于協(xié)議價格部分的收益由政府所有，低于協(xié)議價格的缺口由政府給予財政補貼。

四、風(fēng)險應(yīng)對策略

對項目進行風(fēng)險識別、評估，判斷風(fēng)險類型，并劃分風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任，是風(fēng)險發(fā)生后保證項目公平合理順利開展的必要條件，但更有效的措施是提前采取適當(dāng)?shù)拇胧?，減少甚至消除風(fēng)險對項目的影響。本文認為PPP項目融資風(fēng)險管理可借鑒我國金融市場對風(fēng)險的防范與運用舉措，主要可采用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險減緩、風(fēng)險分離、風(fēng)險分散、風(fēng)險利用、風(fēng)險轉(zhuǎn)移六大風(fēng)險應(yīng)對措施，充分把控PPP項目融資風(fēng)險，做到風(fēng)險分擔(dān)公平合理化，努力將可控風(fēng)險發(fā)生概率降到最小。