水生態(tài)空間概念及其劃界確權(quán)研究

王思如，劉米雪，王 琰，孫金華，劉九夫，郭 寧，萬 駿

（1.南京水利科學研究院 水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.清華大學水利水電工程系 水沙科學與水利水電工程國家重點實驗室，100029，北京；3.上海海事大學，201306，上海；4.江蘇省水利廳，210029，南京）

一、概念解析

依據(jù)世界氣象組織和聯(lián)合國教科文組織對水資源的定義，受到極端有機污染而難以被利用的黑臭水體不屬于水資源范疇，那么根據(jù)水生態(tài)空間是水資源形成、遷移、轉(zhuǎn)化發(fā)生的場所和載體基質(zhì)等已有定義，黑臭水體等難以被利用的水所在的場所則不能確定為水生態(tài)空間，這顯然不利于黑臭水體治理和水資源保護。 相比水資源，水體是一個“中性”詞匯，指在自然狀態(tài)下，不斷運動、能夠持續(xù)交換，并且在一定的經(jīng)濟技術條件下具有開發(fā)利用潛力、需要被保護的所有形式的水。 因此，本文認為水生態(tài)空間中的水界定為“水體”更為合適，而非“水資源”。 對于水流，本文認為是指水體和承載水體的生態(tài)空間組成的統(tǒng)一整體，即水生態(tài)空間是水流的重要組成部分。

綜上，以保護水流健康、推動高質(zhì)量發(fā)展為初衷，界定水生態(tài)空間內(nèi)涵為：能夠為水體的形成、遷移、演化及各類生物的水文—生態(tài)過程提供場所和基質(zhì)，并為人類直接提供水生態(tài)產(chǎn)品和服務，維護水體健康發(fā)展的必要空間范圍，由水域和岸線空間共同耦合而成的完整空間系統(tǒng)，具有自然、生態(tài)和社會服務三種屬性。 其中，水域空間是指為承納和宣泄水體，具有穩(wěn)定河勢、提供棲息地等功能的空間，包括河床和一定洪水頻率下水體漫溢的部分土地；岸線空間為具有一定空間特征的水陸過渡帶，不同于地理意義上的線，其范圍同時受到水域與陸域邊界的影響，具有行洪、調(diào)節(jié)水體、維護水體健康等功能。

二、劃界確權(quán)歷程與問題

1.發(fā)展歷程

面對日益突出的水生態(tài)空間開發(fā)、利用和保護矛盾，我國逐步探索開展了水生態(tài)空間相關的劃界確權(quán)工作。 《中華人民共和國土地改革法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》僅從宏觀角度明確河湖或土地權(quán)屬，而未有明確的范圍劃分且多基于歷史現(xiàn)狀而非側(cè)重以水體保護為目的進行確權(quán)。2014 年，水利部印發(fā)《關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》，自此全國逐步開展河湖管理范圍劃界確權(quán)工作。 2016 年，水利部聯(lián)合原國土資源部印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》，要求對水域、岸線等生態(tài)空間進行劃界確權(quán)；同年，國家七部委聯(lián)合印發(fā) 《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，要求推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。 由此，我國正式步入以河湖管理范圍劃界確權(quán)為基礎、以水生態(tài)空間保護為目的的規(guī)范化、法治化劃界確權(quán)階段。

2.問題診斷

結(jié)合水流確權(quán)試點建設情況，診斷水生態(tài)空間劃界確權(quán)主要存在以下問題：①概念理解不統(tǒng)一。 部分地區(qū)難以理清水生態(tài)空間與水域、岸線空間及河湖管理范圍之間的關系，將水生態(tài)空間范圍直接等同于河湖管理范圍或水域空間范圍。 ②功能定位不明確。 考慮到實際確權(quán)工作量和難度，試點多采取尊重歷史現(xiàn)狀、避開基本農(nóng)田等劃界確權(quán)方式，導致水生態(tài)空間范圍過窄，難以保證水流健康等問題。 ③劃界方法不適應。 不同試點劃界時參照的依據(jù)不同，導致劃界結(jié)果差異較大；部分參照文件年限久遠，與當前管理形勢不相適應。 ④部分土地權(quán)屬界定存在爭議。 因歷史遺留問題，部分水生態(tài)空間范圍內(nèi)存在集體所有的耕地（包括基本農(nóng)田）、林地等， 按現(xiàn)狀確權(quán)無法保證水流健康，改變其所有權(quán)屬又無標準或法律依據(jù)，使得確權(quán)推進困難。

三、劃界確權(quán)方法探討

1.劃界方法

清晰劃定水生態(tài)空間范圍是進行確權(quán)登記的基礎。 劃界既要滿足自然資源確權(quán)登記需求， 也要滿足河道管理需要。 因此，兼顧科學合理性、可操作性及實際需要， 結(jié)合已有河湖劃界成果，劃清水域空間邊界線（水域與岸線空間的界線）和岸線空間邊界線（水生態(tài)空間與其他自然資源的界線）。

以河流為例， 基于河流水生態(tài)空間是否被人工干預及干預方式不同，將其劃分為天然河流、堤防河流和渠化河流，分類探討劃界方法。

（1）天然河流

考慮河道所處位置、 地形地貌、功能要求等實際情況，參照灘槽分界線、灘地外緣線、平槽水位線、主槽外邊緣線、河口線、二級臺地高坎線、常水位、多年平均水位、排洪河槽寬度、河道治導線等劃定水域空間邊界線。參照河道歷史最高洪水位、設計洪水位、房屋拆遷征地補償能力、工程規(guī)劃等劃定岸線空間邊界線，或參考堤防管理范圍，按照河道等級，以水域邊界為基準向外延伸一定寬度確定（如1 級、2～3 級、4～5 級和其他河道，對應延伸寬度依次可劃為30～60 m、20～40 m、10～30 m、2～10 m）。

（2）堤防河流

參照灘槽分界線、 多年平均水位、 內(nèi)堤腳線等劃定水域空間邊界線。 堤防河流岸線空間包括堤防內(nèi)的部分灘地、堤身和堤防外的部分護堤地，具體參考堤防管理范圍，按照河道等級，以堤防外堤腳線為基線向外延伸確定岸線空間外邊界線（如1 級、2～3 級、4～5 級和其他河道， 對應延伸寬度依次可劃為20～60 m、10～40 m、5～30 m、2～10 m）。 對于無勘測定界資料的堤防河道，經(jīng)現(xiàn)場指界和測量后劃定范圍。

（3）渠化河流

參照渠道或護岸設計水位確定水域空間邊界線。 人工開挖、改造的渠道岸線空間范圍可參照渠道規(guī)模、類別等，以渠道邊界為基線向外延伸一定寬度確定；建有護岸工程的河流則參照河道等級、洪水位信息、拆遷補償費用等確定。

2.確權(quán)方法

在生態(tài)文明總體框架下，遵循水生態(tài)空間系統(tǒng)性、整體性原則，界定水生態(tài)空間確權(quán)為：參照現(xiàn)有法律法規(guī)及文件中有關土地權(quán)屬的規(guī)定，按照資源公有、物權(quán)法定、統(tǒng)籌兼顧的原則，界定不同類型水生態(tài)空間范圍內(nèi)土地（荒地、耕地、建筑用地、水利工程用地等）的權(quán)屬關系，推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確的水生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)。 其中，不同類型水生態(tài)空間主要指江河湖庫渠等，建議只有達到一定流域面積（如100 km2）和位于城鎮(zhèn)村集中區(qū)一定集水面積（如2 km2）的水生態(tài)空間才納入確權(quán)范疇。

所有權(quán)是物權(quán)中最重要、最完全的一種權(quán)利，具有絕對性、排他性等特征。 物權(quán)法第四十條規(guī)定：“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設立用益物權(quán)和擔保物權(quán)。 用益物權(quán)人、擔保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益”。 第一百一十九條規(guī)定：“國家實行自然資源有償使用制度， 但法律另有規(guī)定的除外”。 因此，在所有制基礎上建立相應的土地用益物權(quán)， 實行土地有償使用制，以實現(xiàn)水流保護和經(jīng)濟發(fā)展共舉。 綜上，本文參照傳統(tǒng)民法和現(xiàn)有法律法規(guī)，界定水生態(tài)空間的所有權(quán)和用益物權(quán)。

（1）所有權(quán)

憲法（1954 年）第六條規(guī)定礦藏、水流等資源都屬于國家所有。 自此水流所有權(quán)被清晰界定為國有且不曾改變， 水流包含水體和水生態(tài)空間，因此水生態(tài)空間所有權(quán)應界定為國家所有， 包括其中的水域和岸線空間。 岸線空間較水域空間復雜，包括空間內(nèi)的荒地、耕地等各種土地的所有權(quán)， 土改時分配給集體所有的土地， 現(xiàn)可能劃入水生態(tài)空間范圍內(nèi)，為保障水流健康，需進一步調(diào)整明確這部分土地的所有權(quán)。

物權(quán)法第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要， 依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。因此，經(jīng)與產(chǎn)權(quán)主體協(xié)商， 可逐步采取國家征收或置換方式將水生態(tài)空間范圍內(nèi)的集體土地轉(zhuǎn)化為國家所有?？傮w上，經(jīng)過5～10 年過渡期，保證岸線空間屬于國家所有。 具體規(guī)定如下：

①土地利用現(xiàn)狀為荒地、 草地、林地、水利工程用地等，經(jīng)與產(chǎn)權(quán)主體協(xié)商，采取國家收購征用方式獲得所有權(quán)。

②土地利用現(xiàn)狀為耕地，對于一般農(nóng)田，經(jīng)補償后予以征用；對于基本農(nóng)田則建議借助第三次全國土地調(diào)查契機，與水生態(tài)空間范圍外的一般農(nóng)田或經(jīng)土地平整后新增耕地進行置換（保證區(qū)域基本農(nóng)田總面積不減少），隨后征用；對于土地平整后的新增耕地直接退耕還河（湖），歸為國家所有。

③土地利用現(xiàn)狀為建筑用地，且附著建筑辦理過不動產(chǎn)登記的，可結(jié)合污水處理程度、城市未來發(fā)展及居民搬遷意愿等逐步征用，如排污量大且處理程度低的老舊房屋可結(jié)合老舊小區(qū)或棚戶區(qū)改造等盡快拆遷征用，而污水處理程度高、對水體影響微弱的，短期內(nèi)可承認其存在的合理性，但需明晰其權(quán)屬，未來逐步征用；對于附著建筑，未辦理過不動產(chǎn)登記、2017 年1 月1 日前建設的建筑，參考上述措施逐步退出，過渡期內(nèi)，采取“誰污染、誰治理”模式，由居民承擔污水處理費用，2017 年后的新增建筑屬違建，應予以拆除。

④對于因河流改道、洪水沖刷等自然原因造成原所有者土地坍塌毀失的，土地所有權(quán)隨之滅失，此部分土地所有權(quán)歸國家所有。 河水沖積逐漸形成的灘涂地應為新增土地，所有權(quán)屬于國家。

（2）用益物權(quán)

水域空間用益物權(quán)， 如從事漁業(yè)、航運、水力發(fā)電等開發(fā)利用須向有許可權(quán)限的合法機關申請，審批頒發(fā)許可證書后方可行使權(quán)利，如依據(jù)漁業(yè)法和 《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》辦理捕撈許可證后獲得捕撈權(quán)。

岸線空間內(nèi)國有土地的用益物權(quán)，可采取以下三種方式確定：一是政府登記并核發(fā)使用權(quán)證，即對國有土地的現(xiàn)實使用關系加以確認；二是政府無償劃撥用益物權(quán)，根據(jù)使用人的申請批準后劃撥；三是簽訂合同有償出讓用益物權(quán)。 具體規(guī)定如下：

①土地利用現(xiàn)狀為林地、 草地、景觀用地等，若其生產(chǎn)活動于水生態(tài)空間健康無威脅，可維持現(xiàn)狀利用方式，政府登記核發(fā)使用權(quán)證給原使用權(quán)主體； 若于水生態(tài)空間健康有威脅，則需轉(zhuǎn)換利用方式，重新登記核發(fā)使用權(quán)證。

②土地利用現(xiàn)狀為荒地等，可維持土地利用現(xiàn)狀， 不頒發(fā)使用權(quán)證；政府亦可以簽訂合同的方式出讓給旅游等部門開荒種植花草、 非經(jīng)濟林， 建設沿河景觀帶等以發(fā)展旅游業(yè)， 當有兩個以上意向用地者時，應采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。 此外，對于部分城市基礎設施、國家重點扶持的水利基礎設施用地等，經(jīng)縣級以上人民政府批準，可無償劃撥供集體組織開展建設活動。

③對于已有國有土地使有權(quán)證的涵閘站等水利工程用地， 四鄰界址指認清晰后直接登記并核發(fā)土地使用權(quán)證； 對歷史上未辦理過使用權(quán)證的水利工程占壓地， 按照不動產(chǎn)登記要求積極申領使用權(quán)證或不動產(chǎn)權(quán)證。

④對于河水沖積形成的新增土地，土地用益物權(quán)可優(yōu)先確定給土地坍塌前的原使用集體，若新增土地已由他人開發(fā)，土地用益物權(quán)確定給開發(fā)人。

土地用益物權(quán)具有顯著的限制性，受法律的一般限制，也受所有權(quán)人對其權(quán)利內(nèi)容、范圍的限制。 因此，水生態(tài)空間內(nèi)的土地用益物權(quán)主體在利用土地時，必須滿足國家有關河湖管理、 水生態(tài)空間管理的相關規(guī)定，對于不遵守規(guī)定的主體，國家有權(quán)撤銷其用益物權(quán)，從而強化水生態(tài)空間保護成效。

四、結(jié)論與建議

本文在梳理已有水生態(tài)空間定義的基礎上，結(jié)合水資源、水體、水流概念及水流健康理念等，進一步界定水生態(tài)空間概念。 結(jié)合我國河湖劃界確權(quán)進程和水流確權(quán)試點建設情況，總結(jié)出水生態(tài)空間劃界確權(quán)存在四大問題。 基于此，以河流水生態(tài)空間為例，劃清天然、堤防和渠化河流的水域岸線空間邊界線，并界定水生態(tài)空間所有權(quán)和用益物權(quán)。

從水資源管理角度出發(fā)， 除水域、岸線空間外，一定范圍的陸域空間對水流健康也很重要。 建議根據(jù)實際需要，因地制宜對相關陸域空間進行劃界確權(quán)，納入河長制湖長制管理與河道管護范圍。 與水生態(tài)空間確權(quán)不同，陸域空間應盡可能尊重歷史現(xiàn)狀，承認并接受多種所有權(quán)共存的事實，盡量避免征地，強化陸域空間管控對水體的保護作用。 ■