黃河流域系統(tǒng)治理的對策建議

彭 祥

（中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

一、黃河流域用水狀況

黃河以不足全國3%的水資源量支撐著全國近12%的人口、13%的糧食產(chǎn)量、14%的GDP 以及50 多座大中城市的供水任務(wù)。 目前黃河地表水開發(fā)利用率接近80%。 與其他江河不同，黃河向流域外的供水占全河來水的1/5，同時(shí)還承擔(dān)著規(guī)模巨大的輸沙任務(wù)。

近年黃河年均供水500 億m3左右。 其中，流域內(nèi)地表水供水量在280億m3上下波動(dòng)， 地下水開采量基本穩(wěn)定在120 億m3； 流域外供水量大體穩(wěn)定在100 億m3。 農(nóng)業(yè)用水比重依然較高，占71%；生態(tài)環(huán)境用水僅為5%。

二、主要生態(tài)環(huán)境問題

1.汛期輸沙用水不足

黃河水少沙多、水沙異源，需要在汛期維持一定規(guī)模的輸沙水量。 但隨著近年黃河來水量的減少和河道外用水量的增加，頭道拐和利津汛期來水已遠(yuǎn)低于規(guī)劃確定的輸沙用水規(guī)模，存在較大缺口；而且隨著上游梯級水庫的陸續(xù)上馬，黃河河道徑流發(fā)生明顯坦化， 汛期流量減少較多，寧蒙河段已很少出現(xiàn)2 000 m3/s 以上有利于輸沙的流量過程，內(nèi)蒙古三湖河口至頭道拐河段淤積尤為嚴(yán)峻。2000 年小浪底水庫上馬后發(fā)揮了巨大的攔沙和調(diào)水調(diào)沙作用，近期黃河下游沙量減幅較大。

2.水土流失問題依然存在

全流域仍有約25 萬km2的水土流失面積未得到有效治理，主要分布在黃土高原地區(qū)。

3.相關(guān)區(qū)域污染較重

黃河上中游能源重化工基地工業(yè)企業(yè)集中， 同時(shí)又是糧食主產(chǎn)區(qū)，寧蒙灌區(qū)、汾渭平原等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村面源污染較為嚴(yán)重。 主要支流如汾河等水體污染嚴(yán)重。

4.河源地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化明顯

黃河河源區(qū)水資源量接近總水量的40%。 在過去60 年里，源區(qū)氣溫持續(xù)攀升，冰川退縮和凍土層消融加快、天然林草植被退化、草場沙化、濕地萎縮等問題突出，水源涵養(yǎng)功能大為降低。

5.河口天然濕地萎縮加速

近年來黃河入海水量減少，使得河口造陸速率下降，黃河三角洲濱海濕地呈現(xiàn)不斷萎縮退化趨勢，天然濕地萎縮近50%。

三、水沙變化系統(tǒng)性分析

影響和制約黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的因素或環(huán)節(jié)較多，許多因素或環(huán)節(jié)盤根錯(cuò)節(jié)、互為因果，構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)。 任何單一或局部治理目標(biāo)的最優(yōu)化，都不一定能夠形成整體或系統(tǒng)治理目標(biāo)最優(yōu)的結(jié)果，因此黃河治理本質(zhì)上是一個(gè)多目標(biāo)優(yōu)化問題，需要統(tǒng)籌考慮整體與局部、人與自然、體制與制度、資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的多方面關(guān)系。 水沙變化對黃河治理的系統(tǒng)性影響邏輯分析見圖1。

其中，對黃河水沙變化問題的認(rèn)識(shí)和理解事關(guān)治黃全局：一方面，黃河汛期輸沙水量及全年生態(tài)環(huán)境用水量的合理確定（維持或降低）事關(guān)黃河干流梯級調(diào)度運(yùn)用方式是否改變、黃河“87”分水方案是要否調(diào)整以及南水北調(diào)西線工程是否上馬等問題；另一方面，對黃河未來不同時(shí)期可能的來沙量預(yù)測（8 億t 或3 億t 左右）事關(guān)小浪底水庫現(xiàn)狀調(diào)度運(yùn)用方式是否優(yōu)化、 未來黃河水沙調(diào)控工程體系如何布局、“二級懸河”與下游灘區(qū)治理方略乃至黃土高原多沙粗沙區(qū)水土保持戰(zhàn)略及布局是否做出調(diào)整。 這些問題具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，是事關(guān)黃河治理、保護(hù)與發(fā)展的全局性、根本性問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

四、重點(diǎn)把握的幾個(gè)關(guān)系

盡管黃河治理保護(hù)涉及干支流河道內(nèi)生態(tài)用水保障和流域水污染防治、河源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、黃土高原區(qū)水土流失治理、河口天然濕地修復(fù)等多方面問題，但當(dāng)前流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)集中在對如下幾個(gè)重大關(guān)系的把握上：

1.水沙變化與河道內(nèi)合理輸沙用水的關(guān)系

從百年尺度看，黃河來水、來沙量均呈明顯減少跡象。 根據(jù)最新黃河流域水文系列修訂成果，現(xiàn)狀年均來水490 億m3，近期年均實(shí)測沙量已不足3.0 億t。黃河水沙變化既受到近年流域長系列降雨偏少、上中游地區(qū)暴雨頻次減少導(dǎo)致入河泥沙減少等天然因素的影響，更受到黃河河道外用水剛性增加、 梯級水庫長期攔沙作用、大范圍長時(shí)期水土保持的保水固沙作用等人為因素對流域下墊面的干預(yù)。 根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的黃河流域綜合規(guī)劃，頭道拐和利津斷面需全年輸沙水量分別為200 億m3、220 億m3（輸沙水量外包生態(tài)環(huán)境水量）；但自1986 年龍羊峽水庫建成運(yùn)行后， 上述兩個(gè)斷面實(shí)際過水量僅為150 億m3左右，存在50 億～60 億m3的缺口。目前社會(huì)上對黃河水沙變化廣泛關(guān)注，尤其是對近年黃河沙量減少后，頭道拐和利津斷面的輸沙水量是否可以減少的問題爭議不斷。

圖1 水沙變化對黃河治理的系統(tǒng)性影響邏輯分析圖

總的來看，黃河上中游地區(qū)未來降雨條件如何變化、歷史上黃土高原植被較好時(shí)期黃河來沙量是否也存在較大的情況、小浪底水庫的攔沙調(diào)沙作用能維系多久，尤其是未來黃河水沙人工調(diào)控工程如何布局等，仍需開展深入系統(tǒng)的研究和論證。

2.水資源開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)與上中游地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系

黃河自身水資源短缺但負(fù)載較重、水資源開發(fā)利用接近極限。 隨著南水北調(diào)東、 中線工程的建成通水，下游河南、山東等地區(qū)的用水緊張矛盾得到有效緩解， 上中游地區(qū)成為全流域水資源供需矛盾最為尖銳的地區(qū)。 黃河流域近90%以上的來水、80%左右的用水和90%以上的缺水量都集中在上中游地區(qū)，現(xiàn)狀用水缺口高達(dá)60 億m3左右。甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古長期存在超指標(biāo)用水情況。

一方面，黃河上中游地區(qū)與全國尤其是東部地區(qū)的發(fā)展差距在拉大；另一方面， 全國2/3 的煤炭資源、1/3以上的天然氣資源和1/5 以上的石油資源都分布在這一地區(qū)。 在黃河近年來水偏少、河道外用水需求仍在增加的情況下，黃河流域尤其是上中游地區(qū)正承受著水資源開發(fā)利用與高質(zhì)量發(fā)展的雙重壓力。

黃河流域有效灌溉面積近80%分布在上中游地區(qū)，農(nóng)業(yè)是第一用水大戶且主要依賴黃河水， 現(xiàn)狀用水240 億m3左右， 占地區(qū)總用水量的70%以上， 但節(jié)水灌溉面積僅占一半左右。 這一地區(qū)降雨少、蒸發(fā)大。 70%左右為大中型灌區(qū)， 渠系配套復(fù)雜、輸水損失大，且農(nóng)業(yè)灌溉有較強(qiáng)的生態(tài)功能，過量節(jié)水對綠洲生態(tài)產(chǎn)生不利影響，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水既存潛力又任重道遠(yuǎn)。

破解黃河上中游地區(qū)水資源開發(fā)利用、治理配置、節(jié)約保護(hù)與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的矛盾和問題， 需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)國土空間功能定位與生態(tài)管控要求、 區(qū)域脆弱的生態(tài)環(huán)境、 西北地區(qū)相對落后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及節(jié)水管理的社會(huì)成本等多方面因素的綜合影響， 遠(yuǎn)非單純提高水價(jià)、 調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)或優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方式即可簡單解決， 還需從全局和戰(zhàn)略的角度加以權(quán)衡。

3.“一龍管水”與“多龍治水”的關(guān)系

黃河沿線覆蓋9 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）、下游輻射黃淮海流域。 目前黃河干流龍羊峽以下河段已建、在建梯級工程28 座， 分屬不同的管理主體或利益群體。受歷史與現(xiàn)實(shí)多方面因素的影響，黃河流域的“委員會(huì)”管理方式缺位，流域管理與區(qū)域管理存在邊界不清、 職責(zé)不明等問題， 在防洪、供水、灌溉、發(fā)電以及生態(tài)用水等方面“分頭管理”等現(xiàn)象依然存在，短時(shí)期內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)全流域統(tǒng)一管理難度較大。

五、對策建議

1.做好黃河流域治理頂層設(shè)計(jì)

更加注重黃河流域保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有主有次、分層遞進(jìn)地開展工作。

（1）在黃河河道內(nèi)

因干流河道內(nèi)合理的輸沙水量確定事關(guān)黃河治理全局，應(yīng)緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，以黃河水沙關(guān)系及其變化為基點(diǎn)， 結(jié)合黃河近年來水沙變化情況， 進(jìn)一步深入論證河道內(nèi)合理的汛期輸沙用水和非汛期生態(tài)環(huán)境用水量， 據(jù)此作為干流梯級水庫尤其是小浪底水庫調(diào)度運(yùn)用、 未來水沙調(diào)控體系工程建設(shè)、下游灘區(qū)治理等戰(zhàn)略布局的前提和基礎(chǔ)。

（2）在黃河河道外

落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅(jiān)持把水資源、水環(huán)境、水生態(tài)作為最大剛性約束，構(gòu)建有利于促進(jìn)各用水主體自主節(jié)約用水的獎(jiǎng)懲機(jī)制，重點(diǎn)通過制度體系建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化和引導(dǎo)各類用水主體的用水行為。 研究是否調(diào)整黃河“87”分水方案，將分水指標(biāo)向上中游地區(qū)適當(dāng)傾斜。 依據(jù)國土空間規(guī)劃的功能定位和生態(tài)空間管控，統(tǒng)籌沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)）的區(qū)位比較優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)布局，進(jìn)一步分析不同省（自治區(qū)）當(dāng)前和未來合理用水需求及其可能的用水缺口，在此基礎(chǔ)上深化西線調(diào)水多方案比選論證工作。 結(jié)合黃河河道內(nèi)外生態(tài)環(huán)境用水統(tǒng)籌水源區(qū)保護(hù)、河口區(qū)治理以及沿黃重點(diǎn)水土流失地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)工作。

2.探索創(chuàng)新黃河流域管理方式

結(jié)合中央提出的“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”的有利時(shí)機(jī)，一是真正夯實(shí)黃河流域管理的 “委員會(huì)”職責(zé)，明確委員會(huì)管理機(jī)構(gòu)的主體、權(quán)威地位，構(gòu)建各相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）政府參與黃河流域全過程決策管理的有效機(jī)制；二是徹底解決長期以來流域管理與區(qū)域管理邊界不清、職責(zé)不明等問題；三是充分利用黃河流域委員會(huì)的管理平臺(tái)， 理順相關(guān)部委、沿黃各相關(guān)管理主體以及利益群體的管理方式，落實(shí)橫向聯(lián)合工作機(jī)制；四是進(jìn)一步加強(qiáng)河長制湖長制以及社會(huì)公眾與流域管理的有機(jī)融合，逐步形成治黃工作合力。

3.完善黃河制度體系等建設(shè)

（1）加強(qiáng)制度體系建設(shè)

一是在水法規(guī)層面，盡早出臺(tái)黃河法，規(guī)范全河用水行為，保障河道內(nèi)外基本用水權(quán)益，構(gòu)建用水獎(jiǎng)懲機(jī)制，解決沿河各省（自治區(qū)）用水信息不對稱的問題；依據(jù)《黃河可供水量分配方案》等，加強(qiáng)黃河干、支流耗水指標(biāo)細(xì)化工作， 確保黃河全流域用水有據(jù)可依且更具可操作性。 二是在水政策層面， 在有條件的地區(qū)繼續(xù)實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換， 進(jìn)一步完善水價(jià)和水資源稅征收管理制度， 推行階梯水價(jià)和累進(jìn)加價(jià)， 力爭通過經(jīng)濟(jì)杠桿使水價(jià)更好地反映水資源的稀缺成本； 推進(jìn)黃河流域水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓、 不同省 （自治區(qū)） 生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域節(jié)水獎(jiǎng)懲機(jī)制等相關(guān)政策。三是在水文化層面，繼承、創(chuàng)新黃河先進(jìn)水文化，通過典型示范、宣傳引導(dǎo)等手段不斷改變傳統(tǒng)的不合理用水行為。

（2）加強(qiáng)信息體系建設(shè)

以水資源計(jì)量監(jiān)控體系為核心，構(gòu)建黃河全流域的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智慧化平臺(tái)，建立健全黃河流域水資源管理系統(tǒng)。

（3）加強(qiáng)規(guī)劃體系建設(shè)

配合做好黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展總體規(guī)劃及水利專項(xiàng)規(guī)劃編制；統(tǒng)籌相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）的區(qū)域性調(diào)水工程布局，既要避免重復(fù)性建設(shè)，又要保障相關(guān)水資源配置方案與西線工程等的合理銜接。

4.聯(lián)合開展黃河重大問題攻關(guān)

黃河治理任務(wù)艱巨復(fù)雜，既要尊重自然規(guī)律、歷史規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，又要統(tǒng)籌多個(gè)部門、多個(gè)學(xué)科、多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)利益群體。 建議圍繞黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的系列相關(guān)重大問題，采取更加開放的研究方式， 堅(jiān)持信息共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、互通有無、戰(zhàn)略合作，為建設(shè)“幸福河”共同努力。 ■