應(yīng)對不確定性：公共危機事件中政府決策的新挑戰(zhàn)
——以新冠疫情為例

安 娜

(哈爾濱學院 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

新冠疫情不同于其他公共危機事件，它帶給人們更多的不是恐懼或悲傷，而是困惑。人們隨時要面對一個毫無準備的環(huán)境和未知的事物，越來越多的公共危機會在人們沒有意識到時突然來臨，難以預(yù)測，無法查明。在這種情況下，政府所做的決策和表現(xiàn)出來的管理方式，會影響我們的經(jīng)濟、政治、文化治理方式和生活方式，甚至會影響一個地區(qū)、一個國家，乃至世界的樣貌。因此，在一個充滿不確定性的時代，政府如何做出恰當有效的決策并有效實施，將是方法論意義上的國家治理的重要議題。

一、不確定性增加了政府應(yīng)對公共危機事件的難度

提出“風險社會”概念的德國社會學家貝克認為，在前工業(yè)時代，災(zāi)難被認為是同自然本身緊密相連的，所以人類不需要對災(zāi)難負責。雖然大多數(shù)公共危機事件具有破壞性大、突破性強、波及面廣等特點，但往往能預(yù)見影響和損失范圍。而現(xiàn)代社會發(fā)生的風險事件，更多地是與人類決策密切相關(guān)。今年初發(fā)生的新冠疫情危機，就使大多數(shù)國家手足無措，甚至無法應(yīng)對。這些模糊因子，不僅作用于商界決策，對政府的公共決策影響更大。

(一)不確定性是公共危機事件的新特點

本次新冠疫情危機事件中，政府需要在一種無法預(yù)測的情境下進行決斷。人類對未知事物天生的緊張、無助和恐慌感，大大增加了政府決策和應(yīng)對的難度。第一，無法認識危機全貌。新冠疫情對于所有人來說都是未知的，它與之前的傳染病類似，但又完全不同；它的狡猾和易傳播性，能夠充分利用為自己爭取的寶貴時間來擴散；它的成功阻斷并不取決于國家的醫(yī)療體系是否發(fā)達健全，只要稍不留神，病毒就會讓已作出的決策統(tǒng)統(tǒng)失效。第二，無法確定危機持續(xù)時間。誰也無法預(yù)計危機會持續(xù)多久，即使是權(quán)威醫(yī)學專家和科研人員，也僅能初步預(yù)測短期內(nèi)的發(fā)展：峰值、拐點、趨緩、持續(xù)……都隨時會發(fā)生變化。同時，這種不確定性還涉及對更多不相關(guān)情勢變化的考量。第三，無法劃定危機的影響范圍。這種帶有不確定性的公共危機事件，使得政府無法根據(jù)明確的利益群體范圍作出決策。新冠疫情具有死亡率不高、與已知疾病類似、高傳播性等特點，以目前最高水平的醫(yī)療預(yù)防和治療體系，都無法全面圈出病毒傳播對人群的影響范圍，這可能也是英國最初發(fā)布所謂“群體免疫”政策的依據(jù)。

(二)政府決策沒有法律和先驗可依

面對不確定性，政府的應(yīng)急性決策只是權(quán)宜之計，基本不可能遵循既有規(guī)范體系或任何先驗?zāi)Ｊ?。第一，決策無法可依。政府決策需要法律對其權(quán)力來源、職責要求、措施手段、責任程序等進行明確授權(quán)和規(guī)定，但突發(fā)事件的法治需求，往往還未能及時轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄒ?guī)范。因而，政府在這種情勢下發(fā)布的決策禁令或采取的措施，面臨著無依無源之考驗。第二，決策無先驗可循。新冠疫情區(qū)別于其他傳染病的特點，在于不能依據(jù)以往應(yīng)對疫情的經(jīng)驗來判斷。它不似“非典”那么不禁打擊，也沒有證據(jù)顯示其與一個世紀前暴發(fā)的西班牙流感類似；而且政府也找不到可以復(fù)制的先驗?zāi)０?，決策異常艱難。第三，決策呈碎片化，且只適用于短期或特定時期。不確定性給政府決策帶來的困境還體現(xiàn)在：長期性的思考、計劃及行動日漸崩潰，即時性的決斷將更多地出現(xiàn)。決策會涉及任何領(lǐng)域且不成體系，還會隨著危機的變化在短期內(nèi)隨時改變，如根據(jù)病例多少相應(yīng)調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)等級。第四，公眾對決策更為敏感。如今的信息傳播速度，使得突發(fā)公共危機事件中輿情擴散更為迅速，這種快速傳播給民眾帶來確信的同時，也容易形成民眾恐慌。特別是當政府做出一些限制公民基本權(quán)利的禁令時，負面影響容易被放大，甚至使他們不信任政府，從而發(fā)生搶購物資、示威游行等過激行為，反過來為政府決策帶來更大難度。

二、及時、靈活的政府決策更能適應(yīng)未知

傳統(tǒng)上對行政決策的考量，主要是從其合法性上論證，是一個靜態(tài)的或者說定性式的評價。而公共危機事件中對政府決策的評估，更多要從政府的應(yīng)對態(tài)度、決策的反饋速度等方面來判斷。政府決策只有具備及時、靈活的特點，并在動態(tài)中進行適度調(diào)整，才能適應(yīng)變化的未知。

(一)決策應(yīng)具有及時性

政府決策需要對危機事件進行快速反應(yīng)。雖然，情況未明時進行社會管制，有著極大的成本，但快速決斷對危機會起到至關(guān)重要的作用。本次新冠疫情，我國政府根據(jù)科學家團隊于1月24日在世界權(quán)威醫(yī)學雜志《柳葉刀》上發(fā)表的論文，迅速做出了“封城”的決策；新加坡政府從接到疑似病例到確認信息公布，僅用了一天的時間，后來的檢測覆蓋、入境限制、醫(yī)療預(yù)案啟動等措施也都非常及時。但是很多國家，特別是歐洲國家政府只是觀察、等待，并沒有制定應(yīng)急方案，以致于耽誤了采取措施的最佳時機。美國在疫情之初，糾結(jié)于所謂“零號病人”和“武漢旅居史”，限制檢測范圍；接著在采集拭子監(jiān)測病毒的程序上又與食品藥品管理局(FDA)進行了一個多月的反復(fù)交涉，喪失了抑制最佳時期，導致后續(xù)疫情大范圍擴散時政策失效。政府有些決策在正常社會秩序下，可能需要花費數(shù)年來審議和通過，但在一些緊急狀態(tài)下，大部分決策必須在幾小時內(nèi)就要被通過。雖然這樣做可能會因決策措施不成熟、不周全而被詬病，但什么都不做的風險反而更大。

(二)決策應(yīng)具有適度靈活性

在不確定的危機面前，政府決策應(yīng)該隨時能夠根據(jù)危機情勢進行調(diào)整。調(diào)整的“靈活度”很難掌握，因為依據(jù)的因素很多，包括公眾的反應(yīng)和反饋，事件的發(fā)展態(tài)勢，以及對危機本身進一步的科學認知，還與各國文化傳統(tǒng)有很大關(guān)系。例如，英國人在決策上就比較慎重，他們認為不應(yīng)對疫情“反應(yīng)過度”，而應(yīng)“保持冷靜”，因為英國有“循證決策”傳統(tǒng)，它的核心是通過長期的跟蹤與隨訪，調(diào)整方案的針對性和妥當性。再如，意大利政府在疫情初期采取的一系列“猛藥”措施，都沒有得到鞏固和堅持，“宵禁”措施維持不到三天，就迫于行業(yè)壓力取消。可見，決策慎重，會遲延；太靈活，又可能使效果大打折扣。因此，當面對未知時，政府決策要隨著對事件更深一步的了解而做出適當改變，且戰(zhàn)且調(diào)整。

三、政府決策在不確定性中順利實施的途徑

決策需要有效實施，才能控制事態(tài)，維持秩序，緩解危機。我們無法給出標準來評價究竟什么樣的決策是可取的，但面對充滿不確定的危機時，政府能做的更多是站在國家和人民利益基礎(chǔ)上，以負責任和重視的積極態(tài)度，及時果斷做出權(quán)宜之策，并推進決策有效實施。一般來說，政府決策主要通過兩種方法來實施：一是發(fā)布臨時性禁令，通過懲罰破壞規(guī)則的人強制公眾守則；二是宣傳安撫，通過媒體傳播決策內(nèi)容，引導公眾自覺配合。

(一)在控權(quán)與賦權(quán)之間進行有效控制

從政府控權(quán)角度看，決策的首要目的是控制民眾，包括思想和行為，進而穩(wěn)定社會秩序。大數(shù)據(jù)的發(fā)展能夠使政府對公眾進行前所未有的全方位監(jiān)控，從瀏覽記錄、行為軌跡到血壓體溫、性格偏好，利用信息技術(shù)和數(shù)據(jù)采集跟蹤公眾在現(xiàn)實和虛擬世界中的動態(tài)反應(yīng)，可以為政府決策提供大量可依據(jù)的基礎(chǔ)信息。但是這種生物特征性質(zhì)的監(jiān)測可能會對公眾隱私造成更大的威脅，它甚至要掌握我們的喜怒哀樂和發(fā)燒咳嗽。緊急狀態(tài)下，政府許多原本被公眾抗拒的決策部署可能會變得合理和正常，例如，規(guī)模監(jiān)控公眾行動軌跡，要求所有人如實上報身體狀況和所有接觸者，檢舉疑似病人等，公眾允許短時間內(nèi)深度暴露個人隱私，也會配合政府采取的嚴控措施，因為在面對隱私與健康安全時，他們通常會優(yōu)先選擇后者。因此，隱私的外延在逐漸縮小，越來越多的個體信息在緊急情況下被合理合法地、強制性地收集或使用。

從政府賦權(quán)的角度看，人們有權(quán)利了解自己是否對他人的健康構(gòu)成威脅，也有權(quán)利知道哪些習慣對健康有益；有權(quán)利通過正規(guī)渠道訪問可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，且能判斷政府的決策是否披露了真相，措施是否正確。因而，面對不確定性的危機，政府決策的目的不應(yīng)該是創(chuàng)造功能更為強大的政府，也不是固守對權(quán)利的偏執(zhí)，而是應(yīng)當利用新技術(shù)賦予公民更多的便利，讓技術(shù)幫助公眾做出更明確的個人選擇，并為政府決策提供依據(jù)。

(二)用科學與溝通引導公眾配合

政府與公眾的溝通效果是決策能否有效實施的關(guān)鍵。第一，充分利用科技增加決策的妥當性和透明度。當政府能夠利用收集的數(shù)據(jù)告知民眾科學事實，利用媒體傳播科學應(yīng)對方法，并且取得群眾信任的時候，民眾可以做出正確的反應(yīng)和決定。在科學透明的信息面前，公眾會選擇信任，行動也更強大和有效率。第二，充分利用文化傳統(tǒng)引導公眾配合決策實施。公眾配合的程度取決于國民的危機意識、看待危機的共識，以及各自的文化傳統(tǒng)。如果一個社會秉持規(guī)則優(yōu)先、自由在后的文化，許多管制社會的規(guī)則和懲罰措施就比較有效；反之，自由度較大，不習慣于服從的文化思維，對決策的反抗意識比較強，較不愿意配合決策。例如，意大利華人和本地人面對疫情的反應(yīng)完全不同，前者在疫情尚未爆發(fā)時就能痛下決心犧牲經(jīng)濟利益；后者在疫情快速爆發(fā)后，很難對新冠肺炎性質(zhì)達成共識，互相矛盾的信息交替上演，使意政府喪失了最佳阻擊時機。因此，決策需要用恰當?shù)姆绞絺鬟_給受眾，使民眾改變固化思維而接受和配合決策，此時，政府的溝通能力尤為重要。英國出臺的“群體免疫”政策即是一個因“表述不當”而造成的溝通事故，足可見不適當?shù)臏贤梢酝崆臎Q策并放大負面影響。

四、結(jié)語

世界已經(jīng)越來越多地充滿著不確定性。與其說不確定性會帶給我們不安，不如說更像挑戰(zhàn)。盡管公共危機事件中充斥著變數(shù)，包含試錯功能的政府決策仍是最有能力妥善解決危機的主要力量。政府決策雖不能解決危機本身，但它是一個“不后悔”行動，即雖然決策可能會產(chǎn)生一些負面影響，但如果不采取類似行動，損失會更大且無可挽回。明白這一點，才會對政府應(yīng)急決策的瑕疵抱有寬容和理解，且事后不指責，也不妄斷正誤。今后，我們應(yīng)該培養(yǎng)一些基本的防災(zāi)、防疫意識和習慣，因為這些是沒有特定敵人的，第一道防線永遠不能丟。