環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格擴大研究

展振宇

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266000)

當前，隨著檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格的確立，檢察機關(guān)在保護環(huán)境公益方面發(fā)揮的作用也愈加重要，實踐中檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量也越來越多，檢察機關(guān)正成為環(huán)境公益訴訟中一支最重要的力量。這種狀況與環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格的限制有很大關(guān)系，因為在環(huán)境行政公益訴訟中，有資格提起訴訟的原告只有檢察機關(guān)。

與此同時，人們的環(huán)保意識也在不斷提高，專業(yè)化的環(huán)保社會組織數(shù)量也不斷增長，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量也呈逐年上升的趨勢。在這樣一種背景下，將環(huán)境行政公益訴訟主體資格限制為檢察機關(guān)就顯得過于狹窄。社會團體在民事公益訴訟中還享有提起訴訟的原告資格，為什么在同樣涉及到公益的行政公益訴訟中就不被納入到原告范圍中呢？針對此問題，本文試對環(huán)境行政公益訴訟主體資格的擴大進行探討。

1 環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格現(xiàn)狀分析

1.1 環(huán)境行政公益訴訟原告資格的唯一性

近年來，隨著全社會環(huán)保意識的不斷提高以及環(huán)境公益的保護越來越受到重視，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量也呈逐年上升的趨勢。隨著實踐探索，環(huán)境公益訴訟制度也愈加完善。與此同時，我國在最新的《中華人民共和國行政訴訟法》①(以下簡稱《行政訴訟法》)和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》②(以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》)中規(guī)定，檢察機關(guān)可以作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟，并被確立為唯一主體。此舉讓環(huán)境公益得到了更好的保護，極大地改善了當前環(huán)境污染所造成的一系列社會問題。作為立法確立的唯一起訴主體，檢察機關(guān)在更好地維護受損的環(huán)境公益的同時，隨之而來也產(chǎn)生了一系列的問題。

1.2 檢察機關(guān)作為唯一原告主體引發(fā)的問題

1.2.1 檢察機關(guān)的獨立監(jiān)督地位難以保障

檢察機關(guān)雖然是國家監(jiān)督機關(guān)，與地方政府并沒有隸屬關(guān)系。但是不得不說，實踐中檢察機關(guān)在面對當?shù)卣蛘咂渌姓C關(guān)時，其獨立性會受到一定的影響。例如：地方政府為了推動本地經(jīng)濟發(fā)展，進行招商引資，如果被引進的企業(yè)存在排放污染物導致環(huán)境污染時，就會產(chǎn)生當?shù)亟?jīng)濟利益和環(huán)境利益的沖突問題，當?shù)卣捌湫姓C關(guān)根據(jù)當?shù)貙嶋H發(fā)展狀況可能更傾向于選擇經(jīng)濟利益。在這種情況下，地方檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的意愿可能會受到當?shù)卣挠绊?。在實踐中，當案件涉及到對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有重要影響的企業(yè)時，甚至還存在地方檢察機關(guān)負責人在作出決定之前向政府領(lǐng)導“作匯報”的現(xiàn)象。

1.2.2 檢察機關(guān)作為唯一主體具有消極性和滯后性

檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，其不僅是環(huán)境公共利益的代表，也是國家經(jīng)濟利益和其他方面利益的代表。在注重經(jīng)濟發(fā)展的時代，即使有時以環(huán)境利益作為犧牲也實際上符合了檢察機關(guān)的利益。同時，檢察機關(guān)和相關(guān)的行政機關(guān)可能在某些利益上具有一致性，這也會使得行政機關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟的意愿更加消極。若檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題便提起環(huán)境公益訴訟，很可能會與當?shù)卣a(chǎn)生矛盾，從而使其獨立性受到影響。由此可見，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題而提起環(huán)境行政公益訴訟的積極性必然不高。

檢察機關(guān)并不是環(huán)境問題最直接的感受者。環(huán)境污染是一個從量變到質(zhì)變的過程，環(huán)境污染的初始階段所造成的影響只是區(qū)域性的，只有環(huán)境污染事發(fā)地居住的民眾才能最直接地感受到。無論是從檢察機關(guān)所在的地理位置來看，還是從環(huán)境行政公益訴訟的具體工作人員來看，檢察機關(guān)都不可能在第一時間發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的環(huán)境污染問題。往往是環(huán)境問題發(fā)生了質(zhì)的變化，造成了較為嚴重的污染破壞時，檢察機關(guān)才可能予以關(guān)注。此時即使提起環(huán)境行政公益訴訟，也只能是對已經(jīng)造成的環(huán)境破壞進行彌補，而防止環(huán)境破壞更加有效的預防措施并不能發(fā)揮其相應的作用。

1.2.3 司法公正難以保障

在公益訴訟程序中，檢察機關(guān)的角色具有雙重屬性：一方面其屬于公益訴訟的適格當事人，理應享有當事人應有的訴訟權(quán)利和義務；另一方面又兼具法律監(jiān)督者的角色，其有權(quán)對訴訟的公正性以及法院裁斷的客觀性進行監(jiān)督。[1]這種角色的雙重性如果把控不當，就會出現(xiàn)檢察機關(guān)以適格當事人的身份行使法律監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象。而任何人參與到關(guān)涉自己利益案件的評判中，都不能保證取得絕對公正的結(jié)果。

從理論上來說，參與訴訟的主體是具有敗訴可能性的。如果某個訴訟主體連敗訴的可能都沒有，那訴訟活動也就違背了公正性與公平性的本質(zhì)。檢察機關(guān)作為公益訴訟人參與到環(huán)境行政公益訴訟中，同樣也是具有敗訴風險的，也是會要承擔相應的敗訴責任的?？墒蔷湍壳罢趯嵤┑男姓嬖V訟的各項規(guī)定中，都沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)的敗訴后果，從訴權(quán)的平等性和訴訟的完整性來講顯然是不合理的。[2]

結(jié)合實踐來看，檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟的判決，幾乎找不到被訴行政機關(guān)勝訴的案例。檢察機關(guān)勝訴率如此之高，加上法律并沒有規(guī)定明確的敗訴后果，恐有違司法的公正性。

2 環(huán)境行政公益訴訟主體擴張的正當性分析

2.1 社會組織和公民個人的廣泛性

我國現(xiàn)在具備環(huán)境公益訴訟資格的環(huán)保社會組織超過700家，而專門從事環(huán)保方面工作的社會組織超過了6 500家，而因為環(huán)境破壞受到影響的公民個人則數(shù)量更加龐大，往往是以群體的形式出現(xiàn)。龐大的數(shù)量基數(shù)意味著他們在發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題時會比檢察機關(guān)要更加及時。前文已述，環(huán)境污染和破壞是一個由量變到質(zhì)變的過程，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題時，往往已經(jīng)產(chǎn)生了嚴重的損害后果，只能通過事后修復的方式來彌補環(huán)境污染所造成的破壞。社會團體和公民個人分布的廣泛性可以使得環(huán)境損害在初始階段就被發(fā)現(xiàn)，如果公民和社會組織享有環(huán)境公益行政訴權(quán)，就可以根據(jù)相應程序行使預防措施，以避免環(huán)境損害的擴大，這也豐富了環(huán)境污染治理與保護的選擇和路徑。

2.2 社會團體和公民個人的積極性

與檢察機關(guān)相比，社會團體和公民個人的自身利益與環(huán)境公共利益的聯(lián)系更加緊密。在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染之后，相關(guān)居民第一時間想到的是污染是否會對自己的生活或者工作造成影響，而相應地環(huán)保社會組織則會認為制止該污染是自己的責任。各方雖然目的不同，但都有積極的意向來阻止環(huán)境污染的發(fā)生。而檢察機關(guān)在此過程中則會顯得主動性不足。由于環(huán)境行政公益訴訟是一場自上而下的改革，在推行過程中，會出現(xiàn)地方檢察機關(guān)參與度不夠的現(xiàn)象，這與檢察機關(guān)自身利益與環(huán)境公共利益聯(lián)系不緊密也具有一定的關(guān)系。上級檢察機關(guān)精力不足，下級檢察機關(guān)缺乏直接參與，導致環(huán)境公益訴訟制度的推行遲緩。[2]對于環(huán)境的保護，還需要更加積極主動的讓其他主體扮演一定的角色。

2.3 社會團體與公民個人與檢察機關(guān)具有互補性

雖然檢察機關(guān)在提起環(huán)境行政公益訴訟上的主動性、利益關(guān)聯(lián)性等方面較其他主體存在劣勢，但檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的地位卻是難以取代的。在環(huán)境行政公益訴訟中，被起訴的主體是相關(guān)的行政機關(guān)，公民個人處于弱勢地位，而相關(guān)的社會組織在經(jīng)濟能力、組織能力上也參差不齊。面對有組織性、有權(quán)威性的行政機關(guān)，單純由公民和社會團體提起環(huán)境行政公益訴訟顯然是不夠的。而檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，不論是在權(quán)威性、取證能力還是專業(yè)程度上都是其他主體不能比擬的。環(huán)境公益訴訟的最終目的是為了保護環(huán)境，所以為了最大限度地保護環(huán)境，防止環(huán)境遭到破壞，就要合理地拓寬行政訴訟參與主體的渠道，將環(huán)境行政公益訴訟主體進行擴大，以彌補單個主體的缺陷，使各個主體在訴訟活動中起到互補作用。

3 環(huán)境行政公益訴訟主體擴張的方式探索

確立了環(huán)境行政公益訴訟主體擴張及正當性之后，探討對環(huán)境行政公益訴訟主體的擴張方式更具有重要意義，這也決定著環(huán)境行政公益訴訟制度在我國未來的發(fā)展前景。

3.1 原告主體的適度擴張

環(huán)境行政公益訴訟原告主體的擴張，并不意味著要將所有主體全部納入到此范疇中來。目前享有原告資格的主體只有檢察機關(guān)，如果直接將全部公民個人和社會團體全部納入到有資格提起訴訟的范疇中，必然會出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象或者“搭便車”的現(xiàn)象。此舉必然增加法院的訴累，也不利于公益訴訟制度的發(fā)展。

雖然目前學者都主張對原告主體進行適度擴張，但是對適度擴張的對象卻存在著諸多不同主張。有學者主要論證公民參與環(huán)境行政公益訴訟可能性[3]；有學者基于訴權(quán)客觀化理論，主張將一部分公民、法人和社會組織納入其中(只要能證明具體行政行為客觀上侵犯其合法權(quán)益即可)[4]；有觀點基于我國現(xiàn)狀，提出將檢察機關(guān)作為第一、主要順位的原告，將社會組織作為第一順位原告，將社會次要個體作為第二順位原告。[5]

雖然一定的公民和社會組織的個人利益與社會利益具有緊密的關(guān)聯(lián)，但在主觀訴訟模式中，要想真正成為公益訴訟的主體，其必須是公共利益的代表。檢察機關(guān)之所以有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟，也是因為它是以法律授權(quán)的方式獲得了環(huán)境公共利益代表人的資格。在我國以主觀訴訟為主導的訴訟模式中，其他主體要想獲得同樣的原告主體資格，唯一的路徑就是需要證明其代表環(huán)境公共利益。

如此看來，專門的環(huán)境保護組織是可以納入到原告資格擴張范疇中的。環(huán)境保護組織通過法律認可的方式成立，以其章程宣稱其存在的宗旨就是為了保護環(huán)境，可以說環(huán)境公共利益就是其“個體利益”。從必要性上分析，環(huán)保社會組織具備從事環(huán)境工作的經(jīng)驗，具備一定的專業(yè)性、訴訟能力和證據(jù)收集能力，又具備較之于檢察機關(guān)更強的積極性，可以與檢察機關(guān)產(chǎn)生互補作用。所以，在我國以主觀訴訟為主導的當下，應該將環(huán)境行政公益訴訟的主體適度擴張到從事專門環(huán)?；顒拥沫h(huán)保社會組織。

3.2 設置前置程序

將環(huán)保社會組織納入到環(huán)境行政公益訴訟主體之后，在程序設置上可以參照檢察機關(guān)作為原告主體的模式，即優(yōu)先啟動前置程序，提出類似于檢察機關(guān)檢察建議的訴訟，如果行政機關(guān)在訴前程序中沒有履行職責或者未有效阻止環(huán)境破壞或者環(huán)境修復，則相關(guān)環(huán)保社會組織才有資格提起訴訟。

訴訟前置程序并不應該專門為檢察機關(guān)設計，為環(huán)保社會組織提起訴訟設置前置程序存在理論依據(jù)和現(xiàn)實必要。從理論上來說，司法救濟的核心是對私益的救濟，環(huán)境公益行政訴訟的目的是為了防止生態(tài)破壞或者恢復生態(tài)功能，屬于對環(huán)境公共利益的維護，這原本屬于環(huán)境行政機關(guān)的職責，是行政機關(guān)實現(xiàn)行政權(quán)的體現(xiàn)，并不屬于司法救濟的范疇。事實上訴權(quán)是以私益訴訟為基礎(chǔ)，以被訴訟行為對當事人造成不利為前提條件的。公共利益原本不是訴權(quán)的客體，但由于其也具有保護的必要性，所以國家在其受到侵害時，賦予了公益糾紛在訴訟上的可行性。[6]因此，在利用司法權(quán)對環(huán)境公共利益進行救濟時，需要行政機關(guān)的行政權(quán)完全實現(xiàn)為前提。在環(huán)境行政機關(guān)運用行政措施能夠救濟環(huán)境公共利益時，司法權(quán)就沒有介入的必要。[7]前置程序的設置，就是希望行政機關(guān)能夠完全行使行政權(quán)，履行維護環(huán)境公共利益的職責。

程序的設置同樣存在著實踐上的必要性。環(huán)境行政公益訴訟的目的是保護受損的環(huán)境公共利益，越早著手進行，就越有利于環(huán)境公共利益的保護。一旦進入訴訟程序，在參與訴訟活動、等待判決結(jié)果的過程中，環(huán)境污染修復工作很可能會陷入停滯，環(huán)境損害也有繼續(xù)擴大的可能，這顯然與環(huán)境行政公益訴訟的目的相違背。而前置程序的設置能夠最大限度保證環(huán)境保護的及時性。同時，對于環(huán)境工作的修復和治理，相關(guān)行政機關(guān)較之司法機關(guān)具有更強的專業(yè)性，作出的補救方案可能會更加行之有效和切合實際。出于對行政機關(guān)的信賴和尊重，也應該給與行政機關(guān)補救其失職行為的機會。因此前置程序是環(huán)境行政公益訴訟不可或缺的一部分，無論是檢察機關(guān)還是環(huán)保社會組織，在提起訴訟之前，都要向相關(guān)行政機關(guān)提出相應報告或者檢察建議，如果行政機關(guān)仍沒能履行自己的義務，則可以向人民法院提起訴訟。

3.3 構(gòu)建合理的多元主體訴訟機制

雖然有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟的主體只有檢察機關(guān)及環(huán)保社會組織，但是也不應該忽略其他主體在環(huán)境保護中所能起到的積極作用。公民個人是環(huán)境損害最直觀的感受方，其發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的及時性、對環(huán)境利益維護的積極性應該加以利用。況且加強公眾參與，可以對行政機關(guān)的具體行政行為起到更好的監(jiān)督作用。因此，公民個人發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題之后，可以告知相關(guān)環(huán)保機關(guān)或者向檢察機關(guān)舉報。公民向檢察機關(guān)舉報環(huán)境問題，檢察機關(guān)應當積極考察現(xiàn)實情況。若公民對檢察機關(guān)的行為存在異議，可以對檢察機關(guān)的行為向相關(guān)機關(guān)提起復議，以便更好地讓公民發(fā)揮監(jiān)督者和環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)者的作用。

另外，對于不同主體就同一事實向行政機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟應作具體分析。如果某一主體在提起訴訟時，發(fā)現(xiàn)該侵權(quán)行為已經(jīng)由其他主體提起，如果法院拒絕后這一主體參與訴訟，環(huán)境利益便無法得到最大化的保護。對此，在某一主體提起訴訟時，法院應進行公告，設置一定的公告期，在公告期內(nèi)若其他主體有同樣的訴求，或者想要針對同一個行為提起訴訟，則可以聲明加入此次訴訟中，法院可以將其列為共同原告參與訴訟活動。

4 結(jié)語

為了更好地保護環(huán)境，對環(huán)境行政公益訴訟的主體進行一定擴張具有必要性?？v觀世界各國，僅規(guī)定檢察機關(guān)具有環(huán)境行政公益訴訟資格的國家并不多，無論是公民還是社會團體，在國外都能夠成為環(huán)境行政公益訴訟的主體。在我國以主觀訴訟為主導的行政訴訟中，將環(huán)境行政公益訴訟的主體適度擴張到環(huán)保社會組織是具備現(xiàn)實合理性的。但是要想真正解決環(huán)境問題，遏制目前我國環(huán)境污染高發(fā)現(xiàn)象，環(huán)境行政公益訴訟的主體在未來還需要進一步擴張。

注釋：

①《行政訴訟法》第二十五條：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護……負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為……行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟.

②《檢察公益訴訟解釋》第二十一條：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護……負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為……行政機關(guān)不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟.