湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度實(shí)施的四個(gè)面向

吳 勇， 龔良朵

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是生態(tài)保護(hù)的底線(xiàn)，應(yīng)當(dāng)劃實(shí)嚴(yán)守。2018 年7 月，湖南省政府印發(fā)了《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)》，明確了湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及范圍，從宏觀(guān)上確定了生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的具體輪廓。但是，要使文件上的紅線(xiàn)成為湖南省生態(tài)保護(hù)的實(shí)線(xiàn)則還存在一定距離。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度不健全、劃線(xiàn)范圍難以把控、分割式管理模式難以協(xié)調(diào)、公私合作不緊密等問(wèn)題使生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的實(shí)施停留在表面。為落實(shí)湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度，增強(qiáng)紅線(xiàn)制度實(shí)施的可操作性、科學(xué)性，守護(hù)好湖南省 “ 一湖三山四水 ” 生態(tài)安全屏障，需要從立法、行政、司法、社會(huì)治理四個(gè)面向來(lái)綜合發(fā)力和系統(tǒng)實(shí)施。

一、立法面向：制定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度

當(dāng)前湖南省生態(tài)紅線(xiàn)制度主要為《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)》，但這一制度只規(guī)定了湖南省當(dāng)前已經(jīng)劃定的生態(tài)紅線(xiàn)范圍，對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)的劃定規(guī)則、管控規(guī)則、生態(tài)格局的優(yōu)化、部門(mén)職責(zé)、準(zhǔn)入制度、責(zé)任追究等都沒(méi)有詳盡的規(guī)定。如何確保生態(tài)紅線(xiàn)得到有效管護(hù)、如何對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)范圍不斷優(yōu)化、如何更好地發(fā)揮生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的作用等等，都需要專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定。因此，從思維理念及相關(guān)機(jī)制的建立出發(fā)，制定湖南省特定區(qū)域特殊保護(hù)制度，確保生態(tài)保護(hù)和生態(tài)安全格局的界限不受侵犯是時(shí)代的急需。

（一） 制定《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》，實(shí)現(xiàn)對(duì)湖南省生態(tài)整體利益的保護(hù)

基于生態(tài)紅線(xiàn)劃定和管護(hù)的單線(xiàn)原則，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)不對(duì)各類(lèi)環(huán)境要素進(jìn)行區(qū)分、不對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、公園、濕地等自然保護(hù)地進(jìn)行劃分，而是從整體生態(tài)利益出發(fā)，對(duì)紅線(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的土地、水、動(dòng)植物等環(huán)境要素組成的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。這種生態(tài)整體保護(hù)要求《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》的制定應(yīng)當(dāng)具備以下內(nèi)容：

第一，明確生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的立法宗旨和立法理念。立法理念是法律的靈魂，統(tǒng)領(lǐng)著各層次立法，是法律規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的引擎[1]。生態(tài)紅線(xiàn)管理制度的立法宗旨和理念應(yīng)當(dāng)是生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念。生態(tài)本身是大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素構(gòu)成的整體，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念需要站在宏觀(guān)的角度考察各環(huán)境要素協(xié)調(diào)、全省環(huán)境功能區(qū)整合。當(dāng)然強(qiáng)調(diào)整體并不是完全無(wú)視各個(gè)生態(tài)環(huán)境要素，各環(huán)境要素是生態(tài)空間的組成部分，紅線(xiàn)立法仍然要與各個(gè)環(huán)境要素的立法相銜接和統(tǒng)一。

第二，設(shè)立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域的劃定和管理并不是一家機(jī)構(gòu)能夠完成的，涉及到自然資源主管部門(mén)、生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)等多部門(mén)，因此應(yīng)當(dāng)在省一級(jí)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方職責(zé)、統(tǒng)籌各方力量、搭建共商平臺(tái)，共同為生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)力；另外，建立協(xié)調(diào)機(jī)制還要求圍繞生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)建立綜合性的監(jiān)管平臺(tái)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠在省級(jí)層面全面掌握紅線(xiàn)區(qū)域的環(huán)境狀況，以便統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。

第三，建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。由于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根基[2]，所以建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制無(wú)論對(duì)生態(tài)保護(hù)還是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都至關(guān)重要。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一體的，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，生態(tài)安全的格局需要不斷調(diào)整和優(yōu)化，如國(guó)家的重大項(xiàng)目建設(shè)和民生工程可能會(huì)影響到生態(tài)紅線(xiàn)的調(diào)整；受自然因素的影響，因條件不成熟沒(méi)有劃入紅線(xiàn)的區(qū)域在符合一定條件時(shí)需要調(diào)整納入紅線(xiàn)區(qū)域。因此生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管護(hù)應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的，而不是一成不變的。

（二） 制定《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》，實(shí)現(xiàn)對(duì)湖南省特定區(qū)域的特殊保護(hù)

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》指出，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。制定《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》正是對(duì) “ 具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域 ” 進(jìn)行特殊保護(hù)的制度體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建：

第一，應(yīng)當(dāng)區(qū)分線(xiàn)內(nèi)線(xiàn)外管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。作為紅線(xiàn)區(qū)域一般都是生態(tài)功能區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，湖南省劃定紅線(xiàn)區(qū)域主要在于維護(hù)生物多樣性、涵養(yǎng)水源、保持水土。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)湖南省的具體情況結(jié)合已有的法律規(guī)定來(lái)確定相應(yīng)的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，明確紅線(xiàn)區(qū)域的管護(hù)方式、管護(hù)措施、管護(hù)效果評(píng)價(jià)制度等等，以此區(qū)分紅線(xiàn)內(nèi)外對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不同要求，實(shí)現(xiàn)紅線(xiàn)劃定的意義。

第二，制定紅線(xiàn)區(qū)域生態(tài)損害修復(fù)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)紅線(xiàn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境優(yōu)先修復(fù)。生態(tài)修復(fù)是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效形式，劃定紅線(xiàn)區(qū)域不僅僅是為了限制開(kāi)發(fā)，維持已有的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，也在于對(duì)已經(jīng)遭受破壞的區(qū)域進(jìn)行修復(fù)。如已劃定的湘中衡陽(yáng)盆地—祁邵丘陵區(qū)水土保持生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域的石漠化地區(qū)生態(tài)治理，長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域水土保持生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的生態(tài)修復(fù)等。這些地區(qū)的修復(fù)也是湖南省生態(tài)紅線(xiàn)管護(hù)的重要內(nèi)容，一方面要將修復(fù)上升到制度層面，明確責(zé)任主體、修復(fù)審批程序和修復(fù)監(jiān)管制度等；另一方面還應(yīng)制定相關(guān)措施吸引社會(huì)資本和社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。

第三，制定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。保護(hù)特定區(qū)域的生態(tài)功能必定會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的限制，因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。2011 年，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》明確了對(duì)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，湖南省應(yīng)當(dāng)參照財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，多措并舉，突出重點(diǎn)、注重激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（三） 制定《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》，嚴(yán)守湖南省生態(tài)安全底線(xiàn)

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)確定了生態(tài)保護(hù)和生態(tài)安全格局的界限，是不可觸碰的高壓線(xiàn)和警戒線(xiàn)，是維護(hù)湖南省生態(tài)安全的底線(xiàn)，制定《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的限制。

第一，認(rèn)清生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)的調(diào)整和項(xiàng)目審批范圍作剛性規(guī)定。生態(tài)安全影響著人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深化，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定可能會(huì)影響已有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，因此，制定《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管理制度》時(shí)對(duì)此要有深刻的認(rèn)識(shí)，認(rèn)清環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，通過(guò)制度明確所有危及生態(tài)安全的建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格退出。要明確開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的退出機(jī)制、未開(kāi)發(fā)區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、可以開(kāi)發(fā)項(xiàng)目目錄，決不能以犧牲生態(tài)利益換取經(jīng)濟(jì)效益。

第二，構(gòu)建嚴(yán)格的管控和查處制度。有效落實(shí)依賴(lài)于嚴(yán)格的管控和查處，這需要加強(qiáng)環(huán)境行政監(jiān)督和公眾監(jiān)督。對(duì)于環(huán)境行政監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)督主體、監(jiān)督方式，限制行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。對(duì)于社會(huì)公眾監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)公眾的舉報(bào)方式、參與途徑和回饋機(jī)制，暢通公眾舉報(bào)的受理機(jī)制。

第三，制定嚴(yán)格的責(zé)任制度。沒(méi)有責(zé)任的法律制度不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生威懾力，特別是對(duì)守護(hù)生態(tài)安全底線(xiàn)的生態(tài)紅線(xiàn)而言，嚴(yán)格的責(zé)任制度建設(shè)至關(guān)重要。因此，需要強(qiáng)化對(duì)違法行為人的責(zé)任追究、落實(shí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任等。

二、行政面向：強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)行政管理職能

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的實(shí)施效果與環(huán)境行政管理密不可分。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)行政管理職能，構(gòu)建內(nèi)外一體的行政管理機(jī)制是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn) “ 劃得實(shí)、守得住 ” 要求的重要體現(xiàn)。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)行政職能包括內(nèi)部行政和外部行政兩個(gè)方面。

（一） 生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)部行政職能和管理體制的優(yōu)化

內(nèi)部行政管理相對(duì)于外部行政管理而言，側(cè)重于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理理念的確定、行政管理職責(zé)的劃分等，目的在于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法行政、提升行政效率、發(fā)揮行政作用。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的內(nèi)部行政職能和管理體制的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)從以下方面著手：

第一，圍繞限制資源國(guó)家所有權(quán)為核心，促成行政行為的裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換的裁量基準(zhǔn)、權(quán)力清單、資源資產(chǎn)化管理規(guī)則的建立。一是限制地方政府的資源處分權(quán)。國(guó)家所有權(quán)制度使政府能夠在已有制度環(huán)境下以國(guó)家資源所有者的身份利用國(guó)家公權(quán)力獲取資源利益，如 “ 土地財(cái)政 ” 就是政府資源處分權(quán)的具體體現(xiàn)。政府對(duì)自然資源的處分權(quán)一方面極大地激活了資源市場(chǎng)，推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，如果對(duì)政府的資源處分權(quán)不加以限制，政府就會(huì)為自己的利益或政績(jī)過(guò)度利用資源，結(jié)果是政府不僅很難妥善履行環(huán)境管理職責(zé)，還將成為破壞生態(tài)環(huán)境的推手。在這種情勢(shì)下，紅線(xiàn)的本質(zhì)實(shí)際上就是國(guó)家資源物權(quán)的自限，通過(guò)紅線(xiàn)制度劃定生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)作為紅線(xiàn)區(qū)域，對(duì)資源的利用和開(kāi)發(fā)設(shè)置嚴(yán)格的程序，甚至是禁止性規(guī)定，這實(shí)際上是對(duì)自然資源地方政府處分權(quán)的凍結(jié)與限制。因此，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的行政職能，應(yīng)當(dāng)以限制政府的資源處分權(quán)為核心。

第二，促成政府的行政行為由裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換。自由裁量是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中普遍適用的規(guī)則。由于行政管理事務(wù)繁多、關(guān)系復(fù)雜，法律對(duì)行政職權(quán)的行使留有一定的空間和余地，但這一規(guī)則對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的管護(hù)并非有利。生態(tài)環(huán)境關(guān)系到人類(lèi)的生命和健康，關(guān)系到人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展，如果允許政府工作人員有自由裁量的權(quán)利，就有出現(xiàn)權(quán)力尋租的可能，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的底線(xiàn)將難以守住，因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政行為應(yīng)當(dāng)從裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換，政府的行政管理應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的約束。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的行政管理從裁量性向羈束性轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)：一是建立適應(yīng)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)是限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的利器，建立裁量基準(zhǔn)要根據(jù)生態(tài)保護(hù)區(qū)域的特點(diǎn)和需求，細(xì)化行政裁量的裁量因素和裁量指數(shù)。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照該意見(jiàn)，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，指定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)章和基準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)裁量基準(zhǔn)的制定非常重要，制定時(shí)要將整體生態(tài)造成的危害和危險(xiǎn)計(jì)入到裁量因子，設(shè)計(jì)合理的計(jì)算方式，使裁量基準(zhǔn)細(xì)化、量化，壓縮裁量空間，限制自由裁量。二是編制生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)權(quán)力清單。生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域各部門(mén)職權(quán)交錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)劃定責(zé)任主體和責(zé)任范圍。在法律已有的責(zé)任范圍內(nèi)，各主體如何更好地履職則依賴(lài)于權(quán)力清單。權(quán)力清單一方面使行政人員明確自身的職權(quán)和職責(zé)，使履職更加有目標(biāo)有方向；另一方面也是對(duì)行政人員自由裁量的限制，避免行政人員的不作為、亂作為，只有依據(jù)權(quán)力清單行使權(quán)力才能避免法律風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，權(quán)力清單的編制應(yīng)當(dāng)是具體、科學(xué)、高效的，如果指導(dǎo)性不強(qiáng)、內(nèi)容不具體，那么將會(huì)使相關(guān)人員無(wú)所適從。三是引入資源的資產(chǎn)化管理。資源的資產(chǎn)化管理是指通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式使資源得到有效配置。紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)有很多待修復(fù)的生態(tài)區(qū)，這是由于最初的資源利用者在獲得政府許可后沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、整體的生態(tài)發(fā)展理念所致。引入資源資產(chǎn)化管理，有利于發(fā)揮資源的價(jià)值，通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)配，促使開(kāi)發(fā)者以生態(tài)的理念、可持續(xù)發(fā)展的理念開(kāi)發(fā)資源。

第三，創(chuàng)建生態(tài)警察執(zhí)法體制和以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的 “ 大環(huán)保 ” 聯(lián)評(píng)聯(lián)審、溝通執(zhí)法機(jī)制。生態(tài)警察執(zhí)法體制和以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的 “ 大環(huán)保 ” 聯(lián)評(píng)聯(lián)審、溝通執(zhí)法機(jī)制互為一體，也是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)強(qiáng)化內(nèi)部行政管理的重要方面。由于紅線(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜性，需要多部門(mén)的職責(zé)共同作用于該區(qū)域。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法職責(zé)都是由環(huán)境行政主管部門(mén)承擔(dān)，但從實(shí)際效果來(lái)看卻不理想，各行政部門(mén)能夠各司其職卻很難發(fā)揮合力。生態(tài)警察在處置紅線(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜性方面具有優(yōu)勢(shì)，一方面，生態(tài)警察并不隸屬于任何一個(gè)環(huán)境行政部門(mén)，能夠有效整合各部門(mén)的力量，且由于警察機(jī)構(gòu)是國(guó)家的暴力機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)制力作為后盾，對(duì)違法者更能起到震懾作用；另一方面，警察盡早介入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，也能實(shí)現(xiàn)行刑銜接程序上的順暢。實(shí)際上，在世界上很多地方都有生態(tài)警察的存在，世界上第一支生態(tài)警察隊(duì)伍建立于1996 年的莫斯科[3]，我國(guó)現(xiàn)在很多地方也設(shè)置了生態(tài)警察。就湖南省而言，也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建適合生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)的生態(tài)警察執(zhí)法體制，使警察成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的一支重要力量，不僅在生態(tài)環(huán)境犯罪案件的偵查上發(fā)揮作用，也在介入行政執(zhí)法方面發(fā)揮作用。

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為當(dāng)前各國(guó)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)領(lǐng)域也不例外。湖南省的生態(tài)紅線(xiàn)領(lǐng)域分布范圍較廣，有的地方較為偏僻，只有通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)才能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)的共通共享，只有對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析，才能實(shí)現(xiàn)大環(huán)保的概念，才能推動(dòng)各部門(mén)的聯(lián)評(píng)聯(lián)審和有效溝通；另外，通過(guò)數(shù)據(jù)的共享和各部門(mén)的有效溝通，可以助推各部門(mén)站在生態(tài)環(huán)保的整體利益上進(jìn)行考量，共同維系紅線(xiàn)區(qū)域的生態(tài)樣貌、生態(tài)質(zhì)量。

（二） 生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)外部行政職能的強(qiáng)化和優(yōu)化

外部行政是從行政相對(duì)人的角度出發(fā)，通過(guò)行使行政職能規(guī)范行政相對(duì)人的行為，以實(shí)現(xiàn)行政管理的效果。對(duì)行政相對(duì)人行為的規(guī)范應(yīng)以正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合的方式，來(lái)強(qiáng)化和優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)外部行政職能，具體包括以下幾方面的內(nèi)容：

第一，建立紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)正面準(zhǔn)入清單。紅線(xiàn)區(qū)域范圍的清單既有負(fù)面清單，即限制類(lèi)和禁止類(lèi)項(xiàng)目，一般而言通過(guò)立法予以確定；也有正面準(zhǔn)入清單，即依據(jù)不同紅線(xiàn)區(qū)域的特點(diǎn)和生態(tài)功能的需求，建立完善的準(zhǔn)入清單。湖南省當(dāng)前的生態(tài)紅線(xiàn)包括水涵養(yǎng)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)、生物多樣化生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)和水土保持紅線(xiàn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同紅線(xiàn)區(qū)的特點(diǎn)，設(shè)置準(zhǔn)入的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，這樣既能保持紅線(xiàn)區(qū)的生態(tài)功能，也能發(fā)揮生態(tài)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

第二，健全生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制。2018 年7 月湖南省發(fā)布的《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)》第三項(xiàng)第四條規(guī)定，要加大生態(tài)補(bǔ)償力度。在實(shí)踐中，我國(guó)雖然出臺(tái)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，但國(guó)家的支付對(duì)紅線(xiàn)區(qū)域的補(bǔ)償來(lái)說(shuō)是杯水車(chē)薪。紅線(xiàn)區(qū)域一方面面臨著原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、升級(jí)，不符合條件的企業(yè)將全部退出；另一方面沒(méi)有開(kāi)發(fā)的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境較好卻沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的來(lái)源。健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要將湖南省的生態(tài)環(huán)境視為一盤(pán)棋，而不是某個(gè)市或是某個(gè)區(qū)域的事情，紅線(xiàn)區(qū)犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，受益的地區(qū)應(yīng)當(dāng)向貧困的紅線(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)移支付，尚待開(kāi)發(fā)的紅線(xiàn)區(qū)域和生態(tài)受損的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)準(zhǔn)入的正面和負(fù)面清單，推動(dòng)市場(chǎng)力量參與貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和污染治理。

第三，強(qiáng)化土地出讓、環(huán)境影響評(píng)價(jià)兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的行政職能。土地出讓是政府行使資源所有權(quán)的表現(xiàn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入的重要依據(jù)，這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)處理不好，極有可能對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題。強(qiáng)化土地出讓環(huán)節(jié)一定要結(jié)合紅線(xiàn)區(qū)域的準(zhǔn)入制度和土地的市場(chǎng)價(jià)值，嚴(yán)格杜絕任何有可能帶來(lái)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的土地出讓行為。土地出讓環(huán)節(jié)要對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)的所有地塊進(jìn)行摸底登記并合理評(píng)估價(jià)值，嚴(yán)格審批程序并對(duì)程序中的責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格考評(píng)，確保土地出讓環(huán)節(jié)不會(huì)犧牲環(huán)境利益。環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)同樣重要，要認(rèn)真審查環(huán)境評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的程序是否到位，邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行分析，禁止和排除對(duì)環(huán)境可能造成危險(xiǎn)的項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)上述兩個(gè)具體環(huán)節(jié)的有效把控，能夠控制對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的不當(dāng)開(kāi)發(fā)行為，排除對(duì)生態(tài)環(huán)境造成危害的行為。

三、司法面向：塑造生態(tài)司法機(jī)制

隨著湖南省生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)和生態(tài)法治化的深入推進(jìn)，創(chuàng)新型生態(tài)強(qiáng)省戰(zhàn)略和青山綠水美好家園建設(shè)的深入實(shí)施，推進(jìn)湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度立法所應(yīng)具備的法治紅利會(huì)進(jìn)一步得到釋放；同時(shí)，伴隨著綠色發(fā)展的扎實(shí)推進(jìn)，公民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境合力將會(huì)在全省范圍內(nèi)得到提升，這是構(gòu)建湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度實(shí)施司法制度的良好機(jī)遇。與此同時(shí)，也應(yīng)看到湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的司法進(jìn)程起步較晚，司法理念滯后、解決糾紛的專(zhuān)有機(jī)制與訴訟替代機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題。因此，需從宏觀(guān)微觀(guān)兩個(gè)方面塑造生態(tài)司法機(jī)制，將生態(tài)司法理念及具體的生態(tài)司法制度貫徹于紅線(xiàn)的保護(hù)之中。

（一） 貫徹生態(tài)司法理念

是否貫徹落實(shí)生態(tài)文明、綠色發(fā)展的司法理念，將影響著司法解決生態(tài)糾紛功能的發(fā)揮。湖南省生態(tài)紅線(xiàn)制度的落實(shí)，必須堅(jiān)持以生態(tài)文明、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，結(jié)合生態(tài)環(huán)境的特殊性共同推進(jìn)生態(tài)司法專(zhuān)業(yè)化和多元化發(fā)展。

首先，要樹(shù)立生態(tài)司法理念，堅(jiān)持生態(tài)利益優(yōu)先原則，把生態(tài)利益的整體性放在第一要位。在生態(tài)司法案件中，要根據(jù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)性的特點(diǎn)，要求司法機(jī)關(guān)堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)的司法理念，創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)方式，將被告人是否積極主動(dòng)采取修復(fù)措施作為是否從輕處罰的量刑依據(jù)。法院還應(yīng)探索代替性修復(fù)方式、合理的履行期限、勞務(wù)代償?shù)榷喾N特殊方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的最大保護(hù)。另外，要增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)處理侵害生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)案件的能力，為生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的落實(shí)提供牢固的司法后盾。其次，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的推進(jìn)離不開(kāi)公正司法。嚴(yán)保公正司法乃生態(tài)法治的基石，要提升司法公信力來(lái)實(shí)現(xiàn)湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)運(yùn)行中的利益，讓每一個(gè)侵害湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的案件得到妥善審理，在每一個(gè)實(shí)案中踐行生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度。再次，通過(guò)對(duì)調(diào)解、仲裁與訴訟的對(duì)接機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，在多元化司法糾紛解決機(jī)制中推行生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)要求和綠色化糾紛解決導(dǎo)向，將調(diào)解、仲裁等糾紛解決機(jī)制適用到生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)案件中，建立湖南省生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)糾紛解決的多元化路徑，逐步為各類(lèi)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)糾紛提供最優(yōu)解決機(jī)制。

（二） 推進(jìn)環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是實(shí)施生態(tài)紅線(xiàn)制度的關(guān)鍵一環(huán)，要加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)中的應(yīng)用，從具體的司法規(guī)范運(yùn)用中落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，建設(shè)良性的生態(tài)司法制度。環(huán)境公益訴訟在我省的推進(jìn)，主要從起訴主體的能力建設(shè)及審判機(jī)制的優(yōu)化升級(jí)兩大板塊進(jìn)行。

首先是健全訴訟主體，加強(qiáng)公益組織的訴訟能力建設(shè)。檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一主體，需加強(qiáng)與環(huán)境主管部門(mén)的交流與合作，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的案件來(lái)源。國(guó)家對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的資格有明確規(guī)定，即依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的組織。該規(guī)定限制了環(huán)保組織的范圍，不利于依靠社會(huì)力量對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)，因此有必要增加湖南省的適格環(huán)保組織數(shù)量及提高其訴訟能力。一方面需要簡(jiǎn)化環(huán)保組織取得合法身份的程序，減少政府對(duì)此類(lèi)組織的干涉；同時(shí)，明確該類(lèi)組織的法人地位，給予其更多自主管理的權(quán)利。另一方面，環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，需要花費(fèi)高昂的鑒定費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)及其他相關(guān)費(fèi)用，且不能從案件中獲利，這使得環(huán)保組織正常運(yùn)營(yíng)存在很大的資金缺口。因此，有必要加大政府、企業(yè)對(duì)此類(lèi)組織的資金支持，使環(huán)保組織有能力提起環(huán)境民事公益訴訟。

其次是優(yōu)化環(huán)境公益訴訟的審判機(jī)制。一方面，積極統(tǒng)籌民事、行政及刑事等方面的司法資源，消除刑事、民事和行政之間在級(jí)別及區(qū)域上的壁壘，形成環(huán)境民事公益訴訟審判的整體合力[4]。另一方面，優(yōu)化案件的審判模式，提高司法人員的公益訴訟審判能力。為此，有必要建設(shè)一支知識(shí)豐富、作風(fēng)優(yōu)良、能力過(guò)硬的高素質(zhì)環(huán)境公益訴訟審判隊(duì)伍。這既包括根據(jù)環(huán)境案件專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高的特點(diǎn)，吸收具有環(huán)境專(zhuān)業(yè)背景的人員加入到環(huán)境司法審判工作中來(lái)，從源頭上提升審判隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性；也包括加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有的司法審判人員培訓(xùn)，提升審判環(huán)境資源案件的專(zhuān)業(yè)技能。同時(shí)，提高環(huán)境公益訴訟審判隊(duì)伍的穩(wěn)定性，建立科學(xué)的管理模式，保持審判隊(duì)伍的新鮮活力，形成選人、育人、用人、留人的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三） 建設(shè)專(zhuān)門(mén)化的環(huán)境司法

生態(tài)環(huán)境案件與其他傳統(tǒng)類(lèi)型案件存在本質(zhì)差異，有必要將環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)對(duì)待，探索湖南省環(huán)境司法組織專(zhuān)門(mén)化、程序?qū)ｉT(mén)化的地方模式。

第一，因地制宜地推進(jìn)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定注重整體性、系統(tǒng)性保護(hù)，設(shè)置環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮 “ 三山四水兩湖 ” 的整體性。就目前湖南省實(shí)際情況來(lái)看，在湖南省高院、部分中院設(shè)置了環(huán)境資源審判庭，并根據(jù)洞庭湖、湘江、東江湖的特點(diǎn)成立了專(zhuān)門(mén)的洞庭湖環(huán)境資源法庭、湘江環(huán)境資源法庭、東江湖環(huán)境資源法庭。2019 年，湖南高院推動(dòng)建成資水環(huán)境資源法庭、沅水環(huán)境資源法庭、澧水環(huán)境資源法庭和湘中環(huán)境資源法庭，跨行政區(qū)劃管轄資水、沅水、澧水全流域涉水資源一審環(huán)境保護(hù)案件和跨行政區(qū)劃管轄婁底全市土壤污染案件[5]。這種設(shè)置方式、層級(jí)合適，符合環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化對(duì)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的要求。但有必要根據(jù)生態(tài)紅線(xiàn)管護(hù)的要求，將相關(guān)案件劃入環(huán)境資源專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)管轄，還有必要在除江、湖之外的其他典型紅線(xiàn)地區(qū)設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。

第二，建立專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境資源案件審判隊(duì)伍。對(duì)于審判隊(duì)伍的建設(shè)，法官與法官助理需定期接受環(huán)境法律知識(shí)和環(huán)境科學(xué)相關(guān)方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)審判環(huán)境資源案件的專(zhuān)業(yè)性，這可借鑒我國(guó)軍事、海事等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)。就專(zhuān)家支撐而言，可以通過(guò)聘請(qǐng)的方式，確定一批擁有環(huán)境、工程、建筑、資源等方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)的高校、研究機(jī)構(gòu)、環(huán)境行政部門(mén)的專(zhuān)家，成立技術(shù)專(zhuān)家委員會(huì)，擔(dān)任環(huán)境案件審理時(shí)的陪審員或合議庭成員[6]。

第三，建立環(huán)境執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制。環(huán)境司法現(xiàn)階段實(shí)行 “ 審執(zhí)結(jié)合 ” 的執(zhí)行模式，即加強(qiáng)型的 “ 三審合一 ” ，案件審判終結(jié)后由案件審判人員繼續(xù)執(zhí)行案件。該種執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)審判與執(zhí)行的無(wú)縫銜接，有利于生態(tài)環(huán)境判決的及時(shí)執(zhí)行。但 “ 審執(zhí)結(jié)合 ” 的執(zhí)行模式對(duì)審判人員的相關(guān)案件掌握程度及與相關(guān)環(huán)保部門(mén)的交流聯(lián)系提出更高的要求，有必要建立環(huán)境執(zhí)行聯(lián)動(dòng)執(zhí)行方式。一方面，法院應(yīng)當(dāng)在把握司法權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境主管部門(mén)的相互銜接、相互監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，著重解決生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境糾紛；另一方面，人民法院應(yīng)當(dāng)充分利用司法建議，對(duì)審判執(zhí)行中存在的污染企業(yè)恢復(fù)治理懈怠等情形及時(shí)反饋，加強(qiáng)執(zhí)行聯(lián)動(dòng)，從而更好更快地推進(jìn)環(huán)境治理。

四、社會(huì)治理面向：引入公私合作和公眾參與機(jī)制

（一） PPP 模式的引入

能否有效落實(shí)生態(tài)保護(hù)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目，將影響著生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的穩(wěn)步推進(jìn)。將PPP（Public-Private Partnership） 模式（公私合作模式） 引入到生態(tài)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目中，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)項(xiàng)目的投融資模式，有利于推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，也有利于為生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的實(shí)施保駕護(hù)航。

PPP 模式在我國(guó)指政府使用競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制選擇社會(huì)資本合作，實(shí)行強(qiáng)制的可行性論證，開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)適格項(xiàng)目，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并獲得合理收益的項(xiàng)目運(yùn)作模式[7]。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度作為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，旨在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障國(guó)家生態(tài)安全，這意味著生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)需依靠生態(tài)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目的運(yùn)作來(lái)達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的目的。生態(tài)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目投入資金大、技術(shù)要求高、極具專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，使PPP 模式在生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目中有極大施展空間。生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目公益性強(qiáng)，要求 “ 功在當(dāng)代，利在千秋 ” ，需要較長(zhǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)期，這與PPP 模式作為公益產(chǎn)品運(yùn)作模式的特點(diǎn)天然契合。

我省引入PPP 模式擴(kuò)寬生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的投融資渠道，不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本有效集成的重要方式，也是將生態(tài)文明理念融入社會(huì)資本的特殊途徑。與傳統(tǒng)融資模式相比，PPP 模式具有 “ 強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、多方共贏(yíng) ” 的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。首先，在PPP 模式下，政府工作從以往的投融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仨?xiàng)目規(guī)劃、社會(huì)資本服務(wù)監(jiān)管、合作規(guī)則制定，這種轉(zhuǎn)換較以往生態(tài)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)更具公平性。其次，PPP 模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本平等的協(xié)商合作關(guān)系，對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大作用，有利于維護(hù)社會(huì)的公益。此外，生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目在BT（建設(shè)—移交） 模式下需要政府投入大量的資金，對(duì)政府的財(cái)政支出造成不少壓力，采用公私合作模式，引入社會(huì)資本，不僅使財(cái)政支出平穩(wěn)，而且有效保障了服務(wù)供給。因此，政府應(yīng)當(dāng)從制度上保障PPP模式的引入，確保社會(huì)資本高效融入生態(tài)環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目；另外，應(yīng)當(dāng)給予一定的資金支持，激勵(lì)潛在社會(huì)資本大量涌入到環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，為重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目增信，同時(shí)為PPP 項(xiàng)目的應(yīng)用創(chuàng)造良好的條件。

（二） 公眾參與機(jī)制的打造

生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度實(shí)施的公眾參與是指在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等管理過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度的有效遵守和維護(hù)，有關(guān)利益群體之間的雙向交流與協(xié)調(diào)[8]。打造公眾參與機(jī)制不僅可以維護(hù)公民的合法權(quán)益，而且可以提高群眾參與的積極性，從而提升湖南省 “ 生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn) ” 的可操作性。打造生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)公眾參與機(jī)制，需從多元共治的理念出發(fā)，以維護(hù)公眾權(quán)益為落腳點(diǎn)，在保障公民知情權(quán)的同時(shí)，建立舉報(bào)回應(yīng)與榮譽(yù)賦予機(jī)制，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供源動(dòng)力。

首先，在宏觀(guān)上堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)多元共治的理念，深入踐行 “ 保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力 ” 重要思想。在生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度中打造公眾參與機(jī)制，不僅僅是保障公民個(gè)人環(huán)境權(quán)益，更是為了通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定優(yōu)化湖南省國(guó)土空間格局，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性從而保障公共環(huán)境權(quán)益。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)多元共治理念，第一，要完善公眾參與的法律規(guī)定，將多元共治的理念引入到生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度中來(lái)。2015 年，環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，為公眾、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境環(huán)保實(shí)務(wù)提供了法律依據(jù)。但該規(guī)定與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)對(duì)公眾參與的要求還有一定的差距，缺乏公眾參與的強(qiáng)制性規(guī)定及激勵(lì)規(guī)定。因此，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的立法有必要對(duì)公眾參與的全過(guò)程進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，盡量細(xì)化參與的方式和程序，便于具體實(shí)施。第二，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政等手段，形成體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立政策性獎(jiǎng)懲制度，通過(guò)與通報(bào)制度相結(jié)合，使得生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管的調(diào)控手段多元化，形成獎(jiǎng)懲結(jié)合的后續(xù)處理制度體系[9]。

其次，打造專(zhuān)業(yè)的湖南省環(huán)境信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)，保障公民知情權(quán)。公眾能否深入了解生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重大意義及制度實(shí)施對(duì)人民日常生活的影響，直接關(guān)系到公眾是否愿意參與到生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定和管理中來(lái)。鑒于此，公眾參與的前提是及時(shí)為公眾提供全面、準(zhǔn)確的信息，保障公民的知情權(quán)。一方面，打造專(zhuān)業(yè)的湖南省環(huán)境信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)。在建設(shè)監(jiān)測(cè)平臺(tái)的同時(shí)注意加強(qiáng)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享，利用政府部門(mén)已有的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)和平臺(tái)，運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息類(lèi)型的方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)到的信息進(jìn)行分析、整合以及綜合運(yùn)用，全面地掌控生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的構(gòu)成與動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)了解能預(yù)見(jiàn)到的風(fēng)險(xiǎn)，更加科學(xué)地管理生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定區(qū)域。同時(shí)通過(guò)法律法規(guī)、規(guī)章制度等硬性約束為公民獲取相關(guān)信息提供保障[10]。另一方面，建立生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)監(jiān)管和評(píng)估結(jié)果的定期發(fā)布制度。將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的績(jī)效考核結(jié)果面向群眾公開(kāi)，讓人民群眾可以監(jiān)督地方政府的工作；對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域的變動(dòng)、管理措施、違法違規(guī)等信息及時(shí)發(fā)布，并加大宣傳力度，確保公眾能通過(guò)多種渠道了解相關(guān)信息。

最后，建立具備實(shí)質(zhì)法律效力的舉報(bào)回應(yīng)與榮譽(yù)賦予機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定一定程度上會(huì)影響政府部門(mén)利用生態(tài)環(huán)境獲得經(jīng)濟(jì)效益，一些政府部門(mén)可能會(huì)為了其自身經(jīng)濟(jì)效益而打破生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的規(guī)定。公眾是政府履行職責(zé)的最好監(jiān)督者，公眾通過(guò)政府信息公開(kāi)實(shí)時(shí)監(jiān)督政府，可以大大降低政府突破紅線(xiàn)、犧牲生態(tài)利益的可能性。為使公眾舉報(bào)監(jiān)督得到實(shí)質(zhì)反饋，增強(qiáng)公眾參與的自信心，有必要從以下方面加強(qiáng)建設(shè)：一是擴(kuò)寬監(jiān)督舉報(bào)渠道。監(jiān)督舉報(bào)渠道是否暢通影響著公眾參與的效率，有必要暢通微信、微博、電話(huà)等公眾常用的平臺(tái)監(jiān)督舉報(bào)渠道。二是實(shí)時(shí)反饋公眾的監(jiān)督舉報(bào)信息。對(duì)于公眾有關(guān)違反生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)規(guī)定的舉報(bào)，相關(guān)機(jī)關(guān)要按照職責(zé)及時(shí)進(jìn)行處理，對(duì)劃定后的越線(xiàn)者進(jìn)行責(zé)任追究，并要在一定的時(shí)限內(nèi)將處理情況反饋給公眾。其三，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)制度有突出貢獻(xiàn)的公民、企業(yè)、社會(huì)組織，政府應(yīng)予以表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，并授予榮譽(yù)，這樣可以大大提升社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)建立的積極性。